D. AU-DELÀ DU « BUDGET VERT » ESQUISSÉ PAR LE GOUVERNEMENT, IL EST TEMPS DE REFONDER LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE SUR DES BASES DE TRANSPARENCE ET DE JUSTICE
1. Un « budget vert » : derrière une ambition louable, entre faux semblants et effets d'affichage ?
Le Gouvernement annonce un « budget vert » pour l'année 2021, qui s'appuiera sur un éventail d'indicateurs.
a) La méthode du rapport IGF-CGEDD
Les auteurs du rapport « Green Budgeting » ont présenté la méthodologie utilisée devant la commission des finances du Sénat 40 ( * ) . Elle s'appuie sur une « cotation » des différentes dépenses de l'État en fonction de six axes.
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La méthodologie de la « budgétisation verte » Le « green budgeting » se place dans le cadre du collaboratif de Paris pour les budgets verts, initiative lancée par l'OCDE. Son objectif est d'évaluer la compatibilité des budgets nationaux avec les objectifs environnementaux, en particulier climatiques. En se limitant au périmètre de l'État, la mission a notamment proposé une méthode de classification des dépenses budgétaires en attribuant une « cotation », de -1 (« défavorable ») à + 3 (« très favorable »), selon six axes environnementaux : - la lutte contre le changement climatique ; - l'adaptation au changement climatique ; - la gestion durable des ressources en eau ; - la transition vers une économie circulaire ; - la prévention des risques, prévention de la pollution ; - la préservation de la biodiversité et la gestion durable des espaces naturels, agricoles et forestiers. Appliquant cette méthode sur quatre missions du projet de loi de finances pour 2019 (Cohésion des territoires, Agriculture, alimentation, pêche et sylviculture, Écologie et mobilité durables, Recherche et enseignement supérieur), la mission a comptabilisé 55 milliards d'euros de dépenses non neutres : entre 33 et 36 milliards d'euros de dépenses favorables sur au moins un axe et environ 25 milliards d'euros de dépenses défavorables sur au moins un axe, certaines dépenses pouvant être favorables sur un axe et défavorable sur un autre. Les recettes environnementales sont estimées à un niveau de 35 milliards d'euros en 2017. Source : commission des finances du Sénat |
Cette méthode, malgré son intérêt prospectif et théorique, présente des limites certaines , que reconnaissent les auteurs du rapport.
En particulier, en sont absentes les dépenses des collectivités territoriales , qui prennent pourtant à leur charge la majorité des dépenses d'investissements public 41 ( * ) .
En outre une telle évaluation des dépenses, selon votre rapporteur général, présente un risque de subjectivité dans la mesure où elle pourrait dépendre de l'évaluateur. Son objectif ne serait pas atteint si ses conclusions étaient toujours susceptibles d'être remises en cause.
Enfin votre rapporteur général s'interroge sur la capacité du Gouvernement à produire chaque année, avant le début des débats budgétaires , un aussi grand nombre de mesures et d'indicateurs. À titre d'exemple, le Gouvernement ne publie qu'avec plusieurs mois de retard les dix indicateurs de richesse, qui incluent le développement durable, qu'a prévus la loi du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques.
En tout état de cause, il souligne que le verdissement du budget ne pourra être effectif qu'à la condition que les dépenses fiscales , dont certaines ont un impact environnemental important, soient correctement chiffrées et évaluées . Cette limite a été rappelée à la commission des finances par les auteurs du rapport « Green Budgeting » eux-mêmes.
b) Le chiffrage défaillant des dépenses fiscales environnementales
Le jaune budgétaire « Transition écologique » , annexé au projet de loi de finances pour 2020, dénombre 34 dépenses fiscales « favorables » à l'environnement, pour un montant total de 3,4 milliards d'euros en 2020, en baisse apparente par rapport au montant de 5,2 milliards d'euros indiqué pour l'année 2018, et 14 dépenses fiscales « défavorables » à l'environnement, pour un montant total de 4,8 milliards d'euros en 2020, également en baisse apparente par rapport à 2018 (6,1 milliards d'euros).
Ces données manquent toutefois de fiabilité , au point qu'on peut s'interroger sur l'utilité de les rassembler dans un document budgétaire.
En effet, certaines des dépenses fiscales les plus importantes ne sont pas chiffrées chaque année : c'est le cas de la dépense fiscale n° 800403, relative au tarif réduit de TICPE dans le secteur du transport routier, d'un coût de 1,6 milliard d'euros en 2019 et non chiffré en 2020, ou de la dépense fiscale n° 730210 « Taux de TVA de 10 % pour certaines opérations de logement social », dont le coût était de 950 millions d'euros en 2018 et qui n'est pas évaluée en 2019 et 2020. Il est d'ailleurs difficile de comprendre pourquoi cette dernière dépense fiscale est intégralement classée comme favorable à l'environnement, alors qu'elle favorise la construction de logements dans un objectif social et non spécifiquement environnemental.
2. Seule une vision politique et sociale d'ensemble, fondée sur des principes de justice et de transparence, peut conduire à un véritable « budget vert »
Une fiscalité environnementale efficace et acceptable, envisagée à la fois dans ses recettes et dans ses dépenses, devrait répondre à quatre exigences concernant ses objectifs, son assiette, son application et l'utilisation de ses ressources.
a) La fiscalité environnementale ne doit pas viser un objectif de pur rendement
Trop longtemps, la fiscalité environnementale a été considérée comme un outil de rendement , sans prendre en compte l'impact social inhérent à toute fiscalité et sans contribuer non plus véritablement à l'objectif de transition énergétique et écologique.
Votre rapporteur général a souvent critiqué cet aspect qui caractérise les taxes intérieures de consommation (TIC). Le sentiment que la consommation de carburant, qui n'est pas un choix mais une nécessité pour de nombreuses personnes, était soumise à une imposition à des taux croissants 42 ( * ) avec pour unique objet de financer les dépenses de l'État a contribué au très fort malaise social qui, à la fin 2018, a conduit à la suspension de la trajectoire de hausse de ces impôts.
Il en est de même de l'augmentation de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) applicable aux déchets , qui dans le projet de loi de finances pour 2019 visait surtout à apporter un milliard d'euros de recettes supplémentaires pour le budget de l'État d'ici à 2025, au détriment des collectivités territoriales puisqu'un tiers environ des déchets auxquels elle s'applique ne peuvent à ce jour pas être valorisés.
Un autre exemple est l'utilisation du produit des ventes de quotas carbone , qui ne sera affecté en 2020 aux actions de rénovation des bâtiments menés par l'Agence nationale de l'habitat (Anah) qu'à hauteur de 420 millions d'euros, pour un produit total estimé à 840 millions d'euros en 2020. Sur ce point, votre rapporteur général souligne qu' un problème juridique pourrait même se poser si le produit de ces ventes dépassait l'objectif : la directive ETS prévoit en effet que la moitié au moins de ces recettes doivent être utilisées pour des actions favorables à l'environnement 43 ( * ) .
b) Son fondement environnemental doit être dépourvu d'ambigüité
L'assiette des taxes environnementales doit être clarifiée en réduisant de manière progressive les niches défavorables à l'environnement.
Les taxes environnementales, comme les dépenses fiscales en faveur de l'environnement, devraient être construites de manière à diminuer et même, en principe, disparaître lorsque leur objectif est atteint.
Elles ne doivent donc pas tendre à la disparition de secteurs économiques qui fournissent des emplois et sont nécessaires au maintien de productions stratégiques sur notre territoire. Votre rapporteur général pense notamment au cas des entreprises électro-intensives, qui bénéficient notamment de tarifs réduits de contribution au service public de l'électricité (CSPE) et parfois prises pour cibles alors que l'électricité qu'elles consomment est souvent largement décarbonée, ces tarifs réduits devant toutefois s'accompagner en contrepartie d'engagements visant à la maitrise de la consommation d'énergie.
De même, certaines exonérations sectorielles de taxes intérieures de consommation ont un impact dommageable à l'environnement mais plus qu'une suppression pure et simple, il faudrait chercher à les remplacer par des dispositifs préservant la compétitivité internationale de ces secteurs sans les inciter à consommer plus de carburants.
Votre rapporteur général souligne également qu' une politique fiscale environnementale doit se fonder sur des objectifs clairs et sur la stabilité des dispositifs : sa crédibilité est fortement atteinte lorsqu'un dispositif, au prétexte de son succès, est subitement rogné comme cela a été trop souvent observé : on a pu le constater avec les mesures de régulation brutale du tarif de rachat de l'électricité d'origine photovoltaïque, des aides de l'ANAH ou, cet été, de la prime à la conversion 44 ( * ) .
La « taxe carbone » pourrait ainsi constituer un outil d'une fiscalité écologique incitative , mais son acceptabilité exige qu'elle soit juste et que ses usages soient transparents .
c) La fiscalité environnementale doit être juste
Comme le Sénat l'avait dit lors de la révision à la hausse de la « trajectoire carbone », celle-ci ne peut réussir sans une véritable politique de compensation de ses effets , par une redistribution du rendement apporté par cette fiscalité.
Il est nécessaire de viser tout particulièrement les particuliers et les petites entreprises qui n'ont pas la possibilité de transformer leurs usages à coût constant. Dans un pays relativement peu dense comme la France, les territoires ruraux ou semi-ruraux sont les premiers concernés par une fiscalité frappant les carburants pour véhicules ou le fioul domestique.
Votre rapporteur général a ainsi pu constater, lors d'un déplacement du bureau de la commission des finances en Suède, les conditions qui ont permis l'acceptation sociale de la taxe carbone dans ce pays : la très forte hausse des taxes environnementales a été compensée par des baisses d'impôt sur le revenu pour les ménages et des réductions de charges pour les entreprises, dans le cadre d'une trajectoire du prix de la tonne de carbone annoncée et prévisible.
d) L'utilisation des ressources issues de la fiscalité environnementale doit être transparente
L'acceptabilité des taxes environnementales suppose également que l'utilisation de leur produit soit débattue en amont puis rendue visible en aval, comme le montrent les exemples suivis dans des pays étrangers selon l'Institut de l'économie pour le climat 45 ( * ) :
- en Colombie-Britannique, le ministre des finances rend compte chaque année de l'engagement de neutralité des prélèvements ;
- en Californie, des programmes publics sont décidés par le Parlement en contrepartie de la hausse des prix de l'énergie, après une consultation publique large.
Votre rapporteur général souligne que la transparence ne passe pas nécessairement par une affectation juridique des recettes . L'affectation d'une recette issue de la fiscalité dite environnementale à une dépense ne permet de toute manière pas de garantir que le produit sera utilisé intégralement pour lutter contre le changement climatique : les recettes affectées au compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » contribuent à rembourser, à hauteur de 1,8 milliard d'euros en 2019 et 896 millions d'euros en 2020, la dette - aujourd'hui en phase d'extinction - accumulée à l'égard d'EDF au titre des charges de service public assumées par cette entreprise.
La transparence peut passer plutôt par une identification de ses utilisations en faveur du financement de la transition environnementale et énergétique. C'est ce que propose le Conseil des prélèvements obligatoires dans son rapport sur la fiscalité environnementale, présenté le 16 octobre dernier devant la commission des finances du Sénat 46 ( * ) .
L'Institut de l'économie pour le climat identifie par exemple trois catégories de mesures, qui peuvent se cumuler :
- baisser d'autres impôts, en particulier pour les plus modestes, comme l'ont fait la Suède, la Suisse ou la Colombie-Britannique pour une meilleure acceptation ;
- financer des services collectifs qui bénéficient aux plus modestes afin d'accompagner le changement : la province du Québec et l'État de Californie ont créé des fonds publics dédiés à l'acquisition de véhicules plus performants, au développement des transports collectifs ou à la rénovation énergétique ;
- voire faire des versements forfaitaires pour les ménages modestes : c'est la solution retenue en Iran, où le gouvernement a déposé une somme fixe directement sur les comptes bancaires des particuliers.
Face à l'urgence climatique et aux transformations majeures qu'elle impose, votre rapporteur général souligne ainsi la nécessité d'objectiver aussi bien les dépenses budgétaires , comme tente de le faire l'approche du « budget vert », que les recettes issues de la fiscalité environnementale.
e) Conclusion : pour un « compte de l'environnement » permettant d'orienter les politiques futures
Compte tenu de ces exigences de justice de la fiscalité environnementale et de traçabilité de son usage, votre rapporteur général souligne l'intérêt que présenterait la présentation , sur le modèle du compte du logement réalisé chaque année en associant l'ensemble des parties prenantes 47 ( * ) , d'un véritable « compte de l'environnement ».
Il s'agirait de dresser un bilan comptable complet et structuré d'une part des dépenses, d'autre part des recettes publiques relatives à l'environnement , afin de mieux appréhender aussi bien les coûts que les bénéfices des politiques en faveur de la transition écologique.
Un tel document devrait être présenté sous la forme d'un rapport de présentation, mais aussi de données ouvertes exploitables et réutilisables, comme c'est le cas du compte du logement qui sert chaque année de base d'analyse partagée aux débats publics et aux décisions politiques.
Votre rapporteur général est en effet persuadé que seule une vision politique d'ensemble , ne se contentant pas d'une stratégie de « notation » par bons ou mauvais points ou de sanction fiscale à courte vue, permettrait de reconstruire une fiscalité environnementale rénovée au service d'une véritable stratégie d'orientation des comportements et d'accompagnement des indispensables mutations économiques.
* 40 Inspection générale des finances (IGF) et Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), rapport « Green Budgeting : proposition de méthode pour une budgétisation environnementale ». Audition de M. Dorian Roucher, inspecteur des finances, de Mmes Sylvie Alexandre, ingénieure générale des ponts, des eaux et forêts, et Florence Tordjman, inspectrice générale de l'administration et du développement durable, 15 octobre 2019.
* 41 En 2018, la formation brute de capital fixe des administrations publiques locales était de 46,3 milliards d'euros, celle de l'ensemble des administrations publiques étant de 79,9 milliards d'euros (INSEE, Comptes nationaux).
* 42 Pour mémoire, la loi de finances pour 2018 a modifié les tarifs des taxes intérieures de consommation en révisant à la hausse la trajectoire de la composante carbone comprise dans ces tarifs, ce qui devait entrainer un accroissement de 46 milliards d'euros en cinq ans des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages et les entreprises.
* 43 Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans l'Union, dite directive ETS, texte consolidé , article 10.
* 44 Décret n° 2019-737 du 16 juillet 2019 relatif aux aides à l'acquisition ou à la location des véhicules peu polluants.
* 45 Institut de l'économie pour le climat, « Fiscalité climat : la France peut apprendre des expériences étrangères pour avancer », mai 2019.
* 46 Audition de M. Didier Migaud, président du Conseil des prélèvements obligatoires , le mercredi 16 octobre 2019 devant la commission des finances du Sénat, sur le rapport relatif à la fiscalité environnementale au défi de l'urgence climatique.
* 47 Compte du logement 2018 , publié également sur le site data.gouv.fr , et décret du n° 2010-1302 du 29 octobre 2010 relatif aux missions et aux modalités de fonctionnement de la commission des comptes du logement.