B. LA RÉDUCTION DES MOYENS DU RÉSEAU CONTRIBUE À LA L'EFFACEMENT DE L'ÉTAT DE PROXIMITÉ...
1. Quelle présence de l'État au niveau infradépartemental ?
Les annonces du président de la République consécutives au « grand débat national » relatives à la présence territoriale de l'État trouvent un prolongement dans l'une des réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.
Il y est indiqué que « à ce jour il n'est pas prévu de nouvelle réforme de la carte des sous-préfectures mais plutôt un confortement des implantations. En effet, la réforme de l'organisation territoriale de l'État actuellement en cours va pleinement impliquer les sous-préfets d'arrondissement. Leur rôle est en effet amené à évoluer, en particulier concernant le suivi et le renforcement de l'offre de services de proximité (Maisons France Service, points numériques) mais également au bénéfice d'une plus grande cohérence de l'action de l'État dans les territoires » .
Il conviendra de mesurer la portée effective des engagements pris, étant observé qu'apparaît d'ores et déjà une forme de contradiction entre l'affirmation de l'intangibilité des implantations territoriales des sous-préfectures et le renforcement annoncé de l'offre de services de proximité à travers des entités ne relevant pas des sous-préfectures.
La réaffirmation du rôle des sous-préfets apparaît en tout état de cause peu compatible avec l'étiolement de l'administration générale de l'État au niveau infradépartemental.
a) La structure territoriale du réseau, peu d'évolutions significatives
Parallèlement à la réorganisation du réseau des préfectures de région, le Gouvernement précédent entendait poursuivre la réforme des sous-préfectures, en particulier au regard de leur déploiement.
Par instruction ministérielle du 12 février 2016, les préfets de département ont été ainsi sollicités afin de transmettre, après concertation avec les élus, un projet territorial visant à réorganiser l'échelon infradépartemental de l'État à échéance du 1 er janvier 2017.
Ces propositions n'ont porté que sur quelques ajustements passant par des fusions ou des jumelages d'arrondissements et, majoritairement, par des ajustements des limites des arrondissements, résultant notamment des travaux des schémas départementaux de coopération intercommunale.
Il s'est agi principalement d'assurer une plus grande cohérence entre la carte des arrondissements et celle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
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Les fusions et les jumelages d'arrondissements depuis 2016 Les fusions d'arrondissements En application de l'article L. 3113-1 du CGCT, la fusion d'arrondissements est prononcée par décret en Conseil d'État du ministre de l'intérieur, pris après consultation du Conseil départemental. Cette procédure a été mise en oeuvre pour: - la fusion des arrondissements de Châteaubriant et d'Ancenis, en Loire-Atlantique ; le décret du 29/12/2016, entré en vigueur au 1 er /01/2017 a créé le nouvel arrondissement de Châteaubriant-Ancenis en se substituant aux deux précédent ; - la fusion des arrondissements de Châlons-en-Champagne et de Sainte-Menehould, dans la Marne ; le décret du 29/03/2017, entré en vigueur au 1 er /04/2017 a étendu l'arrondissement de Châlons-en-Champagne en supprimant celui de Sainte-Menehould. Aucune nouvelle fusion n'est intervenue en 2018 et 2019. Les jumelages d'arrondissements Par décret du Président de la République, un sous-préfet peut être nommé conjointement sur deux arrondissements, actant ainsi leur jumelage. Au cours des quatre dernières années , sept jumelages d'arrondissements ont été réalisés par la nomination par décret d'un sous-préfet commun : - Antony et Boulogne-Billancourt (Hauts-de-Seine), depuis le 24 juin 2015 ; - Marmande et Nérac (Lot-et-Garonne), depuis le 12 mai 2016 ; - Gex et Nantua (Ain), depuis le 8 novembre 2016 ; - Laval et Château-Gontier (Mayenne), depuis le 17 janvier 2018 ; - Péronne et Montdidier (Somme) depuis le 23 avril 2018 ; Issoudun et La Châtre (Indre) depuis le 10 septembre 2018 ; Cosne-Cours-sur-Loire et Clamecy (Nièvre) depuis le 12 juillet 2019. Les modifications des limites d'arrondissement En application de l'article L. 3113-1 du CGCT, les modifications des limites territoriales des arrondissements sont décidées par le représentant de d'État dans la région, après consultation du Conseil départemental ou par décret en Conseil d'État dès lors qu'elles emportent modification des limites départementales. En 2015 et début 2016, seules 11 modifications de limites d'arrondissements ont été réalisées dans 10 départements. À l'exception du Rhône, où la carte a été profondément remaniée pour tenir compte de la création de la métropole de Lyon, les arrêtés préfectoraux n'ont modifié qu'à la marge les limites d'arrondissements : seules 17 communes au total ont changé d'arrondissement afin de permettre la création de communes nouvelles (une commune ne pouvant être divisée entre deux arrondissements). Depuis l'instruction du 12 février 2016 , la carte des arrondissements a été remaniée par arrêté préfectoral dans 65 départements, entrainant un changement d'arrondissement pour 2 106 communes : Ain, Aisne, Allier, Alpes-de-Haute-Provence, Ardèche, Ariège, Aube, Aude, Aveyron, Bouches-du-Rhône, Calvados, Charente, Charente-Maritime, Corrèze, Corse-du-Sud, Côte-d'Or, Côtes-d'Armor, Creuse, Dordogne, Drôme, Eure, Finistère, Gard, |
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Haute-Garonne, Gers, Hérault, Ille-et-Vilaine, Indre, Indre-et-Loire, Isère, Jura, Loir-et-Cher, Loire, Loiret, Lot, Maine-et-Loire, Manche, Mayenne, Morbihan, Nièvre, Orne, Pas-de-Calais, Puy-de-Dôme, Pyrénées-Atlantiques, Hautes-Pyrénées, Pyrénées-Orientales, Haut-Rhin, Rhône, Haute-Saône, Saône-et-Loire, Seine-Maritime, Seine-et-Marne, Yvelines, Somme, Deux-Sèvres, Var, Vaucluse, Vendée, Vienne, Yonne, Essonne, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Val-d'Oise. Au total, en 2018, neuf modifications de limites d'arrondissements ont été réalisées dans huit départements. |
b) Mais une dégradation de la situation d'emplois
Les sous-préfectures sont censées incarner la présence de l'État au plus près du local dont elles sont chargées d'assurer l'animation du développement.
Si les implantations territoriales ont été globalement préservées ce dont il faut se féliciter, il reste que le réseau a beaucoup souffert de la politique d'emploi mise en oeuvre ces dernières années et que des pans entiers de ce réseau se trouvent en situation de pénurie de moyens.
Celle-ci, au demeurant, s'aggrave dans un contexte marqué par la poursuite de la baisse des effectifs. L'ensemble des sous-préfectures devraient accueillir, en fin d'année 2019, 3 829 ETPT contre 4 052 ETPT en 2018, soit une nouvelle baisse de 223 ETPT (- 5,5 % des effectifs).
4 557 ETPT étaient encore déployés dans les sous-préfectures en 2015 si bien qu'en quatre ans le réseau aura été amputé de 16 % de ses effectifs. Il aura apporté une contribution majeure et disproportionnée à la réduction des emplois programmés dans le cadre du PPNG.
Dans ces conditions, le nombre des sous-préfectures ayant 10 ETPT ou moins, qui était de 58 en 2017 et était passé à 76 en 2018 est désormais de 82. 132 sous-préfectures avaient entre 10 et 30 ETPT en 2018 ; elles sont désormais au nombre de 126, parmi lesquelles plus de 40 disposent de moins de 12 ETPT. 29 sous-préfectures ont entre 30 et 70 ETPT.
Ces données ne préjugent pas de la pertinence du déploiement du réseau. Celle-ci paraît sans détermination bien claire.
L'on constate, de fait, une grande hétérogénéité dans les situations si bien que, ni le nombre des habitants, ni celui des services de l'État ne sont des facteurs explicatifs d'une carte des sous-préfectures, qui malgré certaines évolutions portant sur les limites territoriales des arrondissements, éprouvent des difficultés à s'adapter aux changements multiples connus par les territoires.
Dans un contexte où le « besoin d'État » s'exprime fortement de la part des citoyens, la présence infra-territoriale de l'État est indispensable tant pour ceux-ci que pour les élus, en territoire rural comme en territoire urbain.
Dans ces conditions, votre rapporteur spécial rappelle son attachement à garantir l'accès de tous à un État de proximité .
2. L'État infradépartemental ne doit pas s'affadir dans de fausses alternatives
a) Le bilan mitigé des Maisons de services au public...
À cet égard, l' évolution des modalités de présence de l'État dans les territoires et d'accès aux services publics de proximité ne paraît pas offrir de réelle équivalence .
La loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a prescrit l'élaboration conjointe par l'État et le conseil départemental d'un schéma départemental d'amélioration de l'accessibilité des services au public, en association avec les intercommunalités.
Ces schémas comprennent un plan de développement des différents modèles d'espaces mutualisés de services, dont les Maisons de l'État (MdE) et de Maisons de services au public (MSAP) .
Appelées à changer de noms, et à plus de mobilité, ni les Maisons France Services, ni les Bus France Services ne paraissent en mesure d'apporter un progrès substantiel par rapport à l'existant.
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Les Maisons de l'État (MdE) et les Maisons de services au public (MSAP) D'après la circulaire du Premier ministre du 15 octobre 2014 sur la création des Maisons de l'État : « Il convient de distinguer les Maisons de services au public et les autres projets de ce type, des Maisons de l'État. Constituant deux formes de regroupement de services publics de proximité, ces formules se distinguent par leur nature juridique, leurs objectifs, leur échelle d'implantation privilégiée, et leurs moyens. Les Maisons de services au public ont un fondement législatif, un objectif tourné vers l'usager et le grand public, et des moyens de fonctionnement humains mutualisés et encadrés. Elles sont généralement implantées à un échelon infra-arrondissement, même si elles peuvent dans certains cas, en fonction des spécificités territoriales, être créées dans des chefs-lieux d'arrondissement. Elles visent à faciliter les démarches des usagers et à améliorer la proximité des services publics dans des territoires ruraux, urbains ou périurbains en situation de déficit de services publics. Elles ont été définies par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Elles reposent sur un principe de mutualisation des services : les agents qui les animent proposent des prestations assurées par différents services publics relevant de l'État, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, des organismes nationaux ou locaux chargés d'une mission de service public ainsi que des services privés, principalement à destination du grand public. Le fonctionnement des Maisons de services au public est porté par des collectivités locales, en partenariat avec les opérateurs, ou par les opérateurs eux-mêmes, selon une logique de service rendu. Les Maisons de l'État , quant à elles, permettent une rationalisation et une meilleure visibilité de la présence de l'État dans des territoires ruraux, urbains ou périurbains présentant des enjeux particuliers de maintien de cette présence, via une mutualisation des locaux et de certaines fonctions support : elles accueillent des services de l'État privilégiant plutôt l'appui aux collectivités territoriales mais sans exclure les services dédiés aux usagers, tels ceux des sous-préfectures délivrant des titres ou ceux des services des finances publiques, ainsi que les opérateurs eux-mêmes, soit via des permanences, soit via des missions de plein exercice. Les missions des Maisons de l'État sont assurées par les agents des services qui y sont rassemblés ». |
Les maisons de service au public (MSAP ) visent à organiser un accueil de proximité principalement pour le compte des opérateurs et entreprises de service public (CAF, CPAM, CARSAT, MSA, URSSAF, EDF, GRDF, SNCF, La Poste, Pôle Emploi, ...).
Le Gouvernement avait l'ambition de créer 1 000 MSAP au 1 er janvier 2017 ; leur nombre est de 1 350 ouvertes ou en cours d'ouverture au 1 er janvier 2019.
Les MSAP 6 ( * ) visent à faciliter les démarches des usagers et à améliorer la proximité des services publics dans des territoires ruraux ou urbains en situation d'isolement Elles sont davantage dédiées à l'accueil des usagers que les maisons de l'État, qui ont pour principale vocation d'assurer un service de conseil et d'ingénierie territoriale à destination des porteurs de projets locaux comme les collectivités territoriales, les entreprises ou les associations et sont un instrument de rationalisation des implantations immobilières de l'État.
Un récent rapport de la Cour des comptes 7 ( * ) a dressé un bilan plus que nuancé de ces structures.
Leur offre serait très hétérogène, certains partenariats n'ayant pas pu aboutir 8 ( * ) ou étant trop peu étendus (ainsi en va-t-il des réseaux du ministère de l'intérieur, ce qui est pour le moins paradoxal, et de l'administration fiscale). Les MSAP seraient souvent des structures de délestage des réseaux de services de l'État et des opérateurs, leur permettant, en outre, de mobiliser des ressources publiques en lieu et place de leurs propres moyens. Enfin, la capacité des agents à offrir des réponses satisfaisantes aux demandes serait globalement faible, ce qui pourrait tenir tant à l'expérience professionnelle des agents localisés dans ces structures qu'à la grande diversité des sollicitations, malgré la faible fréquentation de ces structures.
Indicateurs de fréquentation des MSAP au 1 er avril 2018
* Données au 1 er avril 2018.
Source : Cour des comptes d'après fichier de la Caisse des dépôts et consignations
De fait, le nombre moyen des visites quotidiennes peut apparaître assez faible, mais, alors que ces entités présentent encore bien des faiblesses, elles ne sont pas sans public même si les demandes présentées (118 569 en 2018) varient considérablement dans le champ des services offerts. Ainsi, l'essentiel des demandes concernent Pôle emploi (43 488) et les caisses d'allocations familiales, qui sont également les partenaires les plus actifs des MSAP.
Dans ce contexte, un problème d'équilibre financier se pose.
Le commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) a proposé une évaluation des coûts de déploiement des MSAP.
Coût des MSAP
(estimation 2017)
Source : CGET, 2017
Le coût de fonctionnement des MSAP du réseau de La Poste est nettement inférieur à celui des autres MSAP, cette situation semblant traduire la polyvalence des agents concernés et un quantum d'agents déployés dans les MSAP hors La Poste généralement un peu supérieur. 9 ( * )
La Cour des comptes fait valoir que le coût de fonctionnement des MSAP peut sembler raisonnable (il semble établi sur la base d'un seul ETP annuel par unité) tout en mettant en évidence la fragilité du système de financement et, au rang de ses facteurs, l'hétérogénéité des coûts supportés par les acteurs des MSAP.
Sur ce dernier point, il apparaît en effet qu'il existe une assez forte hétérogénéité des coûts des prestations unitaires au regard des différents financements issus des participants aux MSAP.
Coût des demandes unitaires par opérateur participant aux MSAP en 2017
Source : Cour des comptes - données CDC et FIO
Cette situation, qui aboutit à des coûts des prestations rendues dans les MSAP supérieurs à ceux exposés dans le cadre des réseaux classiques des opérateurs, provient de la structure des financements des MSAP.
Cette dernière diffère entre les MSAP de La Poste et les MSAP de droit commun.
Structure de financement des MSAP de droit commun
Source : Cour des comptes
Pour les MSAP de droit commun, un fonds inter-opérateur (FIO) apporte 25 % du financement, l'État un autre quart et les porteurs de projets (souvent les collectivités territoriales) la moitié des frais de fonctionnement.
Structure de financement des MSAP de La Poste
Source : Cour des comptes
Pour les MSAP de La Poste, le financement est assuré par le fonds postal national de péréquation territoriale, qui est lui-même abondé par un abattement de fiscalité locale à la charge des collectivités territoriales, le FIO (25 %) et l'État (25 %) complétant les ressources.
Le FIO est lui-même doté de 19,4 millions d'euro, la charge étant répartie comme suit.
Répartition des financements du FIO
Source : Cour des comptes d'après l'accord national du 4 décembre 2015
Or, malgré des apports conformes aux engagements, le FIO connaît un déficit cumulé de 12,6 millions d'euros depuis l'origine (8,4 millions d'euros en 2018). Le nombre des MSAP a excédé les prévisions tandis que des opérateurs se sont retirés du mécanisme, La Poste faisant d'ailleurs valoir une créance de 9 millions d'euros sur le fonds. Si l'on ajoute que certains opérateurs peuvent être conduits à considérer que les financements à leur charge excèdent de beaucoup les retours qu'ils retirent des MSAP, on conçoit qu'un risque de pérennité existe.
On relèvera surtout que les collectivités territoriales sont conduites de leur côté à assurer une responsabilité financière des MSAP autrement plus élevée que celle de l'État alors même que les services publics déployés dans les MSAP sont pour la plupart des services de l'État.
Dans ces conditions, l'on aboutit à une situation pour le moins peu satisfaisante avec la mise à la charge des collectivités territoriales de coûts de services publics de l'État dont celui-ci tend à réduire la voilure au niveau territorial.
Quant aux maisons de l'État (MdE), créées par arrêté préfectoral, elles sont souvent localisées sur le site de la sous-préfecture, et regroupent en priorité des services de proximité de l'État - soit totalement, soit par l'organisation de permanences périodiques - comme des administrations déconcentrées (par exemple des directions départementales des territoires ou des directions départementales des finances publiques) ou des opérateurs nationaux (par exemple des délégations territoriales de l'Office national des forêts, de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage ou des Agences régionales de santé).
Elles ont pour principale vocation d'assurer un service de conseil et d'ingénierie territoriale à destination des porteurs de projets locaux
Au 1 er août 2018, outre 70 Maisons de l'État ou espaces mutualisés déployés dans 52 départements, 21 projets étaient en cours d'élaboration dans 19 départements. Ces données sont inchangées au 1 er août 2019, ce qui traduit une certaine hésitation à aller de l'avant.
L'investissement nécessaire à la création de maisons de l'État repose sur les budgets ministériels (programmes 214, 307, 309, 333, ...) ou des opérateurs, éventuellement renforcés par le produit des cessions immobilières, et si besoin par un abondement issu du BOP mutualisé du CAS 723.
Une étude a permis d'évaluer que les 22 maisons de l'État :
- ont un coût moyen par projet de 320 000 euros ;
- représentent un coût total de travaux de 7,045 millions d'euros , dont 5,022 millions d'euros (71 %) en provenance des différents programmes budgétaires de l'État ;
- représentent une économie annuelle pour le budget de l'État de 970 000 euros ;
- ont permis de réduire de 39 % le ratio d'occupation dans les bâtiments concernés, qui est passé de 28 à 17 m 2 de surface utile nette (SUN) par poste de travail, soit une réduction de 8 000 m 2 (43 %) de SUN ;
- ont une durée moyenne d'amortissement de 6,3 ans ;
- sont créées à 77 % dans une sous-préfecture, à 14 % dans une unité territoriale de la DDT(M) et à 9 % dans un centre des finances publiques ;
- regroupent essentiellement des sous-préfectures, des unités territoriales des DDT(M) et des inspecteurs de l'éducation nationale ;
- accueillent principalement des permanences des délégués du défenseur des droits (36 %), des unités départementales de l'architecture et du patrimoine (32 %) et des DDPP (23 %) ;
- peuvent aussi accueillir (physiquement ou sous forme de permanences) : des centres d'information et d'orientation (CIO), des unités ou agences territoriales de l'Office national des forêts (ONF), des centres des finances publiques, des unités départementales des DIRECCTE ou des DREAL, les Douanes, les services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), des Points d'accès au droit, Pôle emploi, la Mission locale, la CPAM, la CAF, l'UDAF, ...
Le bilan des maisons de l'État semble assez médiocre, ces structures ayant toutefois permis de faire quelques économies d'occupation immobilière. La mutualisation n'est guère allée au-delà et, en toute hypothèse, la capacité des maisons de l'État, nettement moins déployées que le réseau du ministère de l'intérieur à accompagner les collectivités territoriales n'a pas été démontrée.
b) ...n'augure rien de bon pour les « Maisons France Service »
Dans ce contexte, les annonces du Président de la République et leur déclinaison par la circulaire du premier ministre n°6094/SG du 1 er juillet 2019 suscitent un réel scepticisme.
Il s'agit de mettre en oeuvre une refonte complète du réseau existant des MSAP et de leur substituer des « Maisons France Service » sur la base d'une labellisation censée élever le niveau de qualité des prestations avec un objectif de déploiement de 300 entités au 1 er janvier 2020, pour arriver, à l'horizon de 2022 , à un point France Services par canton, soit un peu plus de 2 000 déploiements.
L'annonce d'un renforcement des effectifs dans ces Maisons France Service qui devront à l'avenir compter au moins deux unités pourrait faire sourire d'autant qu'elle est accompagnée d'un engagement d'amélioration de la formation.
Cependant, elle semble traduire une certaine difficulté à appréhender les vrais besoins de nos compatriotes, en particulier dans les zones rurales de faible densité de services publics et les capacités des unités envisagées à les satisfaire.
Votre rapporteur spécial s'en inquiète tout comme de la perspective de voir les collectivités territoriales appelées à financer encore davantage un réseau qui connaît de ce point de vue (voir supra) des fragilités sérieuses.
* 6 La part du financement des MSAP qui incombe à l'État est portée par le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de la mission « Politique des territoires ».
* 7 « L'accès aux services publics dans les territoires ruraux », Cour des comptes, mars 2019.
* 8 En particulier avec la SNCF et EDF.
* 9 Des analyses complémentaires permettraient de mieux apprécier ces facteurs.