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N° 140 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2019 |
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RAPPORT GÉNÉRAL FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020 , Par M. Albéric de MONTGOLFIER, Rapporteur général, Sénateur |
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TOME III LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES (seconde partie de la loi de finances) |
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ANNEXE N° 9 DÉFENSE |
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Rapporteur spécial : M. Dominique de LEGGE |
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(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel . |
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Voir les numéros : Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 2272 , 2291 , 2292 , 2298 , 2301 à 2306 , 2365 , 2368 et T.A. 348 Sénat : 139 et 140 à 146 (2019-2020) |
LES PRINCIPALES
OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
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1. Contribution au CAS « Pensions » comprise, les crédits de la mission « Défense » atteindront 65,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 46 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) en 2020. Entre 2018 et 2019, à périmètre courant, les AE de la mission connaîtront une progression très significative, de près de 20 % (+ 10,9 milliards d'euros). Les CP de la mission progresseront quant à eux de près de 4 %. Cette hausse importante s'explique notamment par la contractualisation de nombreuses opérations d'armement. 2. Comme en 2019, la hausse principale concernera l'agrégat « équipement », dont les crédits progresseront d'environ 1,3 milliard d'euros. Cette hausse des dépenses d'équipement entraine une poursuite de l'augmentation de leur part dans le total des dépenses de la mission (hors CAS « Pensions ») : cette dernière devrait atteindre 55,7 %, contre 51 % en 2013. 3. Hors contribution au CAS « Pensions », les CP de la mission « Défense » augmenteront de 1,6 milliard d'euros en 2020, passant de 35,9 milliards d'euros à 37,5 milliards d'euros, conformément à la trajectoire fixée par la LPM 2019-2025 . 4. Cette trajectoire comprend toutefois d'importantes lacunes . La LPM 2019-2025 prévoit ainsi une hausse importante des crédits de la mission « Défense » entre 2019 et 2023, s'élevant au total à 9,8 milliards d'euros. Cet effort, significatif, est inégalement réparti, la « marche » la plus importante ne devant être gravie qu'en 2023 (+ 3 milliards d'euros, contre + 1,7 milliard d'euros par an entre 2019 et 2022). Ainsi, près du tiers de l'effort prévu entre 2018 et 2023 est renvoyé au prochain quinquennat. 5. La dotation initiale inscrite au projet de loi de finances pour 2020 au titre des Opérations extérieures (Opex) s'élève à 1 100 millions d'euros, soit une hausse bienvenue de 200 millions d'euros par rapport à la dotation de 2019, conforme à l'article 4 de la LPM 2019-2025. La provision prévue pour les missions intérieures (Missint) est quant à elle maintenue à son niveau de 100 millions d'euros. Cette hausse ne devrait toutefois pas être suffisante pour assurer la sincérité de cette dotation et enrayer sa sous-budgétisation chronique. Le choix d'un montant inférieur aux surcoûts systématiquement constatés depuis cinq ans et à la moyenne des sept dernières exécutions n'est à cet égard pas pleinement satisfaisant. 6. Hors CAS « Pensions », hors Opex et Missint, les crédits de personnel demandés pour 2020 s'élèvent à 11,7 milliards d'euros, et prennent en compte les précédentes sous-exécutions dont ils ont fait l'objet depuis 2016 . Pour 2020, l'évolution nette des effectifs du ministère des armées sous plafond ministériel des emplois autorisés est fixée à 300 équivalents temps plein (ETP), ce qui correspond au « creux » de la trajectoire de « remontée en puissance ». Le schéma d'emploi prévu en 2020 est conforme aux orientations de la LPM 2019-2025, puisque sur les 300 emplois prévus, 152 iront au renseignement et 94 à la cyberdéfense. |
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7. Le ministère des armées reste toutefois marqué par d'importants problèmes de fidélisation de ses effectifs. La mise en oeuvre en 2019 de la prime de lien au service (PLS), abondée à hauteur de 12 millions d'euros en 2020, constitue une innovation bienvenue , spécifiquement créée pour faire face à ces difficultés, même si ses premiers résultats apparaissent contrastés en fonction des spécialités. La question de la fidélisation doit inévitablement être replacée dans le contexte plus large de l'amélioration générale de la condition militaire. 8. La disponibilité des matériels reste particulièrement critique pour certains équipements , notamment terrestres et pour les hélicoptères. Ces évolutions ont une conséquence directe sur l'activité opérationnelle et l'entrainement. À cet égard, la baisse des crédits d'entretien programmé du matériel de 3,72 % ne laisse aucune marge de manoeuvre en cas de dérive des coûts par rapport à la programmation. Cette dernière ne pourrait pas être absorbée par la baisse de l'activité, notamment aérienne, d'ores et déjà située à des niveaux « planchers ». À cet égard, l'amélioration de l'efficacité du maintien en condition opérationnelle (MCO) apparaît particulièrement importante . Ce dernier a fait l'objet d'une réforme, dont les effets tardent toutefois à se faire sentir . Des flottes critiques continuent ainsi à enregistrer des résultats particulièrement préoccupants, comme le C130H, ou l'A400M. 9. À ce stade de la préfiguration du service national universel (SNU), les ressources de la mission « Défense » apparaissent faiblement affectées. De manière générale, parce que la phase d'expérimentation est restée dans des volumes limités (2000 jeunes), les armées ont pu fournir l'appui qui était attendu dans la préfiguration du SNU en 2019. Cette situation est toutefois temporaire, le poids budgétaire du SNU étant appelé à prendre de l'ampleur lors des prochaines années. Le président de la République a fixé un objectif de 150 000 jeunes en 2021 et d'au moins 400 000 jeunes en 2022. Compte tenu du coût moyen évalué à 1 500 euros par jeune, ce sont 225 millions d'euros qui devront être prévus dès 2021, puis 600 millions d'euros en 2022. La situation actuelle, dans laquelle le ministère des armées absorbe, à moyens constants, les nouvelles tâches relatives au SNU n'apparaît donc pas durable et ne doit en aucun cas remettre en cause les équilibres de la LPM 2019-2025. 10. Le système de combat aérien du futur (SCAF), qui devrait aboutir vers 2040, bénéficie d'1,4 milliard d'AE dans le présent projet de loi de finances. Ce projet structurant pour l'avenir des armées connaît d'importants obstacles sur le plan industriel, liés notamment aux difficultés de la coopération franco-allemande, qui devront impérativement être levés au cours de l'année 2020 pour ne pas compromettre sa faisabilité. |
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L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 94 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial en ce qui concerne la mission « Défense ». |
I. UNE ÉVOLUTION DES CRÉDITS GLOBALEMENT CONFORME À LA LPM 2019-2025...
A. UNE PROGRESSION SIGNIFICATIVE DES DÉPENSES DE LA MISSION EN 2020
1. Une augmentation significative des dépenses de la mission, particulièrement prononcée en AE en raison de la contractualisation de nombreuses opérations d'armement
Contribution au CAS « Pensions » comprise, les crédits de la mission « Défense » atteindront 65,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 46 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) .
Évolution des crédits de la mission « Défense »
(en millions d'euros et en pourcentage)
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Exécution 2018 |
LFI 2019 |
PLF 2020 |
Évolution PLF 2020 / LFI 2019 (volume) |
Évolution PLF 2020 / LFI 2019 (%) |
FDC et ADP attendus en 2020 |
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Programme 144 Environnement et prospective de la politique de défense |
AE |
1 435,0 |
1 628,8 |
1 765,8 |
+ 137,0 |
+ 8,4 % |
0,6 |
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CP |
1 395,0 |
1 476,1 |
1 547,8 |
+ 71,7 |
+ 4,9 % |
0,6 |
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Programme 178 Préparation et emploi des forces |
AE |
8 728,7 |
14 991,6 |
16 248,5 |
+ 1 256,9 |
+ 8,4 % |
542,9 |
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CP |
8 962,8 |
8 792,6 |
10 003,8 |
+ 1 211,2 |
+ 13,8 % |
542,9 |
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Programme 212 Soutien de la politique de la défense |
AE |
23 034,1 |
23 401,8 |
21 980,3 |
- 1 421,5 |
- 6,1 % |
526,1 |
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CP |
22 919,1 |
23 197,5 |
21 935,9 |
- 1 261,6 |
- 5,4 % |
526,1 |
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Programme 146 Équipement des forces |
AE |
12 483,2 |
14 472,2 |
25 352,3 |
+ 10 880,1 |
+ 75,2 % |
133,5 |
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CP |
10 009,7 |
10 888,0 |
12 587,8 |
+ 1 699,8 |
+ 15,6 % |
133,5 |
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Total mission |
AE |
45 681,0 |
54 494,4 |
65 346,9 |
+ 10 852,5 |
+ 19,9 % |
1 203,0 |
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CP |
43 286,6 |
44 354,2 |
46 075,3 |
+ 1 721,1 |
+ 3,9 % |
1 203,0 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Entre 2018 et 2019, à périmètre courant, les AE de la mission connaîtront une progression très significative, de près de 20 % (+ 10,9 milliards d'euros). Les CP de la mission progresseront quant à eux de près de 4 % .
Les CP et les AE du programme 146 « Équipement des forces » pour 2020, en hausse par rapport à la LFI 2019 respectivement de 1,7 et 10,8 milliards d'euros, expliquent une bonne part des évolutions de la mission. Le niveau des autorisations d'engagements du programme augmente en effet de 75 %, pour s'établir à 25,5 milliards d'euros, en raison des investissements importants réalisés au profit de la modernisation des équipements.
2020 constitue en effet une année clef de la loi de programmation militaire (LPM) 2019-2025 1 ( * ) , avec la contractualisation de nombreuses opérations d'armement. Elle verra ainsi le lancement de nouveaux programmes structurants comme le système de combat aérien futur (SCAF, inscrit pour 1,4 milliard d'euros en AE), ou le remplacement des capacités essentielles vieillissantes, en particulier par l'avion de surveillance et d'intervention maritime (AVSIMAR - 0,8 milliard d'euros) et le successeur de l'avion de guet aérien avancé embarqué E2C Hawkeye (futur E2D - 1 milliard d'euros).
La poursuite de la modernisation de la dissuasion se traduit dans ce projet de loi de finances, avec 3,8 milliards d'euros de crédits dédiés (développement en particulier du SNLE 3G).
La diminution des crédits du programme 212 « Soutien de la politique de défense » s'explique quant à elle par la mise en oeuvre d'une nouvelle organisation budgétaire qui se traduit par le transfert au programme 146 « Équipement des forces » des crédits des programmes majeurs d'infrastructure adossés aux programmes d'armement et au programme 178 « Préparation et emploi des forces » des crédits destinés aux infrastructures à caractère opérationnel. Le périmètre du programme 212 concentre désormais principalement les crédits des infrastructures liées aux conditions de vie et de travail des personnels et des familles .
Évolution des crédits de paiement de la mission « Défense »
(en millions d'euros et en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
2. Une poursuite de l'effort d'équipement, dont les crédits atteindront 55,7 % de l'ensemble des dépenses
Évolution des crédits de la mission « Défense » par titre
(en millions d'euros)
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AE |
CP |
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Ouvertes en LFI pour 2019 |
Demandées pour 2020 |
Évolution |
Ouvertes en LFI pour 2019 |
Demandées pour 2020 |
Évolution |
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Titre 2 - Dépenses de personnel |
20 551,9 |
20 659,1 |
0,52 % |
20 551,9 |
20 659,1 |
0,52 % |
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Titre 3 - Dépenses de fonctionnement |
17 903,9 |
17 917,5 |
0,08 % |
12 381, |
12 707,3 |
2,64 % |
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Titre 5 - Dépenses d'investissement |
15 732,2 |
26 431,2 |
68,01 % |
11 085, |
12 374,2 |
11,63 % |
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Titre 6 - Dépenses d'intervention |
300,7 |
311,8 |
3,69 % |
302,9 |
304,1 |
0,37 % |
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Titre 7 - Dépenses d'opérations financières |
5,6 |
27,3 |
383,12 % |
33,3 |
30,6 |
-8,33 % |
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Total |
54 494,4 |
65 346,9 |
44 354,2 |
46 075,3 |
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Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Afin de disposer d'une analyse plus fine de ses ressources budgétaires, le ministère a développé ses propres « agrégats », qui rassemblent des crédits relevant de plusieurs titres.
Comme en 2019, la hausse principale concernera l'agrégat « équipement », dont les crédits progresseront d'environ 1,3 milliard d'euros .
Évolution des crédits de la mission « Défense » par agrégat
(en milliards d'euros)
* : dépenses de personnel présentées hors CAS « Pensions »
Source : commission des finances du Sénat, d'après des données du ministère des armées
Cette hausse des dépenses d'équipement entraine une poursuite de l'augmentation de la part des dépenses d'équipement dans le total des dépenses de la mission (hors CAS « Pensions ») : cette dernière devrait atteindre 55,7 %, contre 51 % en 2013.
Évolution de la part des dépenses d'équipement dans le total des dépenses
(en milliards d'euros et en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
* 1 Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.