B. LA TRANSFORMATION DU RÉSEAU : CONCILIER PROXIMITÉ, QUALITÉ DU SERVICE, DÉMATARIALISATION ET RATIONALISATION DES EMPRISES
En 2021, la DGFiP et la DGDDI poursuivent les processus amorcés en 2019 et en 2020 pour modifier en profondeur la réorganisation de leurs réseaux. Si la crise sanitaire a pu causer de légers décalages, les calendriers de mise en oeuvre ont été maintenus.
1. La DGFiP : réorganiser et transformer le réseau
a) Une double-évolution du réseau
La transformation du réseau de la DGFiP, dans ses deux composantes, fait partie des éléments jugés prioritaires dans le cadre du plan de transformation ministériel. Elle comprend la mise en place du « nouveau réseau de proximité » et la « délocalisation » de certains services des métropoles vers les villes moyennes. C'est également dans le cadre du « nouveau réseau de proximité » que s'inscrit le déploiement progressif, d'ici à 2022, du réseau des 1 200 conseillers aux décideurs locaux qui ont vocation à devenir les interlocuteurs privilégiés des ordonnateurs.
(1) Le nouveau réseau de proximité
La DGFiP est soumise depuis longtemps à de profondes transformations visant son réseau , et notamment les trésoreries et services d'impôts, comme l'illustre le tableau ci-dessous. La méthode retenue a toutefois fait l'objet d'une inflexion en 2019, après plusieurs années de critiques de la part des élus locaux, des agents de l'administration, de la Cour des comptes et des parlementaires, notamment à la commission des finances. Ils estimaient que les suppressions et les fusions donnaient l'impression d'être faites « à vue », sans vision de long terme , au gré des résistances rencontrées sur place et sans projection sur les besoins et les effectifs.
Évolution du réseau déconcentré de la DGFiP depuis 2015
|
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
Évolution 2020/2015 |
Évolution 2020/2019 |
|
|
Trésoreries mixtes |
1 525 |
1 337 |
1 120 |
884 |
670 |
614 |
- 59,74 % |
- 8,36 % |
|
Trésoreries spécialisées / Services de Gestion Comptable |
982 |
1 017 |
1 107 |
1 200 |
1 295 |
1 320 |
34,42 % |
1,93 % |
|
Services d'impôts des particuliers (SIP) |
535 |
514 |
515 |
516 |
511 |
508 |
- 5,05 % |
- 0,59 % |
|
Services d'impôts des entreprises (SIE) |
529 |
501 |
469 |
449 |
427 |
412 |
- 22,12 % |
- 3,51 % |
|
SIP-SIE |
216 |
205 |
186 |
167 |
144 |
132 |
- 38,89 % |
- 8,33 % |
|
Pôles de recouvrement spécialisés |
104 |
104 |
103 |
103 |
103 |
103 |
- 0,96 % |
0,00 % |
|
Services de la publicité foncière |
354 |
354 |
354 |
350 |
351 |
334 |
- 5,65 % |
- 4,84 % |
|
Service départemental de l'enregistrement |
1 |
14 |
19 |
19 |
21 |
- |
10,53 % |
|
|
Total |
4 245 |
4 033 |
3 868 |
3 688 |
3 520 |
3 444 |
- 18,87 % |
- 2,16 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Un nouveau processus de concertation a donc été lancé au début du mois de juin 2019 afin de définir, dans chaque département et par le biais d'une contractualisation, la nouvelle carte des implantations territoriales de la DGFiP. Réunissant les élus locaux, les directeurs départementaux des finances publiques et les préfets, il a mené à la mise en place du « nouveau réseau de proximité », qui doit répondre à un double-objectif : poursuivre la rationalisation du réseau de la DGFiP , dont les métiers évoluent fortement, et renforcer la proximité des services publics . Le tableau ci-dessus indique bien que le lancement du « nouveau réseau de proximité » ne s'est pas traduit par un arrêt des fermetures de sites . En effet, ses objectifs se focalisent moins sur un nombre de sites permanents que sur une multiplication des points de contact à l'échelle d'un département.
Le Gouvernement cible ainsi une augmentation des « points de contact mobiles » de 30 % , avec un accès à un accueil de proximité à moins de 30 minutes dans l'ensemble des cantons. Pour suivre cet objectif, un nouveau sous-indicateur a été introduit sur le programme 156 : le pourcentage d'augmentation du nombre de communes avec un accueil de proximité DGFiP. Le point de référence est l' année 2019 (1 977 communes) . En 2020, le nombre de communes augmenterait de 14 % (+ 277), puis de 20 % en 2021 (+ 395), la cible pour 2022 étant donc fixée + 30 % (+ 593) .
Il faut toutefois bien distinguer ce que recouvrent ces points de contact, entre le passage d'un bus itinérant ou la tenue d'une permanence une demi-journée par semaine. Les rapporteurs spéciaux se méfient d'une réforme qui ne brandirait que la quantité, au détriment de la qualité , un constat similaire à celui qu'ils dresseront sur la dématérialisation ( cf. infra ). Cette position de vigilance ne doit pas être lue comme une opposition à la réorganisation territoriale du réseau de la DGFiP que les rapporteurs spéciaux soutiennent, mais comme un appel à concilier ces deux impératifs : un niveau élevé de qualité de service public et un maillage fin du territoire.
De ce point de vue, il semble peut-être plus prometteur de garantir la proximité des services publics par la participation de la DGFiP au réseau des Maisons France Services (MFS) , que ce soit par une présence effective ou par des activités de formation à destination des animateurs de ces maisons, afin qu'ils puissent répondre aux interrogations les plus simples des contribuables, ou tout du moins les orienter. Comme le précise la Charte nationale d'engagement France Services, le rôle de ces maisons sera bien d'assurer « une information de premier niveau en matière de fiscalité des particuliers » et d'orienter les usagers vers les interlocuteurs compétents, qui pourront ensuite recourir à des référents locaux, qui tiendront lieu de b ack office .
Selon la ministre de la transformation et de la fonction publique, auditionnée par les rapporteurs spéciaux, le niveau d'exigence en termes de services pour les MFS a été renforcé, avec un bouquet obligatoire de services publics, dont fait partie la DGFiP. Pour les rapporteurs spéciaux, cet objectif appelle de la part de la DGFiP un effort humain et financier supplémentaire en faveur des Maisons France Services : selon l'accord cadre France Services signé le 12 novembre 2019, la participation financière de la DGFiP au fonds national France services sera de 2,5 millions d'euros en 2020 , tandis qu'un nouveau plan de financement sera défini pour les années 2021-2022. Entre janvier et mai 2020, 7 % des démarches des usagers dans les MFS ont concerné les sujets DGFiP , avec un pic d'activité au mois de mai, soit le mois qui précédait la clôture de la campagne de déclaration à l'impôt sur le revenu 21 ( * ) .
La transformation du réseau de la DGFiP ne peut enfin se concevoir sans prendre en compte, d'une part, l'accompagnement des ressources humaines et, d'autre part, la gestion immobilière des emprises . Sur ce dernier point, le moins fréquemment abordé, les rapporteurs spéciaux rappellent que la direction de l'immobilier de l'État joue un rôle important dans l'achèvement « matériel » du nouveau réseau de proximité de la DGFiP, mais également dans la mise en oeuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'État. L'objectif est de parvenir à mutualiser les emprises et à densifier les espaces, tout en offrant des conditions de travail satisfaisantes aux agents et en améliorant l'accessibilité des services. Dans ce cadre, la DIE a également participé à la sélection des villes moyennes chargées d'accueillir, d'ici 2024, des services de la DGFiP .
(2) La délocalisation des services publics
D'abord dénommée « démétropolisation », la délocalisation de certains services des métropoles vers les territoires périurbains et ruraux avait été soutenue par le Président de la République au mois d'avril 2019, à l'issue des conclusions du Grand débat national. Elle avait ensuite été inscrite lors du quatrième comité interministériel de la transformation publique, le 15 novembre 2019.
Un appel à candidature avait été publié de manière anticipée le 17 octobre 2019 à destination des communes désireuses d'accueillir des services de la DGFiP. Au regard des critères inscrits dans le cahier des charges, les villes moyennes étaient prioritairement visées . Il fallait en effet, pour satisfaire aux critères de sélection exigés :
- disposer d'une surface suffisante de bureaux , ce qui suggère un potentiel immobilier étendu, rapidement mobilisable et au coût le plus intéressant possible ;
- être attractif pour l'agent et sa famille , ce qui suppose, par exemple, un bassin d'emploi dynamique et un accès facilité à des services publics (crèches, écoles, transports, etc.). Les rapporteurs spéciaux estiment que ce dernier point était essentiel pour l'acceptabilité de la mesure auprès des agents publics.
408 collectivités issues de 84 départements ont répondu à l'appel à candidatures . Leurs dossiers ont ensuite été examinés par un comité interministériel auquel ont participé les organisations syndicales. Les 50 premières collectivités retenues ont été présentées au mois de janvier 2020, une seconde sélection devant avoir lieu d'ici la fin de l'année . Ce n'est qu'en septembre que les maires des collectivités ont été informés des services et du nombre d'agents qu'ils accueilleraient, les contingents allant de 20 à 50 agents, voire 70 dans de rares cas. Tous les services ne sont pas destinés à accueillir du public : certains agiront en effet en « support », en travaillant à distance pour désengorger les services des métropoles.
Certains services seront appelés à « basculer » entièrement d'un lieu à l'autre , tel par exemple le centre des services bancaires de Versailles à Mâcon ou les centres d'appels téléphoniques professionnels, tandis que d'autres seront soit basculés en plusieurs étapes (par exemple les centres de gestion des retraites), soit seulement partiellement transférés . Cet échelonnement s'explique principalement pour des raisons de sécurité informatique.
Les 50 premières communes
sélectionnées
et les services qu'elles pourraient
accueillir
Source : ministère de l'économie, des finances et de la relance. Dossier de presse « Relocalisation des services des finances publiques dans les territoires » (30 septembre 2020)
D'après les informations recueillies par les rapporteurs spéciaux, le calendrier de déménagement est volontairement étalé, de septembre 2021 pour les premiers services à 2024 pour le dernier , afin de préparer au mieux ces transferts pour les services et pour les agents de la DGFiP. 90 % des déménagements devraient néanmoins avoir lieu ces deux prochaines années, avec une concentration en 2022.
Les mobilités peuvent être difficiles à accepter et des recrutements locaux s'avéreront parfois nécessaires. Pour accompagner les agents dans ce processus de déconcentration, la DGFiP a bénéficié d'un abondement de 6,8 millions d'euros en provenance du Fonds d'accompagnement interministériel Ressources humaines 22 ( * ) , destiné à financer une partie des coûts de transition induits par la mise en oeuvre de réformes structurelles à forte dimension ressources humaines. Le directeur général des finances publiques a ainsi assuré que plusieurs dispositifs et règles avaient été définis pour accompagner les agents . Sur le plan indemnitaire, il s'agit notamment du déplafonnement des montants de prime de restructuration de service et de l'instauration d'un mécanisme de garantie indemnitaire en cas de perte de rémunération consécutive à une mobilité. Sur le plan de l'accompagnement, aucune mobilité ne serait forcée et une priorité de mutation serait instaurée pour les agents qui décideraient de suivre leur métier si le lieu d'exercice changeait. Les rapporteurs spéciaux souhaiteraient que les coûts de ces dispositifs soient bien retracés à l'issue de la réorganisation du réseau de la DGFiP ; ce sont des éléments dont il faudra tenir compte lors de l'analyse de cette réorganisation.
La DGFiP ferait donc partie des premières administrations affectées par ce processus de relocalisation qui concernerait également, mais dans une moindre mesure, la DGDDI. Le « stock » de services de la DGDDI pouvant être potentiellement concernés par cette réforme est en effet limité : les ressources humaines sont d'ores et déjà à Bordeaux, les finances à Lyon, les systèmes informatiques à Osny, la formation à Tourcoing et à la Rochelle. Certains services à fiscalité spécialisée ont en outre été créés à Nice (fiscalité environnementale) ou à Metz (fiscalité routière) ou répartis sur cinq pôles (fiscalité énergétique).
Ainsi, si les premières annonces du Gouvernement sur la « démétropolisation » laissaient entendre que toutes les administrations centrales y contribueraient, avec l'objectif de faire déménager 6 000 agents, les rapporteurs spéciaux relèvent que c'est de nouveau la DGFiP et ses agents qui montrent l'exemple et qui participent à l'effort collectif , plus de 2 500 d'entre eux étant concernés à terme par ce processus.
b) La dématérialisation : un enjeu de réorganisation et de productivité
(1) Réaliser des gains de productivité pour poursuivre les efforts de réduction des effectifs
La mise en place du prélèvement à la source et la dématérialisation croissante des procédures sont aujourd'hui l'un des arguments les plus utilisés pour soutenir la restructuration de la DGFiP et la suppression d'effectifs. Il est vrai que le taux de paiement dématérialisé augmente régulièrement . Utilisé comme sous-indicateur de performance du programme 156, il est attendu à 97,3 % en 2021, contre 95,02 % en 2018, 96 % en 2019 et 97 % en 2020. Cette hausse continue provient de l'abaissement du seuil de paiement obligatoire par voie dématérialisée à 300 euros pour tout avis d'impôt et de la généralisation de moyens de paiement dématérialisés par les entités publiques.
Conformément aux engagements pris dans le cadre du sixième axe du plan de transformation ministériel (PTM), le numéraire a vocation à être supprimé du réseau de la DGFiP . Pour les encaissements de moins de 300 euros, un marché a en effet été confié aux buralistes 23 ( * ) . Après une expérimentation dans dix départements à partir du mois de février 2020 et dans neuf autres au mois de mai 2020, ce nouveau dispositif, dit « nouveau paiement de proximité » a été généralisé au mois de juillet 2020, conformément aux prévisions. Il est aujourd'hui ouvert auprès de 4 700 buralistes.
Dans les administrations de réseau comme la DGFiP et la DGDDI, la dématérialisation peut à la fois être source de simplification pour les usagers et permettre la réalisation de gains de productivité, ces administrations se caractérisant par le poids de leurs dépenses de personnel. Il y a encore, de l'aveu de leurs directeurs respectifs, des processus qui pourraient et qui devraient être dématérialisés.
(2) Faciliter le quotidien des contribuables et de l'administration
Lors de leur audition avec le directeur général des finances publiques, les rapporteurs spéciaux ont également tenu à rappeler l'importance de préserver la qualité de l'accueil physique comme téléphonique . L'effort de productivité et de dématérialisation ne doit pas se traduire par un service de moindre qualité pour une partie de la population. Dans une étude commandée en octobre 2019 par le ministère de l'économie et des finances à BVA sur la perception du nouveau réseau de proximité par les habitants d'unités urbaines de moins de 35 000 habitants, les personnes de plus de 65 ans indiquaient ainsi que passer par internet était pour eux beaucoup plus difficile et ne constituait donc pas leur mode de contact privilégié.
La dématérialisation des démarches n'est en effet pas adaptée à l'ensemble des publics de la DGFiP , que ce soit parce que leur situation n'obéit pas aux cas « standards » ou parce qu'ils n'ont pas d'accès à Internet, pas de formation au numérique. Ce constat, qui vaut à la fois pour les particuliers et pour les entreprises, a conduit au développement de l'accueil par téléphone, par le biais de centres d'appels . La DGFiP reconnait toutefois avoir pris du retard pour la partie entreprises, ce qui est d'autant plus dommageable que leur portail numérique est peu accessible et peu lisible. Le taux de satisfaction pour ces usagers est bien plus faible que celui des particuliers.
Le développement des centres téléphoniques devrait s'inscrire en parallèle de la logique de délocalisation . En effet, d'après les informations transmises aux rapporteurs spéciaux, le processus de « délocalisation » se traduira également par la création ex nihilo de centres d'appels, sur un calendrier étalé de 2021 à 2025. Cette logique de délocalisation entraine avec elle celle du décloisonnement des dossiers et des systèmes d'information , alors que les applications de la DGFiP étaient jusqu'ici très territorialisées, y compris pour accéder à certains dossiers.
Toujours en termes d'accessibilité, la DGFiP réfléchit à la mise en place, avec la DGDDI et les Urssaf, d'un guichet unique pour les entreprises . Ces dernières pourraient alors interpeller les services, même sans savoir à qui s'adresser en priorité, par le biais d'une messagerie sécurisée, comme peuvent le faire aujourd'hui les particuliers. Deux millions d'euros ont été alloués par le Fonds de transformation ministériel à la création de ce portail unique du recouvrement fiscal et social , qui fait également partie des 26 « chantiers » du PTM du ministère. L'objectif est de l'ouvrir aux entreprises au mois de décembre 2021 .
Des retards ont néanmoins été constatés sur ce projet, ce qui est dommageable : les rapporteurs spéciaux espèrent que les investissements, humains comme informatiques, seront à la hauteur de cet enjeu de simplification et permettront une ouverture dès la fin de l'année 2021. Ils seront en tout cas particulièrement vigilants à l'évolution de ce projet, qui fait partie des 26 chantiers du plan de transformation ministériel.
2. La DGDDI : rééquilibrer les implantations territoriales de la Douane
Au sein de la DGDDI, la réorganisation du réseau se traduit d'abord par un basculement géographique : alors que des emprises régulières sont allégées dans les départements de l'est et du sud de la France, d'autres structures sont créées au nord de la France, afin d' adapter le réseau douanier en Hauts-de-France aux conséquences du Brexit .
Le rétablissement d'une frontière tierce entre le Royaume-Uni et l'Union européenne aura en effet un impact particulièrement fort sur l'exercice des missions douanières dans les Hauts-de-France, mais aussi dans les directions interrégionales de Bretagne-Pays de la Loire et de Normandie. En parallèle de cette réallocation géographique, la DGDDI a également dû arbitrer la répartition fonctionnelle des effectifs recrutés pour répondre au Brexit : 44 % dans la branche « opérations commerciales », 56 % dans la branche « surveillance ».
Deux bureaux ouverts en continu ont ainsi été créés à Calais et à Dunkerque, tandis que quatre brigades de surveillance extérieure ont été installées à Calais, Lille et Dunkerque 24 ( * ) . La DGDDI compte aujourd'hui près de 670 implantations territoriales 25 ( * ) , regroupant un peu plus de 13 330 ETP.
Outre le Brexit, deux autres logiques président à la réorganisation territoriale de la DGDDI : le transfert de certaines missions fiscales de la DGDDI à la DGFiP ( cf. infra ) et la délocalisation de certains services en région . Les deux se traduiront nécessairement par la fermeture, la réduction ou la réorganisation d'emprises, le transfert de nouveaux services ne venant pas entièrement compenser celui des missions fiscales de la Douane vers la DGFiP . Metz est un exemple de ces deux tendances contradictoires : au 1 er janvier 2021 est prévue la réorganisation du service national douanier de la fiscalité routière 26 ( * ) (transfert sortant) et de la recette interrégionale des douanes de Metz (transfert entrant).
* 21 D'après les données transmises dans les réponses au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux.
* 22 Programme 351 de la mission « Transformation et fonction publiques ».
* 23 Article 201 de la loi n° 2018-1317 de finances pour 2019. Pour une description détaillée de ce dispositif, se reporter à l'annexe 15 « Mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines » » des rapporteurs spéciaux Thierry CARCENAC et Claude NOUGEIN du tome III du rapport général n° 140 (2019-2020) de M. Albéric de MONTGOLFIER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 novembre 2019.
* 24 D'après les données figurant dans le rapport de la Cour des comptes sur « La direction générale des douanes et des droits indirects. Exercices 2013-2019. Un recentrage nécessaire » (septembre 2020).
* 25 119 sites ont été fermés depuis 2013.
* 26 Le transfert de la déclaration, du recouvrement et du contrôle de la taxe spéciale sur certains véhicules routiers (TSVR) de la DGDDI à la DGFiP aura lieu à compter du 1 er janvier 2021.