C. LE TRANSFERT DE LA GESTION DU RECOUVREMENT DE CERTAINES TAXES ET IMPOSITIONS : UNE REDÉFINITION DES MISSIONS DE LA DGFIP ET DE LA DGDDI
En parallèle de la dématérialisation, le transfert de la gestion, du recouvrement et du contrôle de certaines taxes de la DGFiP à la DGDDI constitue pour ces administrations un autre axe de transformation inscrit dans le PTM, et à même d'améliorer l'efficacité et la productivité de ces deux administrations . Cet axe répond à la fois aux préconisations de la mission d'Alexandre Gardette 27 ( * ) et à la quinzième recommandation de la Cour des comptes dans son rapport sur la DGFIP 10 ans après la fusion.
Au regard des administrations visées par les propositions et impliquées dans la mission de recouvrement (DGFiP, DGDDI mais aussi l'Acoss et les Urssaf), la mission France Recouvrement d'Alexandre Gardette a été placée sous l'autorité du secrétariat général du ministère de l'économie, des finances et de la relance , un lieu « neutre ».
1. Pour la DGFiP : absorber de nouvelles missions
Comme l'a précisé lors de son audition le directeur général des finances publiques, le transfert du recouvrement de certaines taxes et impositions ne doit pas être conçu comme une reprise « tel quel » du mode d'organisation de la Douane, qui serait répliqué sans aucune modification au sein de la DGFiP. Ces deux administrations diffèrent en effet dans leurs modes de travail et dans leur organisation ; un transfert à l'identique ne permettrait sans doute pas de réaliser l'ensemble des gains attendus de ce processus. L ' administration fiscale entend ainsi intégrer les nouvelles taxes ou impositions qu'elle reçoit à sa propre organisation, en les rattachant à des « pôles » ou à des projets, ce qui pourrait ensuite conduire à des gains d'échelle et de temps. La taxe d'aménagement, dont le transfert est demandé dans le présent projet de loi de finances 28 ( * ) , serait ainsi agrégée au projet « Gérer les biens immobiliers » ( cf. infra ).
Les rapporteurs spéciaux soutiennent le resserrement de la Douane sur ses missions fondamentales et considèrent que l'unification du recouvrement sous l'égide d'une seule administration pourra à terme permettre de générer des économies, liées à la mutualisation et à la spécialisation des tâches. Ils jugent donc plutôt favorablement les processus de transfert en cours de la DGDDI à la DGFiP, mais à une seule condition, que ces transferts ne conduisent pas à des pertes d'expertise . Pour éviter cet écueil, qui serait à la fois dommageable pour les contribuables, pour l'administration et pour les recettes de l'État, la DGFiP a indiqué que des douaniers pourraient être intégrés au sein des services de l'administration fiscale.
Dans ce transfert, la question des personnels est capitale et constitue l'un des plus grands sujets « ressources humaines » de la mission . D'après la directrice générale des douanes et des droits indirects, les transferts prévus ou anticipés, comme celui de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, concerneraient, sur la période 2019-2024, environ 700 ETP, avec les impacts les plus forts en 2022 et en 2024 . Les rapporteurs spéciaux saluent cet effort de visibilité et de transparence sur les effets de cette réforme , effort qui a pu manquer ces dernières années, alimentant d'autant plus les protestations des agents.
Conscientes de la sensibilité de cette réforme, la DGFiP et la DGDDI participent conjointement à des groupes de travail et réunions techniques destinés à étudier les aspects de chacun des produits dont il est question de transférer le recouvrement (règlementation juridique, système informatique, contrôle et recouvrement). Une concertation sociale est menée en parallèle et au même rythme que la constitution de ces groupes de travail, c'est-à-dire pour chaque produit.
2. Pour la DGDDI : se recentrer sur ses missions fondamentales
Les rapporteurs spéciaux soutiennent le recentrage de la DGDDI sur ses missions essentielles, à savoir le contrôle des flux et des marchandises . La Cour des comptes a réitéré cette recommandation dans un rapport publié au mois de septembre 2020 et qui parachève un cycle d'enquêtes sur les missions et la gestion de la Douane 29 ( * ) . Elle invite la Douane à mettre en oeuvre les transferts de recouvrement prévus dans les délais fixés, à préciser pour quel dispositif fiscal cela doit s'accompagner du transfert des fonctions d'assiette et de contrôle et à élaborer un plan stratégique fondé sur une revue de ses missions. Ce sont par ailleurs des points sur lesquels s'accorde la directrice générale des douanes, qui a déjà plus ou moins avancé sur ces sujets.
Lors de son audition par les rapporteurs spéciaux, elle a ainsi souligné qu'elle soutenait ce recentrage sur un « coeur de métier solide », dès lors que le transfert des missions fiscales de la Douane ne se faisait pas au détriment de l'efficacité des contrôles et ne prenait pas en défaut ses agents . Pour les rapporteurs spéciaux, les transferts ainsi organisés entre la DGDDI et la DGFiP, y compris celui annoncé pour la TICPE, sont à soutenir. La Douane française se distingue en effet de ses homologues européennes par la diversité de ses tâches et de ses missions, ainsi que par la parcellisation de son organisation, dans laquelle 19 entités s'intercalent entre l'administration centrale et les services déconcentrés 30 ( * ) . Cela ne peut que nuire au suivi de l'efficacité de ces structures, en particulier si aucune ligne directrice unique n'a été établie dans ce domaine.
D'après les documents budgétaires, l'effet des premiers transferts de fiscalité serait visible dès l'année 2021 puisque les crédits demandés au titre de l'action 05 « Fiscalité douanière, énergétique et environnementale » présente une baisse de 8 %, passant ainsi de 153,85 millions d'euros à 141,4 millions d'euros (en CP), diminution qui s'explique quasi-exclusivement par la baisse des dépenses de personnel. D'après les informations recueillies par les rapporteurs spéciaux, une suppression de 146ETP est inclue dans le schéma d'emplois pour 2021, au titre de la rationalisation dans le domaine de la fiscalité.
* 27 Après la publication de son rapport sur la simplification du recouvrement fiscal et social, pour lequel il avait été mandaté par les ministres de l'action et des comptes publics et des solidarités et de la santé, Alexandre Gardette a été nommé à la tête de la mission interministérielle France Recouvrement.
* 28 Article 44 du présent projet de loi de finances.
* 29 Cour des Comptes, « La direction générale des douanes et des droits indirects. Exercices 2013-2019. Un recentrage nécessaire » (septembre 2020).
* 30 Ibid.