Projet de loi de finances pour 2021 : Travail et emploi

N° 138

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2020

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2021 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 32

TRAVAIL ET EMPLOI

Rapporteurs spéciaux : M. Emmanuel CAPUS et Mme Sophie TAILLÉ-POLIAN

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean Bizet, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 3360 , 3398 , 3399 , 3400 , 3403 , 3404 , 3459 , 3465 , 3488 et T.A. 500

Sénat : 137 et 138 à 144 (2020-2021)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Les principales observations d'Emmanuel Capus, rapporteur spécial

1) La hausse de 3 % des crédits de la mission « Travail et emploi », à laquelle s'ajoutent près de 10 milliards d'euros issus de la mission « Plan de relance » , est bienvenue dans un contexte économique et social radicalement bouleversé par la crise sanitaire. Cet effort est d'autant plus notable qu'il fait suite à plusieurs années de diminution puis de stabilité de ces crédits.

2) L'éclatement du financement de la politique de l'emploi en 2021 entre les deux missions se fait cependant au détriment de la lisibilité budgétaire pour le Parlement . Le cas de l'activité partielle est à cet égard emblématique : alors que le dispositif « de droit commun » était financé en loi de finances initiale pour 2020 par la mission « Travail et emploi », le dispositif exceptionnel créé en LFR 1 a été pris en charge par la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », avant que la mission « Plan de relance » n'assure son financement en 2021.

3) Bien que le rapporteur spécial ait approuvé leur suppression en 2018 , le contexte exceptionnel justifie toutefois de relancer temporairement un dispositif de contrats aidés ciblés dans le secteur marchand , où ils sont davantage susceptibles de produire des effets positifs sur l'emploi à court-terme.

4) Le rapporteur spécial approuve l'augmentation continue des moyens consacrés au secteur de l'insertion par l'activité économique (IAE), qui a démontré son efficacité pour l'inclusion des personnes les plus éloignées de l'emploi. Le principal enjeu pour les SIAE est désormais d'être en mesure d'absorber cette hausse de leurs moyens par des recrutements supplémentaires, à la hauteur des ambitions visées par la mission et le plan de relance.

5) L'effort important qui est conduit en faveur du secteur adapté et de son tournant inclusif est également à saluer . Le service public de l'emploi doit se mettre au diapason de ces évolutions, et le rapprochement des réseaux de Pôle emploi et des Cap emploi doit être poursuivi.

6) Le plan d'investissement dans les compétences (PIC) poursuit également sa montée en puissance , mobilisant à lui seul en 2021 près de 3,4 milliards d'euros de crédits de paiement à lui seul. Le principal enjeu réside là encore dans la capacité de l'État et des régions à permettre une consommation rapide des crédits, alors même que l'expérience des précédentes années tend à mettre en évidence le risque de sous-exécution des crédits de paiement sur ce volet du PIC et que les missions locales chargées de l'accompagnement des jeunes les plus en difficulté déplorent un déblocage tardif des enveloppes.

7) Peut néanmoins être regrettée l'absence, dans le texte initial, de crédits alloués aux maisons de l'emploi , alors que leur utilité sociale est démontrée. Le vote d'une enveloppe de 5 millions d'euros en leur faveur à l'Assemblée nationale en première lecture va dans le bon sens, même si ce montant pourrait s'avérer insuffisant.

Les principales observations de Sophie Taillé-Polian, rapporteure spéciale

1) L'effort accru consenti en faveur de la politique de l'emploi en 2021, en rupture avec la tendance austéritaire des années précédentes, peut être salué . Les crédits de la seule mission « Travail et emploi », qui doivent être interprétés comme le « socle » structurel que le Gouvernement entend accorder aux politiques du travail et de l'emploi, hors l'effort temporaire financé dans le cadre du plan de relance, s'établissent néanmoins à un niveau qui reste insuffisant, et en tout état de cause bien en-deçà de celui constaté en début de quinquennat.

2) La poursuite obstinée de l'effort de réduction des effectifs du ministère du travail, de l'emploi et de l'insertion est incompréhensible, alors que tout indique que les effets de la crise sociale pèseront durablement sur l'activité des services . Le recours à des agents supplémentaires pour colmater les brèches, aussi bien dans les services déconcentrés qu'à Pôle emploi, est certes indispensable dans le contexte de la crise, mais le fait que ces derniers soient vacataires renvoie dans le même temps le signal paradoxal d'un ministère chargé de l'amélioration de la qualité de l'emploi mais créateur de précarité pour ses propres agents. La forte dégradation attendue de la situation sur le marché du travail et ses conséquences sociales de long terme appellent à l'inverse une augmentation pérenne des effectifs.

3) Le maintien en 2021 de la réforme « Organisation territoriale de l'État » (OTE), qui concerne les ministères sociaux au premier chef, interroge également au vu des risques de désorganisation qu'elle entraîne, à l'heure où les services doivent être entièrement occupés à la gestion des conséquences de la crise.

4) La rapporteure spéciale ne peut que juger favorablement la mobilisation accrue des dispositifs de contrats aidés , dont elle n'a cessé de défendre la pertinence. Ces contrats présentaient le double avantage d'inclure dans l'emploi des publics qui en sont éloignés et de renforcer le tissu associatif, au sein duquel les bénéficiaires pouvaient accomplir des missions diverses et à forte utilité sociale.

5) Si la poursuite de l'effort en faveur du secteur de l'IAE et du secteur adapté va dans le bon sens, l'approche très quantitative du développement de ces secteurs n'est pas exempte de limites . Centrée sur le nombre de nouvelles entrées, cette approche a des effets pervers, et présente le risque de favoriser les grosses structures situées dans les grandes aires urbaines, au détriment de la densité du maillage territorial des SIAE. En outre, la question de la capacité à proposer des solutions de long terme à ses bénéficiaires à l'issue des contrats d'insertion reste posée.

6) L'extension à 50 nouveaux territoires de l'expérimentation « Territoire zéro chômeur de longue durée » est une perspective très encourageante qui récompense un fort engagement en faveur de l'inclusion. L'intérêt du dispositif dépasse la seule question de ce « manque à gagner ». Le fait d'inclure dans l'emploi des chômeurs de longue durée non par des contrats précaires ou aidés mais bien par des CDI génère une dynamique très positive pour eux-mêmes et pour leur territoire, dont le tissu associatif se trouve renforcé et dont l'économie locale bénéficie, du fait de leur pouvoir d'achat accru.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 47 % des réponses étaient parvenus aux rapporteurs spéciaux en ce qui concerne la mission « Travail et emploi ».