Projet de loi de finances pour 2021 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

N° 138

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2020

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2021 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 5

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

Rapporteur spécial : M. Marc LAMÉNIE

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean Bizet, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 3360 , 3398 , 3399 , 3400 , 3403 , 3404 , 3459 , 3465 , 3488 et T.A. 500

Sénat : 137 et 138 à 144 (2020-2021)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Le budget de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » s'établit à 2,1 milliards d'euros en crédits de paiement.

2. De son côté, l'effort de la Nation vis-à-vis de ses anciens combattants peut être évalué à 3 milliards d'euros (2,85 milliards d'euros hors soutiens en provenance des programmes de la mission « Défense » principalement destinés à la journée « défense et citoyenneté ») lorsqu'on intègre les transferts liés à certaines dépenses fiscales dont bénéficient les anciens combattants.

3. La catastrophe sanitaire en cours a exercé peu d'impacts sur l'exécution 2020 fait de la composition d'une mission qui sert principalement à financer des transferts aux ménages, mais elle a nécessité des adaptations sur certains volets plus opérationnels, en particulier pour les principaux opérateurs de la mission, l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC VG) et l'Institution nationale des Invalides (INI). Leurs missions ont été rendues plus difficiles même si l'INI semble avoir anticipé un certain nombre de décisions plus tardivement prises ailleurs et n'avoir pas subi certaines pénuries éprouvées dans d'autres circonstances. Il n'est pas sûr que la décision de maintenir le plus possible calendrier de la Journée Défense et Citoyenneté ait été pleinement pertinente dans la mesure où ce rendez-vous, qui reste important, déjà très limité dans son ambition a été encore « rétréci » au point de perdre une partie de son sens tout en mobilisant des moyens qui auraient pu être mieux employés. La catastrophe sanitaire a gêné le déroulement de certaines procédures, dont la lourdeur devrait conduire à une redéfinition, et il faut souhaiter que les droits dans anciens combattants n'en soient pas lésés. Enfin, elle jette un doute sur certains aspects de la budgétisation pour 2021 (voir infra ).

4. Les dotations proprement budgétaires baissent de 3,2 % en crédits de paiement (70 millions d'euros), cette réduction étant attribuable en quasi- totalité au programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ».

5. La trajectoire des charges publiques portées par ce dernier programme (qui concentre 94 % des enjeux financiers de la mission) rejoindrait la tendance naturelle à la baisse du nombre de bénéficiaires des prestations assurées par ce programme (par exemple, - 5,1 % pour la pension militaire d'invalidité et - 7,3 % pour la retraite du combattant). Seules, ou peu s'en faut (voir infra pour les mesures réellement nouvelles), l'extension en année pleine de mesures acquises, mais aussi, fait exceptionnel ces dernières années, une légère accélération de l'indexation des allocations, maintiendrait un écart entre les profils d'évolution du budget et de sa démographie. Elle atténuerait les économies traditionnellement fortes sur les dépenses de la mission liées à ces dynamiques démographiques.

6. La programmation budgétaire pour 2021 reflète l'absence de revalorisation significative des prestations du programme 169. Elle suit le fil de l'eau, une seule mesure de portée limitée (au plus 197 bénéficiaires sur un total de réversions de plus de 50 000, pour 1 million d'euros), intervenant dans le sens d'une amélioration très nécessaire des conditions de réversion des pensions militaires d'invalidité versées aux anciens combattants lourdement invalides. Le rapporteur spécial souhaite que les soutiens aux aidants soient plus significativement renforcés et que la retraite du combattant fasse l'objet de propositions d'amélioration de son régime.

7. De son côté, le « rapport constant », c'est-à-dire le facteur déterminant l'indexation des principales allocations de reconnaissance et de réparation dues aux anciens combattants, qui, ces deux dernières années, avait freiné les dépenses en-deçà du rythme de l'inflation, jouerait moins défavorablement avec une hausse de la valeur du point de PMI de 0,7 %, un peu plus forte que l'inflation anticipée en 2020.

8. Ce constat inusuel n'empêche pas de relever que l'indexation a joué très défavorablement pour le pouvoir d'achat des allocations dont s'agit ces dernières années, engendrant en retour des économies de dépenses publiques non négligeables. C'est ainsi que si les pensions militaires d'invalidité et la retraite du combattant avaient suivi l'inflation entre 2015 et 2019, le niveau des dépenses constatées en 2019 aurait été supérieur de près de 80 millions d'euros. Il conviendra que les travaux annoncés pour résoudre les problèmes de décrochage de la valeur réelle des soutiens aux anciens combattants débouchent sur des solutions positives d'autant plus nécessaires que le mécanisme de l'indexation conduit à des rappels extrêmement lourds à gérer et qui peuvent altérer la situation des bénéficiaires.

9. En dépit des observations de la Cour des comptes et des rapports sur l'exécution budgétaire par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat , le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2021 continue de ne pas recenser la totalité des dépenses fiscales (et sociales) résultant de dispositifs au bénéfice de certaines catégories d'anciens combattants alors même que leur poids relatif dans l'effort de la Nation au profit des anciens combattants ne cesse de s'alourdir de sorte que par un effet de ciseaux entre la trajectoire baissière des charges de la mission et celle plutôt haussière des dépenses fiscales, celles-ci représentent désormais plus de 35 % des dépenses d'intervention des programmes 169 et 158 de la mission .

10. Combinée avec l'alourdissement du poids des dépenses fiscales et sociales dans l'effort de la Nation au profit des anciens combattants, la déformation des prestations financées sur dépenses publiques vers un renforcement relatif des mesures sélectives comme la majoration des rentes mutualistes altère le rôle des prestations plus universelles que sont les PMI et la retraite du combattant.

11. Le rapporteur spécial insiste pour que des situations mal couvertes, comme celle des forces participant aux opérations de sécurité conduites dans le cadre de la protection des Français contre les actions terroristes ou celle des personnes en charge, ou l'ayant été, de grands invalides de guerre soient mieux prises en compte. Par ailleurs, il convient de faciliter l'existence des invalides de guerre en améliorant les conditions générales de révision des PMI.

12. Dans ce contexte, il importe tout particulièrement que la restructuration des deux opérateurs de la mission (l'Institution nationale des Invalides et l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre), qui est en cours, ne soit pas l'occasion d'une perte de la qualité de leurs missions.

13. La restructuration de l'ONAC VG répond à un nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) qui, tout en multipliant les missions de l'ONAC VG de façon parfois assez peu « pondérable », s'accompagne de la perspective d'un affadissement de l'ambition de proximité. Que l'ONAC VG s'adapte aux perspectives d'un allègement des certaines de ses missions n'a rien que de normal, mais il ne doit pas pour autant perdre les moyens de ses missions et son fonds de roulement ne saurait servir de caisse de réserve pour combler les déficits créés par des débudgétisations non soutenables. Le rapporteur spécial appelle à considérer le bilan des mesures adoptées par le ministère de l'Intérieur à l'occasion du plan « préfecture nouvel génération » pour adapter les orientations du COP.

14. Quant à l'INI, les conditions de la programmation budgétaire pour 2021 ne paraissent pas compatibles avec sa situation financière, qui est marquée par une baisse de ses recettes propres due notamment à la catastrophe sanitaire en cours et par des charges importantes, et non budgétées, en lien avec des travaux immobiliers de grande ampleur et les conséquences de toutes sortes de la catastrophe sanitaire.

15. Les recommandations formulées par votre commission des finances dans son rapport sur la journée défense et citoyenneté (JDC) doivent recevoir une application plus complète dans l'attente d'une rénovation en profondeur annoncée par le Président de la République. Compte tenu du format du service national obligatoire envisagé, les coûts du nouveau rendez-vous citoyen seraient sans commune mesure avec ceux qu'occasionne la JDC. Quant au service militaire volontaire , son coût, dont le financement reste à consolider, apparaît assez peu compatible avec une extension d''une formule dont les résultats, sans être négligeables, demeurent perfectibles.

16. La politique de mémoire financée par la mission voit ses moyens renforcés mais principalement du fait du moindre recours à la débudgétisation. Le programme de rénovation et d'entretien des lieux de mémoire et des sépultures rencontre des difficultés d'exécution, dont une part paraît liée à des difficultés de gestion d'opérations alourdies par certaines exigences. Le rapporteur spécial relève l'importance du dépassement du budget d'érection du monument aux combattants des opérations extérieures (OPEX) très attendu. Il convient de surmonter au plus vite ces difficultés et de ne pas négliger la participation active des bénévoles et des porte-drapeaux aux commémorations régulières qui sont l'un des éléments forts de la politique de mémoire. De même, l'effort des collectivités territoriales pour ancrer dans les territoires la mémoire et l'histoire combattantes doit être mieux soutenu.

17. L'activité d'indemnisation des spoliations a fait l'objet d'un rapport présenté par votre rapporteur spécial. Elle mérite de recevoir un élan plus soutenu, notamment pour que la commission d'indemnisation des victimes de spoliations puisse pleinement agir en vue de la restitution des objets d'art spoliés et pour que les indemnisations déjà accordées puissent être pleinement honorées .

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » est une mission interministérielle qui regroupe trois programmes :

- le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » , dont l'objectif est de promouvoir l'esprit de défense et de citoyenneté au sein de la population ;

- le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » , dont l'objectif est de témoigner la reconnaissance de la Nation à l'égard des anciens combattants et des victimes de guerre.

Ces deux programmes sont placés sous la responsabilité du ministre des armées .

- le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale » , qui porte les trois dispositifs d'indemnisation en faveur des victimes de la Seconde Guerre mondiale et de leurs ayants-cause, et relève du Premier ministre .

Après les quelques évolutions du périmètre de la mission enregistrées au cours des deux derniers exercices exposées dans le rapport de l'année dernière, ce dernier est stable en 2021 comme en 2020.

A. UNE NOUVELLE RÉDUCTION DES CRÉDITS DE LA MISSION MAIS MOINS PRONONCÉE QUE L'AN DERNIER

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » enregistre une diminution régulière de ses crédits , dégageant ainsi des économies spontanées, qu'on pourrait aussi qualifier de passives, sur les dépenses publiques de l'État.

De 2012 à 2019, les dépenses auront reculé de presque 900 millions d'euros. En 2020, les crédits programmés avaient encore reculé de 142 millions d'euros, soit - 6,2 % par rapport à l'année précédente.

Pour 2021, les crédits demandés baissent de 70,1 millions d'euros, soit un nouveau repli de 3,2 %

1. Les économies programmées dépassent 70 millions d'euros soit un recul de 3,2 % par rapport à 2020

Les crédits programmés pour 2021 s'élèvent à 2 089,8 millions d'euros contre 2 159,9 millions d'euros l'an dernier, faisant ressortir une économie de 70,1 millions d'euros (contre 142 millions d'euros l'an dernier).

Les crédits de la mission sont consacrés pour plus de 70 % à deux catégories de droits viagers, les pensions militaires d'invalidité et la retraite du combattant (1 495,7 millions d'euros au total) de sorte que leurs évolutions d'une année à l'autre sont très sensibles aux variations touchant la valeur unitaire de ces allocations et à la population des allocataires, deux variables à la dynamique (trop) souvent inerte.

La programmation budgétaire de la mission emporte un repli des dotations budgétaires de l'ordre de 3,2 %, contre 6,2 % l'an dernier, qui répond ainsi largement à des évolutions au fil de l'eau en l'absence de mesures significatives concernant les droits ouverts aux anciens combattants.

Les trois programmes de la mission connaissent toutefois des évolutions contrastées.

Évolution par programme des crédits de paiement de la mission
entre 2020 et 2021

(en millions d'euros)

	2020	2021	Écart 2021/2020
Programme 167	29,4	38,8	+ 9,4
Programme 169	2 037	1 957,8	- 79,2
Programme 158	93,5	93,1	- 0,4
Total	2 159,9	2 089,8	- 70,1

Source : commission des finances du Sénat

Comme souvent, la quasi-totalité des économies prévues est attribuable au programme 169 qui est, pour l'essentiel, un « programme de guichet » correspondant à la vocation de la mission de regrouper principalement des dépenses de prestations (de titre 6) accordées en témoignage de la reconnaissance de la Nation à ses anciens combattants.

Les dotations de ce programme correspondant à des allocations et prestations diverses aux anciens combattants (hors subventions aux opérateurs) sont à nouveau en repli, de 3,9 %, soit un peu moins que lors de l'année 2020 (- 5,8 %), les variations structurelles liées aux dynamiques naturelles étant limitées par la dynamique des dépenses devant bénéficier aux rapatriés (essentiellement les harkis).

De leur côté, les dotations programmées au titre du programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » qui avaient connu ces deux dernières années un fort recul (- 20 % et -12,8 % respectivement en 2019 et 2020) suspendent cette tendance et augmentent de près de 32 %, principalement en raison des crédits destinés à la politique de la mémoire.

Enfin, les crédits prévus au titre du programme 158 sont à peu près stabilisés.

Malgré le ralentissement des réductions de crédits prévu pour 2021, on relèvera qu'à périmètre constant, la mission aura perdu en cumulant les années 2020 et 2021 près de 10 % de ses crédits, dégageant plus de 210 millions d'euros d'économies budgétaires.

2. Un projet de budget pour 2021 à nouveau sans ambition, calé sur une trajectoire baissière tendancielle de la mission dès lors qu'aucune revalorisation significative des droits des anciens combattants n'intervient, mais un effet moins défavorable de l'indexation des allocations

Après le ralentissement de la réduction des dépenses de la mission relevé en 2018, sous l'effet des revalorisations de la retraite du combattant mises en oeuvre à la fin du mandat du précédent Président de la République, les dotations de la mission avaient été réinstallées en 2019 sur une trajectoire fortement descendante, que le projet de budget pour 2020 avait prolongée.

Face à l'impact modéré des élargissements de droits réalisés ces dernières années, l'attrition des populations bénéficiaires des allocations de reconnaissance envers les anciens combattants et le « quasi- gel » de la valeur de ces dernières déterminent des économies substantielles.

L'an dernier, les économies avaient été amplifiées par quelques « artifices budgétaires » tirés des équilibres entre le budget de la mission et les finances de ses opérateurs, qui avaient été fortement sollicitées, en particulier s'agissant de l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC VG).

Pour l'an prochain, cette technique de ponction des trésoreries des opérateurs est moins utilisée, arrivant à la limite de sa faisabilité.

Évolution du budget de la mission depuis 2012

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Compte tenu de la place occupée par les dépenses de transferts sociaux dans la mission, dont une des variables majeures réside dans la démographie des bénéficiaires, celle-ci, qui a pour particularité, en lien avec l'historique des conflits, de se contracter inexorablement, comme le montre le graphique ci-après, est un déterminant majeur de la dynamique des dépenses de la mission (voir infra les développements propres au programme 169).

Évolution du nombre des bénéficiaires des pensions militaires
d'invalidité (PMI) et de la retraite du combattant (RC) (2008-2021)

Source : projet annuel de performances pour 2021

Cependant, d'autres facteurs peuvent influer sur le niveau des dépenses.

En premier lieu, une petite partie d'entre elles peut être pilotée. C'est le cas des opérations financées par le premier programme de la mission (programme 167). En 2021, les dotations correspondantes sont marquées par un certain dynamisme (+ 9,4 millions d'euros en affichage, un peu plus en réalité compte tenu d'une mesure de périmètre ; voir infra ).

En second lieu, en ce qui concerne les prestations financées par la mission, l'extension des droits ouverts et les choix portant sur la valeur de chacune des prestations doivent bien entendu être pris en compte. Il en va de même des effets des règles d'indexation.

Ces deux facteurs jouent très peu dans un contexte marqué par une faible extension des droits reconnus aux anciens combattants et de très grande modération de l'indexation des allocations.

En 2021, l'extension des droits reconnus aux anciens combattants joue fort peu, le projet de loi de finances ne comptant qu'une mesure utile mais de peu d'impact budgétaire (1 million d'euros). En outre, si des mesures acquises jouent en année pleine, en particulier la très nécessaire extension des droits des forces présentes en Algérie au-delà du 2 juillet 1962, leur effet reste modéré.

En ce qui concerne l'indexation des allocations servies à partir des crédits de la mission, la rigueur salariale imposée à la fonction publique en limite la dynamique, l'inertie de l'indexation étant toutefois un peu moindre que l'an dernier du fait de mesures catégorielles à effets indiciaires (principalement l'application du protocole des revalorisations des carrières dit « PPCR ».

3. Une trajectoire qui prolonge une loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, sur laquelle le budget pour 2020 avait surenchéri

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 dessine une trajectoire de repli tendanciel des crédits de paiement consacrés à la mission « Anciens combattants ».

Faute d'actualisation formelle, la norme de dépense n'est précisée au-delà de 2020 que par référence à une annexe du débat d'orientation des finances publiques. Pour 2021, elle est de 2,09 milliards d'euros, en baisse par rapport à 2020 (2,16 milliards d'euros). Le projet de budget pour 2021 respecte donc la loi de programmation, même si cette donnée n'a pas grand sens une fois prises en comptes les dépenses fiscales rattachées à la mission.

Il est utile de rappeler les éléments sur lesquels reposait le premier « triennal » de la loi de programmation des finances publiques en vigueur.

Évolution des crédits de la mission
dans la loi de programmation des finances publiques (2018-2022)

(en milliards d'euros et en %)

	Montant	Évolution par rapport à l'année précédente	Évolution cumulée
LFI 2017	2,54	NS	NS
PLF 2018	2,46	-3,10%	-3,10%
2019	2,34	-4,80%	-7,90%
2020	2,25	-3,80%	-11,40%
Total	9,59	NS	NS

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

Au total, les crédits de la mission étaient appelés à se trouver réduits en cumulé de 11,4 % entre 2017 et 2020 soit un recul annuel moyen de l'ordre de 3,9 % .

Cette programmation s'appuyait sur la diminution des contingents de bénéficiaires des prestations financées par la mission.

Elle impliquait également une très grande inertie de la valeur du point de pension militaire d'invalidité, dans le cadre plus global d'une absence de toute revalorisation significative des différentes prestations financées par la mission (en particulier, par le programme 169), d'autant que celui-ci devrait assumer des charges exceptionnelles en lien avec la rénovation de l'Institution nationale des Invalides.

Dans ce contexte, les programmes 167 et 158 devaient subir, de leur côté, une stagnation de leurs dotations.

Le budget pour 2020 avait surenchéri sur la loi de programmation avec un niveau de dotations inférieur de l'ordre de 100 millions d'euros.

Force est de supposer que dans l'hypothèse où la norme de dépenses avait été actualisée elle aurait été largement respectée.