SOMMAIRE
I. LE CONTEXTE : TROIS DÉCISIONS JURIDICTIONNELLES QUI IMPOSENT AU LÉGISLATEUR D'AGIR 6
A. LA CONDAMNATION DE LA FRANCE PAR LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME 6
B. LA CRÉATION PAR LA COUR DE CASSATION D'UNE VOIE DE RECOURS OUVERTE AUX PERSONNES PLACÉES EN DÉTENTION PROVISOIRE 7
C. LA DEMANDE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DE PRÉVOIR UNE VOIE DE RECOURS DANS LA LOI 8
II. LA PROPOSITION DE LOI : UN DISPOSITIF ÉQUILIBRÉ QUI CONCILIE LE DROIT À DES CONDITIONS DIGNES DE DÉTENTION ET LA NÉCESSITÉ DE GARANTIR LA SÉCURITÉ DES FRANÇAIS 9
A. UN DISPOSITIF TRAVAILLÉ AVEC LE GOUVERNEMENT ET QUI A DONNÉ LIEU À DES CONCERTATIONS 9
B. UNE NOUVELLE VOIE DE RECOURS OUVERTE À TOUS LES DÉTENUS 10
2. La recevabilité de la demande 11
3. Le délai laissé à l'administration pénitentiaire pour mettre fin aux conditions indignes 12
6. Des modalités d'application précisées par décret 14
III. UN DISPOSITIF ÉQUILIBRÉ APPROUVÉ PAR LA COMMISSION 15
A. UNE PROCÉDURE BIEN ENCADRÉE 15
B. DES PRÉCISIONS APPORTÉES PAR AMENDEMENT 16
C. LA NÉCESSITÉ D'AMÉLIORER CONCRÈTEMENT LES CONDITIONS DE DÉTENTION 16
RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT (« CAVALIERS ») 37
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET CONTRIBUTIONS ÉCRITES 39
Réunie le mercredi 3 mars 2021 sous la présidence de François-Noël Buffet (Les Républicains - Rhône), la commission des lois a examiné le rapport de Christophe-André Frassa (Les Républicains - Français établis hors de France) sur la proposition de loi n° 362 (2020-2021) tendant à garantir le droit au respect de la dignité en détention , sur laquelle le Gouvernement a décidé d'engager la procédure accélérée.
Déposée par François-Noël Buffet et par plusieurs de ses collègues des groupes Les Républicains, Union centriste, Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, Rassemblement démocratique et social européen, Les Indépendants-République et Territoires et Écologiste-Solidarité et Territoires, la proposition de loi tire les conséquences d'une récente décision du Conseil constitutionnel, qui a enjoint au législateur de garantir aux personnes placées en détention la possibilité de saisir le juge de conditions de détention contraires à la dignité de la personne, afin qu'il y soit mis fin.
Une proposition de loi a été déposée sur le même sujet par Jean-Pierre Sueur et ses collègues du groupe Socialiste, écologiste et républicain 1 ( * ) , qui ont insisté depuis plusieurs mois pour que cette question, qui touche aux droits fondamentaux des personnes, soit inscrite à l'ordre du jour du Sénat en vue d'une adoption rapide qui améliore concrètement la condition des détenus. Ce texte se veut plus protecteur des droits des détenus, dont le transfèrement ne serait, par exemple, pas possible sans un examen approfondi de leur situation sociale et familiale.
Suivant l'avis de son rapporteur, la commission des lois a adopté la proposition de loi, après l'avoir modifiée par plusieurs amendements destinés à parfaire la procédure et à renforcer les droits du détenu.
I. LE CONTEXTE : TROIS DÉCISIONS JURIDICTIONNELLES QUI IMPOSENT AU LÉGISLATEUR D'AGIR
La décision du Conseil constitutionnel fait suite à un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) condamnant la France et à un arrêt de la chambre criminelle de la Cour de cassation, qui a créé de façon prétorienne une nouvelle voie de recours ouverte aux personnes placées en détention provisoire.
A. LA CONDAMNATION DE LA FRANCE PAR LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME
Le 30 janvier 2020, la CEDH a condamné la France à indemniser trente-deux personnes incarcérées dans les établissements pénitentiaires de Fresnes, Nîmes, Nice, Ducos (Martinique), Baie-Mahault (Guadeloupe) et Faa'a Nuutania (Polynésie française).
Elle a considéré que leurs conditions indignes de détention étaient constitutives d'un mauvais traitement au sens de l'article 3 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Elle a recommandé à l'État de prendre des mesures visant à résorber la surpopulation carcérale.
Elle a également jugé, et c'est là le point le plus innovant, que les requérants ne disposaient pas d'une voie de recours effective pour faire cesser ces conditions de détention indignes , en violation de l'article 13 de la convention qui reconnaît à toute personne dont les droits et libertés ont été violés le droit à un recours effectif devant une instance nationale.
La Cour a estimé que les voies de recours offertes par la procédure du référé-liberté (article L. 521-2 du code de justice administrative) ou par celle du référé mesures-utiles (article L. 521-3 du même code) devant le juge administratif n'étaient pas entièrement satisfaisantes.
Les procédures de référé devant le juge administratif
L'article L. 521-2 du code de justice administrative prévoit que « saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ».
L'article L. 521-3 du code de justice administrative dispose qu'« e n cas d'urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l'absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative ».
Pour la Cour de Strasbourg, le pouvoir d'injonction du juge des référés a en effet une portée trop limitée, dans la mesure où son office le contraint à prendre des mesures pouvant être mises en oeuvre rapidement. Son intervention peut certes avoir des effets positifs sur les conditions de détention, par exemple s'il ordonne une opération de désinsectisation ou de dératisation. Mais il ne peut ordonner de mesures susceptibles de répondre à des problèmes structurels causés par la surpopulation carcérale ni ordonner des mesures de réorganisation du service public de la justice. De plus, les délais d'exécution de ses décisions ne sont pas toujours conformes à l'exigence d'un redressement diligent.
* 1 Proposition de loi n° 387 (2020-2021) tendant à garantir effectivement le droit au respect de la dignité en détention.