LES
MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
À l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement majorant les crédits du compte de 660 millions d'euros sur le programme 731.
Il s'agit ainsi de retracer les dépenses en fonds propres prévues en 2022 au titre du plan « France 2030 ».
Selon le Gouvernement, les crédits ont pour objectif de :
- soutenir l'accélération de la croissance des start-ups, pour 450 millions d'euros, ainsi que des implantations de start-ups industrielles, pour 150 millions d'euros ;
- investir dans des entreprises porteuses de projets agricoles d'avenir, pour 60 millions d'euros.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 10 novembre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a examiné le rapport de M. Victorin Lurel, rapporteur spécial, sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».
M. Claude Raynal , président . - Nous poursuivons nos travaux avec l'examen du rapport de M. Victorin Lurel sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Participations financières de l'État ».
M. Victorin Lurel , rapporteur spécial du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » . - Cela fait bientôt cinq ans que je vous présente ce CAS. Compte tenu de ce qui nous est présenté, chaque année, en tant que parlementaire, c'est une souffrance pour moi de le faire. Il est même arrivé, certaines années, que nous votions les crédits - sans doute parce que nous aimons les souffrances et les difficultés.
Mon propos va se développer en trois temps : la situation du compte aujourd'hui ; le retour sur la performance du portefeuille de l'État actionnaire ; et enfin, une projection vers l'avenir.
Depuis 2020, le compte est marqué par les conséquences économiques de la crise sanitaire, tant pour ses dépenses, avec d'importants moyens mobilisés pour aider les entreprises du portefeuille, que pour ses recettes. En l'absence de cessions, il a en effet fallu recourir à des versements du budget général pour alimenter le compte.
L'année 2022 devrait s'inscrire dans la continuité des deux exercices précédents, avec une activité importante du compte. La prévision de dépenses s'élève à près de 9,5 milliards d'euros, de même que les recettes, provenant presque intégralement de versements du budget général.
Au-delà de ce montant, on observe deux différences importantes : la première correspond à la nature des dépenses d'opérations financières, puisque plus de la moitié de ces dépenses ne relèvent pas de l'État actionnaire, alors même que le compte est censé servir à cela ; la seconde tient à l'inscription de près de 2 milliards d'euros au titre de la contribution au désendettement de l'État, sous la forme d'un tour de « passe-passe » budgétaire que nous a décrit, de manière édifiante, Jérôme Bascher la semaine dernière.
Plus fondamentalement, je m'étonne de constater que, pour 2022 encore, près de 99 % des recettes du compte proviennent du budget général. Une telle situation était compréhensible au plus fort de la crise sanitaire ; elle ne l'est plus aujourd'hui. En effet, le Gouvernement mobilise depuis cette année des crédits du budget général pour financer des opérations financières non liées à la crise sanitaire.
La trésorerie du compte devrait atteindre un niveau exceptionnellement faible en fin d'exercice 2021, à savoir environ 500 millions d'euros, ce qui correspond au « rupteur » prudentiel.
Cette situation doit être critiquée sur le plan budgétaire, puisqu'elle s'oppose aux principes de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), mais aussi sur le plan politique, dans la mesure où elle limite notre capacité à disposer d'une vue globale et cohérente sur les crédits consacrés aux participations financières de l'État.
J'y vois la confirmation d'un risque sur lequel j'avertis le Gouvernement depuis 2017. En ayant diverti des produits de cession afin de doter le fonds pour l'innovation et l'industrie (FII), il a rigidifié le compte et l'a soumis aux contraintes budgétaires annuelles. Prendre des recettes destinées aux entreprises pour financer un prétendu fonds pour l'innovation, cela ne permet pas au compte de fonctionner normalement ! En tout cas, nous ne pourrons pas faire l'économie d'une réflexion sur la réforme du cadre budgétaire et opérationnel de la gestion des participations financières de l'État.
Concernant la situation du portefeuille de l'État actionnaire, ces dernières semaines ont été marquées par une certaine euphorie boursière, le CAC 40 ayant battu son record historique et franchi la barre symbolique des 7 000 points. Fin octobre, le commissaire aux participations de l'État, M. Martin Vial, s'est félicité que le portefeuille coté de l'État actionnaire ait retrouvé sa valorisation d'avant la crise.
Chers collègues, sachons gré de cette performance, mais ne soyons pas dupes ! Entretemps, le portefeuille coté de l'État actionnaire a fait l'objet d'une recapitalisation de près de 5 milliards d'euros. Depuis fin 2019, un écart de performance de 12 points est constaté entre les deux indices de la place parisienne, le CAC 40 et le SBF 120. Or, l'explication usuelle du biais énergétique du portefeuille ne s'applique pas ; en retranchant EDF, l'écart de performance atteint 30 points. C'est bien le signe de difficultés plus structurelles, que les entreprises n'ont toujours pas surmontées.
Je souhaite enfin évoquer le rôle et les défis de l'État actionnaire pour demain. À mon sens, il est indispensable de définir une stratégie, qui me semble aujourd'hui défaillante. En 2017, l'hubris du « nouveau monde » l'a poussé à rejeter le principe d'une gestion « à la papa ». J'avais alors critiqué ce choix de restreindre la doctrine d'intervention et d'atrophier le portefeuille de participations en décidant, par exemple, de privatiser Aéroports de Paris (ADP) et la Française des jeux. Si la crise sanitaire a conduit le Gouvernement à ajuster sa copie, il n'en a pas tiré toutes les conséquences, notamment en maintenant tel quel un FII devenu caduque, en dépit des appels en ce sens du Parlement et de la Cour des comptes.
Fin octobre, l'Agence des participations de l'État (APE) a annoncé le lancement d'une réflexion sur la future stratégie de l'État actionnaire. L'objectif est de définir une feuille de route pour le prochain quinquennat - comme l'a dit M. Martin Vial -, en tenant compte de quatre facteurs : le soutien auprès d'entreprises touchées par la crise ; le soutien à la souveraineté économique ; l'accompagnement des transitions environnementales ; et l'accompagnement face aux ruptures technologiques et numériques. Je vois dans ces objectifs le souhait de l'APE de revenir à la doctrine de 2014. En période de crise, on se rend compte que l'intervention en capital constitue un levier efficace de politique économique.
En conclusion de mon propos, je vous demande donc de rejeter les crédits de ce compte. Rendez-vous compte : on crée un programme au sein d'une mission et on alloue près de 2 milliards d'euros pour prétendument rembourser la dette, alors que, en faisant cela, on augmente le déficit budgétaire. Le désendettement devrait être financé par des cessions d'actifs ; ce n'est pas le cas. Nous avons affaire à un tour de « passe-passe » budgétaire, et je trouve très méprisant à l'égard du Parlement d'agir ainsi.
M. Claude Raynal , président . - Monsieur le rapporteur spécial, en faisant la liste des objectifs affichés, vous observez un retour à la doctrine définie sous la présidence de François Hollande en 2014. S'agit-il d'un constat positif ou négatif ?
M. Victorin Lurel , rapporteur spécial . - À quelques mots près, il s'agit en effet de la même doctrine, celle de l'intervention en capital. Or, le compte ne correspond plus à cette doctrine depuis quelques années déjà.
M. Claude Raynal , président . - Vous soulignez que la valorisation du portefeuille est inférieure au CAC 40. Cela n'est-il pas normal ? Le rôle de l'État est-il d'acheter des actions d'entreprises florissantes ? Ou bien d'intervenir dans des domaines plus à risque, avec une moindre valorisation ?
Mme Christine Lavarde . - Nous voterons contre l'adoption des crédits. Martine Berthet, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques, m'a chargée de vous informer que, ce matin, la commission des affaires économiques a émis un avis également défavorable à l'adoption des crédits de ce compte.
Monsieur le rapporteur spécial, vous avez évoqué le fait que le fonds pour l'innovation et l'industrie avait rigidifié le compte. J'ai lu une analyse très critique d'un organisme d'État affirmant que ce fonds avait été dévoyé de ses objectifs initiaux. Partagez-vous ce constat, au-delà des impacts sur la gestion du CAS ?
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Monsieur le rapporteur spécial, vous avez indiqué que la trésorerie du compte atteindrait, selon les prévisions de l'APE, un niveau extrêmement faible en fin d'année. Quelles sont les opérations envisagées d'ici là ? Sont-elles liées à la crise sanitaire ou correspondent-elles à des opérations classiques de l'État actionnaire ?
Des montants importants ont été mobilisés pour venir en aide aux entreprises du portefeuille. Quelle est la stratégie de sortie envisagée ?
M. Victorin Lurel , rapporteur spécial . - Monsieur le président, l'État peut-il faire du boursicotage pour valoriser son portefeuille ? On peut se poser la question d'un point de vue moral. Dans le secteur de l'énergie qui constitue une part importante du portefeuille de l'État, le privé fait parfois mieux que des entreprises à capitaux publics ; cela accrédite cette idée que le privé est plus performant, alors que l'on peut faire mieux sans pour autant changer d'objectif ni d'orientation. Le patrimoine de l'État doit être correctement géré et, partant, valorisé. Des groupes comme Orange ou Renault peuvent faire mieux, car ils sont en deçà des standards de leur secteur ; il s'agit d'un problème structurel, qu'il convient de traiter.
Pour répondre à Mme Lavarde, concernant le FII, en 2017, la dotation était censée provenir des produits de cession et devait servir au financement de l'innovation, alors que toutes sortes de programmes et de missions répondaient déjà à cet objectif.
À partir de janvier 2023, on devra rembourser le différentiel entre le taux octroyé de 2,5 % pour rémunérer la dotation en numéraire du FII de 3,5 milliards d'euros et le taux des obligations assimilables du Trésor (OAT) à cinquante ans, qui s'élève aujourd'hui à 0,47 %. Des artifices comptables pourront être imaginés, mais, d'une manière ou d'une autre, l'État aura à payer cette différence. Je suis assez critique sur la gestion de cette affaire. La grossièreté de l'artifice, comme pour le désendettement, me frappe.
Monsieur le rapporteur général, la trésorerie du compte en fin d'exercice 2021 sera très faible. Il n'y a plus de cessions, le budget général est le seul canal qui alimente le compte. Le chiffre devrait être d'environ 500 millions d'euros ; dans mon intervention, j'évoquais la possibilité de toucher le « rupteur » prudentiel. Pour 2021, il est prévu que l'État alimente ce compte à hauteur de 7 milliards d'euros, auxquels s'ajoutent 2 milliards d'euros pour le désendettement. Il doit constamment alimenter ce compte, alors qu'il y a aujourd'hui des opérations à réaliser avec les groupes Air France-KLM, ou bien, en vue de la restructuration de la filière nucléaire, Framatome, Orano et Areva.
La commission a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».
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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».