B. LE PROGRAMME 158 : UNE STABILITÉ DES CRÉDITS TRADUISANT UNE BUDGÉTISATION AU FIL DE L'EAU
Le programme 158 finance les réparations aux victimes de spoliations et de persécutions antisémites ou d'actes de barbarie perpétrés pendant la seconde guerre mondiale.
Il recouvre deux actions correspondant à trois indemnisations : l'action 01 « indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliation du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation » et l'action 02 « indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la seconde guerre mondiale », étant précisé que l'indemnisation de l'action 02 s'adresse aux orphelins des victimes d'actes de barbarie.
Les crédits affectés à ce programme par la LFI pour 2020 s'élevaient à 93,537 millions d'euros (AE et CP) en 2020, auxquels se sont ajoutés une ouverture de 5,112 millions d'euros en cours d'année, pour une consommation totale s'élevant à 88,364 millions d'euros AE et 88,328 millions d'euros CP. Ainsi quelque 10 millions d'euros n'avaient pas été consommés. La consommation de 2020 marque également une baisse d'un peu plus de 15 millions d'euros par rapport à 2019, tant en ce qui concerne les AE que les CP. La LFI pour 2021 prévoyait 93,138 millions d'euros en AE et CP, soit une très légère baisse par rapport en 2020. L'année 2022 s'inscrit également dans cette tendance légèrement baissière avec 92,76 millions d'euros en AE et CP de prévus, soit -0,4 %.
Ces crédits sont très majoritairement des crédits d'intervention (98 %), la grande majorité de ces derniers étant par ailleurs reversée à l'ONAC-VG, qui a la charge du paiement concret des indemnités . L'ONAC-VG a ainsi bénéficié d'un transfert de crédit de 90,8 millions d'euros (AE et CP) en provenance du programme 158.
Environ 55 % des crédits du programme (51,2 millions d'euros AE et CP dans la LFI 2021, 50,96 millions d'euros AE et CP prévus dans le PJL 2022) sont affectés à l'action d'indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la seconde guerre mondiale, le reste (41,8 millions d'euros en 2022) étant affecté aux réparations aux victimes de spoliations et de persécutions antisémites.
Les crédits de l'action 02 sont restés relativement stables, s'inscrivant dans une légère baisse, entre 2019 et 2022, évoluant de 52,4 millions d'euros en 2019 à 50,96 millions d'euros en 2022. L'action 01 a, elle, connu une baisse bien plus franche sur cette période, passant de 53,5 millions d'euros en 2019 à 41,8 millions d'euros en 2022.
16 ETPT sont rémunérés par le programme 158, tous sous plafond, un nombre identique à celui de 2021. Il s'agit des agents du CIVS et les 1,4 millions d'euros de crédits dédiés à leur rémunération sont donc imputés sur l'action 01.
1. L'indemnisation des orphelins, une stabilité des crédits qui contraste avec un stock de dossiers non-traités important
Cette réparation recouvre l'indemnisation des orphelins de victimes d'actes antisémites de l'action 01 et l'indemnisation des orphelins de victimes d'actes de barbarie commis pendant la seconde guerre mondiale de l'action 02. Ces deux types d'indemnisation sont ici regroupés car ils obéissent à des régimes identiques.
Les droits afférents aux orphelins d'actes antisémites ont été aménagés en 2000 et sont régis par le décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000 sur les orphelins dont les parents ont été victimes d'actes antisémites. Les droits prévus par l'action 02 ont été eux aménagés en 2004 et sont régis par le décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004.
Les orphelins allocataires peuvent choisir entre une indemnisation en capital, s'élevant à 27 440,82 euros, ou d'une rente viagère mensuelle, elle revalorisée. Cette dernière valait 630,46 euros au 1 er janvier 2021, contre 615,1 euros au 1 er janvier 2020. Son montant envisagé pour 2022 est de 646,22 euros .
Les modalités de revalorisation des rentes ont été fixées par deux décrets de 2009 au taux de 2,5 % chaque 1 er janvier, soit une modalité de revalorisation déliée de toute considération de nature économique, mais supérieure à la cible d'inflation visée par les autorités monétaires (2 %) et plus encore à l'inflation constatée.
Ces modalités d'indexation impliquent un fort dynamisme - les rentes ont connu une revalorisation de près de 35 % depuis 2009 -, ce qui peut apparaître étonnant à la vue de l'évolution beaucoup plus timorée des prestations réservées aux anciens combattants relevant de cette mission.
Enfin, les crédirentiers bénéficient d'une exonération de l'imposition sur le revenu des indemnités qui leur sont versées. Cette exonération, tout à fait légitime, manque cependant de base légale. Le rapporteur spécial réitère cette année encore sa recommandation de corriger la situation.
L'instruction des dossiers est réalisée par le département reconnaissance et réparations de l'ONAC-VG. Les décisions accordant une mesure de réparation financière relèvent réglementairement du Premier ministre et le paiement des indemnisations est réalisé par l'ONAC-VG. Dans ce cadre, les crédits servant aux indemnisations sont reversés à l'ONAC-VG par les services du Premier ministre. Ainsi, l'immense majorité des crédits affectés au programme 158 est in fine reversée à l'ONAC-VG .
17 669 demandes ont été déposées depuis 2000 34 ( * ) au titre de l'indemnisation des orphelins de victimes d'actes antisémites. Le taux de décision reste insatisfaisant avec 14 359 décisions, soit 81,2 % de réponses, ce qui représente un passif de 3 310 demandes sans réponse. 95 % des décisions sont favorables. 205 contestations ont été déposées à l'encontre des décisions de rejet. Toutes ont été rejetées par le juge administratif.
En ce qui concerne le dispositif de l'action 02, 34 398 demandes ont été déposée depuis 2004 35 ( * ) . Le taux de décision est également insatisfaisant, s'établissant en 2021 à 27 148 décisions, soit 79 %, ce qui représente un stock de 7 250 demandes sans réponse. Le taux de décision favorable est de 83,9 %. 1042 recours ont été formés contre ces décisions, dont 492 recours portant sur une demande de revalorisation du capital ou de rétroactivité de la rente. Aucun de ces 492 recours n'a prospéré. Les 550 recours restants contestent une décision de rejet. 21 sont encore en cours et seuls 28 recours ont abouti à une annulation.
Si de nouvelles demandes au titre de ces deux dispositifs continuent d'être enregistrées, le nombre de ces dernières est particulièrement faible (une cinquantaine de demandes pour le dispositif de 2000 entre 2015 et 2020 et un peu moins de 400 pour le dispositif de 2004 sur la même période). Fait plus intrigant, le nombre de décisions rendues diminue à proportion des demandes reçues quand bien même un stock particulièrement important de demandes en attente de traitement existe .
4 033 personnes 36 ( * ) sont actuellement crédirentières du dispositif d'indemnisation des orphelins de victimes d'actes antisémites et 6 371 autres 37 ( * ) le sont du dispositif de l'action 02 .
2. La nécessité d'une réforme d'équité du dispositif de l'action 02
Le rapporteur spécial estime que le dispositif d'indemnisation des orphelins de victimes d'actes de barbarie pourrait être étendu , les dispositions du décret ouvrant les droits correspondants en excluant des populations qui pourraient être assimilées. En particulier sont exclus de son bénéfice :
- les membres de la Résistance
- les membres de l'armée régulière.
- les orphelins de victime des bombardements et des affrontements armés entre Allemands et Alliés.
La réponse au questionnaire du rapporteur spécial admet au demeurant expressément que cette position avait pu susciter un « sentiment d'iniquité ».
3. La réparation des spoliations antisémites, une budgétisation sans ambition forte et une absence de véritable mise en oeuvre de la capacité d'auto-saisine de la CIVS
Le décret n° 2018-829 du 1 er octobre 2018 modifiant le décret n° 99-778 du 10 septembre 1999 sur la réparation des spoliations antisémites régit le régime de ces indemnités. Il institue auprès du Premier ministre la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS), chargée « de rechercher et de proposer les mesures de réparation, de restitution ou d'indemnisation appropriées ». La modification de 2018 étend les compétences de la CIVS.
Les crédits affectés à ce pan de l'action 01 sont minoritaires dans le programme, puisqu'ils s'élevaient à 4,3 millions d'euros d'intervention (AE et CP) et 373 000 euros en AE et 336 000 euros en CP de fonctionnement en 2020 38 ( * ) . La LFI 2021 prévoyait 6 millions d'euros (AE et CP, il s'agit du même montant que celui prévu par la LFI 2020) d'intervention et 323 000 euros (en AE et CP) de fonctionnement. Le PLF 2022 prévoit à nouveau 6 millions d'euros de dépenses d'intervention, auxquels s'ajoutent 373 000 euros en AE et CP pour les dépenses de fonctionnement. Pour mémoire le PLF 2019 prévoyait 15 millions d'euros au titre des dépenses d'intervention, il est ainsi possible de constater un net reflux dans la programmation budgétaire desdites dépenses.
La crédibilité de cette prévision n'est pas en cause, mais la dimension indemnitaire, qui n'est pas sans susciter des interrogations sur les estimations des préjudices pratiquées par la CIVS, est loin d'épuiser le problème du bilan actuel et prévisible de la réparation des spoliations antisémites , auquel le rapporteur spécial a consacré un rapport d'information publié en juin 2018 39 ( * ) .
Les indemnités accordées peuvent être mises à la charge de l'État français ou, en application des accords de Washington passés entre le Gouvernement des États-Unis et celui de la France, le 21 mars 2001, imputées sur les fonds du Fonds social juif unifié lorsqu'il s'agit d'indemniser des avoirs bancaires spoliés.
Le montant de ces indemnités est très variable, dépendant à la fois du nombre de recommandations traité par la CIVS sur la période considérée ainsi que de la valeur des indemnisations s'attachant aux recommandations, ces dernières étant particulièrement dispersées et pouvant varier d'un extrême à l'autre de quelques centaines d'euros à plusieurs millions . Les trois dernières années illustrent ce phénomène : 8,7 millions d'euros pour 215 recommandations en 2018, 16,8 millions d'euros pour 207 recommandations en 2019 et 4,3 millions d'euros pour 146 recommandations en 2020.
Deux tendances de fond se dégagent cependant : la première est une baisse du nombre de recommandations annuel, constatée systématiquement depuis le pic de 2007 . Moins de 1 000 recommandations sont prononcées en 2010, moins de 500 en 2013, à peine plus de 200 depuis 2018. Parallèlement, sur la même période et excepté pour une année 2019 exceptionnelle, le montant des indemnisations tend à globalement diminuer.
La CIVS a cependant connu un rebond budgétaire en 2018 du fait de l'entrée en vigueur du décret n° 2018-829 du 1 er octobre 2018, qui traduit la volonté de la France de renforcer son organisation pour la restitution des biens culturels spoliés du fait du national-socialisme.
Est ainsi prévue une procédure spécifique de recherche des propriétaires ou de leurs héritiers en vue de restituer, ou à défaut d'indemniser, les biens culturels ayant été spoliés pendant l'Occupation, notamment ceux conservés par les institutions publiques. Elle se coordonne dans ce cas avec la Mission de recherche et de restitution des biens culturels spoliés entre 1933 et 1945 (M2RS) du ministère de la culture
Cette faculté d'auto-saisine aura été mise en oeuvre 5 fois par la CIVS depuis l'entrée en vigueur du décret, dont 3 fois sur l'année 2021. Les dossiers ainsi ouverts sont en cours d'instruction.
La démarche volontariste d'identification des ayants droit de bien spoliés, et notamment des biens catégorisés MNR (Musées Nationaux Récupération, oeuvres récupérées à la libération et confiées à la garde des musées nationaux 40 ( * ) ) aura porté ses fruits puisque l'année 2020 a vu 24 restitutions d'oeuvre MNR, autant que sur la période 2016-2019. Par ailleurs, seules 3 de ces restitutions avaient fait l'objet d'une recommandation de la CIVS. Le rapporteur spécial appelle à un renforcement de ce mouvement dont les résultats, bien que nécessaires et appréciables, ne sont pas encore satisfaisants compte tenu de l'ampleur de la dette spoliatrice encore existante.
Une autre difficulté doit être mise en exergue : celle des parts réservées. La situation se présente dans le cas où, se prononçant sur une demande d'indemnisation, la CIVS constate l'existence d'une pluralité d'ayants droit sans pour autant les identifier précisément. L'hypothèse est courante étant que chaque génération supplémentaire augmente le nombre d'ayants droit et que les spoliations eurent lieu il y a environ 80 ans. La Cour des comptes dans un rapport de septembre 2011 avait ainsi relevé que sur les 30 000 dossiers examinés alors par la CIVS, une recommandation sur deux comportait des parts ainsi réservées, sans qu'un suivi attentif de ces parts ne soit mis en oeuvre.
Une première estimation les avait chiffrées à 100 millions d'euros, mais, après un audit plus systématique, impliquant la réouverture de 18 000 dossiers d'indemnisation de préjudices matériels, leur montant a été ramené à quelque 27 millions d'euros. L'écart entre les deux estimations aurait mérité davantage d'informations.
En toute hypothèse, le montant des parts réservées demeure considérable et il doit être déduit des évaluations rendant compte de l'activité d'indemnisation de la commission. Surtout, il apparaît nécessaire de trouver une issue à la difficulté ainsi constatée puisque si une légère décrue est intervenue depuis, le montant des parts réservées reste élevé. Elle correspond à des réductions sourdes qui affectent les indemnisations dues aux spoliés. Valant 27,5 millions d'euros à la fin de l'année 2016, le montant total des parts en attente de versement s'élevait à 24,99 millions d'euros au 31 décembre 2020.
Outre le travail toujours en cours de mise à jour des parts réservées, qui pourrait aboutir à une augmentation des engagements financiers de l'État et à devoir résoudre des problèmes de partage négligés dans le cadre de certaines indemnisations, la CIVS a conclu avec le Cercle des généalogistes juifs une convention visant à identifier les bénéficiaires potentiels de ses recommandations. Par ailleurs, un mécénat de compétence a été mis en oeuvre par le ministère de la culture avec des experts de la généalogie, formule qui permet au ministère d'épargner ses dotations et aux parties compétentes de réduire leur imposition.
* 34 Au 30 juin 2021.
* 35 Au 30 juin 2021.
* 36 5 nouveaux dossiers de rentes sont attendus sur l'exercice.
* 37 10 nouveaux dossiers de rentes sont attendus sur l'exercice.
* 38 Crédits exécutés tels que constatés dans le RAP 2020 de la mission anciens combattants, mémoire et liens avec la nation.
* 39 « La commission d'indemnisation des victimes de spoliations antisémites : vingt ans après, redonner un élan à la politique de réparation »Rapport d'information de M. Marc Laménie, fait au nom de la commission des finances n° 550 (2017-2018) - 6 juin 2018.
* 40 Les conditions d'identification - origine spoliatrice connue - et de restitution - conservation dans les musées nationaux - de ces oeuvres rendent leur restitution significativement plus aisée que pour les autres types d'oeuvre.