LES
MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté trois amendements portant articles additionnels à la mission « Cohésion des territoires ».
Ces articles additionnels ont été présentés supra .
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 16 novembre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, prédisent, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur spécial, sur les programmes « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », « Aide à l'accès au logement », « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » et « Politique de la ville » de la mission « Cohésion des territoires » (et articles 42 bis à 42 quater ).
M. Claude Raynal , président . - Nous examinons cet après-midi quatre missions. Nous commençons nos travaux par l'examen du rapport sur la mission « Cohésion des territoires ». Je salue la présence de Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, et de Jean-Michel Houllegatte, rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.
M. Bernard Delcros , rapporteur spécial de la mission « Cohésion des territoires » sur les programmes « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et « Interventions territoriales de l'État » . - Le volet « Politique des territoires » de la mission « Cohésion des territoires » concerne les programmes 112 et 162, pour un total de 258,8 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 282,3 millions d'euros en crédits de paiement (CP), auxquels il faut ajouter 631 millions d'euros au titre des dépenses fiscales prévues dans le programme 112, incluant notamment les zones de revitalisation rurale (ZRR) ou les zones d'aide à finalité régionale (AFR).
Concernant le programme 112, « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », les crédits demandés s'élèvent à 210 millions d'euros en AE et 240 millions d'euros en CP, soit une hausse de 20 % par rapport aux crédits prévus dans loi de finances initiale (LFI) de 2021 à un niveau similaire par rapport à 2020. Cette hausse s'inscrit dans un objectif de redynamisation des territoires ruraux, en particulier du renforcement de leur ingénierie.
Par ailleurs, 96,1 millions d'euros en CP et 8 millions d'euros en AE concernent des crédits potentiellement rattachés au programme 112, mais ouverts dans la mission « Plan de relance ».
Je dirai quelques mots sur l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), dont le programme 112 porte la subvention pour charge de service public, à hauteur de 61 millions d'euros.
Cette subvention est stable, alors que les missions de l'ANCT, en lien avec la mise en place de l'agenda rural, sont, quant à elles, étendues. Par ailleurs, le projet de budget pour 2022 prévoit de conserver les 10 millions d'euros supplémentaires accordés à l'ANCT en 2021 afin de financer l'ingénierie des collectivités - cela correspond au doublement des crédits par rapport à 2020. Cette mesure satisfait une demande que nous avions formulée parce qu'il s'agissait de répondre un réel besoin pour les territoires ruraux.
Ainsi, les dispositifs de soutien en ingénierie aux territoires ruraux répondent à la fois au besoin d'ingénierie interne avec les chefs de projets du programme « Petites Villes de demain (PVD) », les chargés de mission du programme « Fabrique de territoires » ou les chargés de projets dans le cadre du volontariat territorial en administration (VTA) et à des besoins plus spécifiques et ponctuels sous forme de prestations de bureaux d'études dans le cadre du marché à bons de commande passé par l'État.
L'ANCT soutient également plusieurs programmes à destination des territoires, notamment « Action coeur de ville », en faveur de 222 villes ; « Territoires d'industrie », avec 146 territoires retenus ; « Fabrique de territoires », qui concerne aujourd'hui 300 territoires ; ou encore « Petites Villes de demain », qui vise à redynamiser les bourgs-centres ruraux - 933 candidatures ont été retenues et visent 1 600 communes.
L'agence accompagne également les collectivités pour la mise en place des contrats de relance et de transition écologique (CRTE). Ainsi, 377 CRTE devraient être signés d'ici à la fin de l'année, certains à l'échelle des intercommunalités et d'autres à l'échelle plus large des pôles d'équilibre territorial et rural (PETR).
Le programme 112 comprend également les crédits de trois générations de contrats de plan État-région (CPER). Pour la génération 2021-2027, ce sont au total 998,6 millions d'euros qui seront contractualisés au titre du programme 112, et 155 millions d'euros au titre du plan France Relance, ce qui représente une nette augmentation par rapport à la génération précédente.
Concernant les maisons France Services, les crédits qui leur sont dédiés augmentent de 8 millions d'euros, pour atteindre 36,4 millions d'euros. Cette hausse accompagne l'augmentation du nombre de maisons labellisées « France Services » : 1 745 sont actuellement labellisées, pour un objectif de 2 500 maisons fin 2022.
Notons que, à partir du 1 er janvier prochain, les maisons de services au public (MSAP) qui ne répondent pas aux critères des maisons France Services ne seront plus labellisées et ne bénéficieront plus de financements de l'État. Il me paraît important de relayer cette information aux collectivités concernées afin que les élus puissent anticiper cette réalité.
Je veux également revenir sur le sujet des zonages, notamment les ZRR, dont nous avons voté en décembre 2020 la prolongation jusqu'à la fin 2022.
Afin de laisser le temps nécessaire pour finaliser les nouvelles modalités de soutien aux territoires ruraux qui pourraient succéder aux ZRR, la ministre de la cohésion des territoires a bien voulu proroger les dispositifs attachés à l'ensemble des zonages, notamment les ZRR jusqu'au 31 décembre 2023, ce qui répond à notre demande. Les 4 000 communes qui ne sont plus éligibles au dispositif des ZRR au regard de la réforme de 2015 continueront à en bénéficier durant cette prorogation.
Je serai plus bref sur le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE), dont la maquette n'est pas modifiée.
Le PITE est composé d'actions répondant à des enjeux locaux spécifiques. Il rassemble des contributions issues de programmes de différents ministères. C'est un outil utile, qui permet de prendre en compte les spécificités des actions locales et de garantir la souplesse et la cohérence de l'action de l'État.
Le projet de budget propose de doter ce programme de 48 millions d'euros en AE et 40,3 millions d'euros en CP, soit une hausse de près de 20 % pour ce qui concerne les AE. Cette augmentation provient essentiellement de la fusion de deux programmes en faveur de la Corse, qui concernent près des deux tiers des crédits.
Ces chiffres doivent toutefois être relativisés dans la mesure où le programme est chaque année abondé de manière importante par des transferts en gestion. En réalité, l'exécution correspond quasiment au double des crédits prévus en loi de finances initiale, ce qui limite quelque peu la portée de l'autorisation parlementaire.
Concernant l'action qui porte sur le plan de lutte contre le développement des algues vertes, je vous avais présenté, au printemps dernier, un travail de contrôle sur ce sujet, à l'issue duquel j'avais présenté 23 propositions pour renforcer son efficacité. Plusieurs d'entre elles sont d'ores et déjà en cours d'application, et le principe de mise en place d'un nouveau programme d'actions à partir de 2023 que nous demandions est aujourd'hui validé. Néanmoins, le suivi de ces recommandations me semble mériter un travail plus approfondi, que je conduirai au début de l'année prochaine.
En conclusion, étant donné que l'on enregistre de réelles avancées en faveur de la ruralité qui répondent à nos propositions, je vous invite à adopter les crédits de la partie « Politique des territoires » de la mission.
Toutefois, je souhaite formuler quelques observations sur plusieurs points pour l'avenir.
Premièrement, avec la montée en gamme des maisons France Services, qui nécessitent désormais deux équivalents temps plein (ETP) et la reprise de missions qui incombaient précédemment à l'État, comme, par exemple, celle qui a été transférée à l'occasion de la réforme des trésoreries, le coût de fonctionnement de ces maisons a augmenté de façon significative. Aujourd'hui, les 30 000 euros de financements apportés à chaque structure, pour moitié au travers du programme 112 et pour autre moitié par les opérateurs via le Fonds national France Services (FNFS), ne représentent en moyenne que 25 à 30 % du coût global de fonctionnement. Aussi, il importera de réexaminer cette question.
Deuxièmement, les différents dispositifs mis en place pour renforcer l'ingénierie locale étaient absolument nécessaires, mais ils devront faire l'objet d'une évaluation, en vue d'envisager des mesures de pérennisation.
Troisièmement, concernant les CRTE, la contractualisation entre l'État et les territoires à l'échelle infra-régionale, que nous soutenons bien sûr, devrait en toute logique permettre aux élus locaux de planifier leurs projets sur la durée du contrat avec toute la visibilité nécessaire. En réalité, cette première année de mise en place des CRTE montre qu'il n'en est rien sur le terrain. Il faut absolument revenir, dès 2022, au principe même d'un contrat, à savoir donner de la visibilité.
Quatrièmement, enfin, comme je l'avais indiqué l'année dernière, la dispersion, dans plusieurs missions, des crédits liés à l'aménagement du territoire complexifie et affaiblit la lisibilité de la politique globale de l'État en faveur de la cohésion des territoires. J'aimerais que nous puissions réexaminer cette question.
M. Claude Raynal , président . - Merci pour ce bel hymne à la ruralité.
M. Jean-Baptiste Blanc , rapporteur spécial de la mission « Cohésion des territoires » sur les programmes « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », « Aide à l'accès au logement », « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » et « Politique de la ville » . - C'est avec une grande modestie que je reprends le flambeau de Philippe Dallier pour vous présenter ces programmes.
Il est de plus en plus difficile de se loger dans notre pays. De nombreux observateurs évoquent même une grave crise du logement à venir, peut-être la plus grave depuis fort longtemps.
La mission « Cohésion des territoires », avec des crédits de 17,1 milliards d'euros en CP, connaîtra une hausse de ses crédits de 1,2 milliard d'euros en 2022, due pour l'essentiel aux programmes 177 et 109. Je vous présenterai ces deux programmes, ainsi que les programmes 135 et 147, c'est-à-dire ceux qui traitent de l'hébergement, du logement, de l'urbanisme et de la ville.
Le programme 177 porte sur la politique d'hébergement d'urgence et d'accès au logement pour les personnes les plus défavorisées. Les crédits demandés pour 2022 s'élèvent à 2,7 milliards d'euros en CP, soit une augmentation de 0,5 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2021.
Pour la première fois depuis longtemps, aucun crédit n'est ouvert sur l'hébergement d'urgence dans le collectif budgétaire de fin d'année, parce que 700 millions d'euros ont été rajoutés en juillet dernier.
Le niveau élevé des crédits ouverts en 2022 est la conséquence du choix retenu de maintenir le parc d'hébergement au niveau atteint pendant la crise sanitaire, avec quelque 200 000 logements, et une prévision de diminution à 190 000 d'ici à la fin 2022. C'est une politique qui est en mutation, avec une nouvelle administration responsable qui se montre volontariste. Il restera à voir si elle parvient à améliorer l'accès au logement des personnes défavorisées afin de réduire le temps de passage par l'hébergement d'urgence, l'objectif de cette politique devant être la diminution de ses besoins.
Plusieurs problèmes devront être résolus.
Tout d'abord, l'hébergement en hôtel, qui a été fort utile pendant la crise sanitaire, mais qui ne facilite pas les actions d'insertion des personnes, concerne plus de 70 000 personnes, contre 50 000 il y a deux ans et 20 000 il y a dix ans. Par ailleurs, le parc d'hébergement d'urgence, en application du principe d'inconditionnalité de l'accueil, reçoit encore une proportion importante de personnes qui devraient plutôt trouver leur place dans les structures du ministère de l'intérieur dédiées aux demandeurs d'asile ou aux personnes à droits incomplets.
Ensuite, le conventionnement des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) a pris du retard, et il faudra reporter la date limite du 31 décembre 2022.
Le programme 109, qui concerne les aides personnalisées au logement (APL), mobilise 13,1 milliards d'euros, ce qui représente les trois quarts des crédits de la mission. Il s'agit toutefois d'une aide de guichet, sur laquelle l'État a peu de prise sauf lorsque les règles sont modifiées, ou lorsqu'il fait appel à d'autres financeurs. Action Logement a ainsi contribué deux années de suite au financement des APL, à hauteur de 1 milliard d'euros en 2021. Ce ne sera pas le cas en 2022, et il faut s'en réjouir, car ce n'est pas la vocation de cette structure. En conséquence, la participation de l'État augmente, mais à hauteur de 583 millions d'euros seulement, car certains effets réduisent le coût des APL, en particulier le fait que la réforme du versement contemporain des aides sera pleinement en vigueur.
Cette réforme, par ses retards successifs, aura accompagné la plus grande partie de ce quinquennat, qui se sera illustré par une recherche constante d'économies portant, non sur les structures de l'État, comme l'a déjà exposé le rapporteur général, mais sur cette aide de guichet que sont les APL. Le « rabot » de cinq euros appliqué aux APL en 2017 a marqué les esprits par son effet direct sur les ressources des personnes concernées. L'instauration de la réduction de loyer de solidarité (RLS), quant à elle, a fait supporter une baisse du coût des APL par les organismes de logement social : il conviendra d'évaluer la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Élan). Enfin, le versement contemporain, une réforme d'une haute technicité, qui a pris plusieurs années de retard, s'est mis en place cette année avec des dysfonctionnements. Elle se fonde sur un principe difficilement contestable, puisqu'il s'agit d'adapter plus rapidement qu'auparavant les ressources aux revenus. En pratique, son objectif est le même que les réformes précédentes, à savoir réduire le montant consacré par l'État aux APL : l'économie obtenue sera d'environ 1,25 milliard d'euros en 2022. La contribution de l'État passera ainsi de 15,5 milliards d'euros en 2017 à 13 milliards d'euros en 2022, tandis que le cofinancement assuré par les employeurs demeure stable entre 2,5 et 2,8 milliards d'euros. La RLS est une usine à gaz, qui démontre l'absence de vision stratégique de l'État.
Le programme 135 porte des actions diverses relatives à la construction, l'habitat et l'urbanisme, pour un montant de crédits de 535 millions d'euros. Sa particularité est qu'il va « doubler » de taille en cours d'exécution en raison des fonds de concours versés par le secteur du logement social au travers du Fonds national des aides à la pierre (FNAP), et les dépenses fiscales rattachées au programme représentent un montant bien plus important, de 13,3 milliards d'euros. Ce programme est le pivot des politiques du logement et de l'urbanisme.
Quels sont les principaux défis de la politique du logement ?
Le premier est déjà très présent dans les discussions budgétaires, c'est celui de la rénovation énergétique, avec l'impact important de MaPrimeRénov', financé sur d'autres missions budgétaires, mais aussi les programmes de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), partiellement financés sur le programme 135, et dont la dynamique pousse à une ouverture de crédits à hauteur de 92 millions d'euros dans le collectif budgétaire que nous a présenté ce matin le rapporteur général.
Toutefois, un autre enjeu s'impose, qui lui est lié, mais concerne les collectivités encore plus que l'État : c'est celui de la lutte contre l'artificialisation des sols, avec l'objectif de « zéro artificialisation nette » (ZAN), fixé par la loi Climat et résilience. Le succès du fonds Friches le démontre : les collectivités ne manquent pas de projets, de sorte que ce fonds de 300 millions d'euros a dû être porté à 650 millions d'euros, et le Président de la République a annoncé sa pérennisation. Toutefois, il faudra en préciser rapidement les modalités concrètes pour ne pas décevoir les attentes, car le véhicule budgétaire actuel, qui est le plan de relance, ne sera plus disponible. Il conviendra d'accompagner les territoires avec de nouveaux outils et de nouveaux financements, car les ressources propres des collectivités territoriales sont insuffisantes pour mener les projets nécessaires à la réutilisation du foncier disponible. À ce titre, les établissements publics fonciers, qui figurent dans le programme 135, ont tout leur rôle à jouer. Ils sont financés sur ce programme à hauteur de 182,3 millions d'euros, en compensation de la diminution du produit des taxes spéciales d'équipement. Ce financement devra être pérennisé. Il sera aussi nécessaire de réviser les documents d'urbanisme. Or les aides de l'État à ce titre sont en baisse.
Par-delà ces deux tendances majeures qui concernent l'ensemble du secteur de la construction, il faut voir où en est le logement lui-même. Ce quinquennat, qui a commencé par l'annonce d'un choc de l'offre sur le logement, s'achève sur un choc de la demande et une crise de l'offre sans précédent.
Le secteur de la construction tourne en effet à plein régime pour ce qui concerne les commandes, mais manque d'offre de logements. Les permis de construire sont en chute libre et le bâtiment doit faire face à la montée du coût des matériaux de construction - on évoque une augmentation au minimum de 10 % depuis un an. Pour l'avenir, s'y ajoute le surcoût réglementaire, estimé par l'Union sociale pour l'habitat à 30 000 euros par logement, avec, notamment, la nouvelle réglementation environnementale.
Plus généralement, l'Insee souligne dans une note parue la semaine dernière que le parc de logements augmente de moins en moins vite en France. L'évolution est aussi structurelle : le parc de logements collectifs progresse désormais deux fois plus vite que le parc de logements individuels, alors que leur progression était comparable jusqu'à la fin des années 2000.
Comme je l'ai souligné dans mon introduction, il est de plus en plus difficile de se loger en France : on construit moins de 350 000 logements par an et moins de 100 000 logements sociaux. Il faut un véritable plan de relance pour répondre à la demande de logements sociaux de 2,2 millions de ménages, soit une augmentation de 20 % en huit ans.
Dans ces conditions, la situation du logement social soulève des questions qui n'ont pas été résolues. L'instauration de la RLS n'a pas, pour l'instant, mis en difficulté majeure les organismes, mais c'est au prix de mesures d'aide importantes de la part, notamment, d'Action Logement et de la Caisse des dépôts et consignations. Or ces aides prolongent l'endettement dans le temps.
Concernant Action Logement, on peut se demander pendant combien de temps cet organisme va continuer à porter à bout de bras tant de politiques publiques. La réponse de ses responsables est simple : ils vont devoir revenir à un régime d'activité plus sobre et il sera difficile de leur demander, à partir de 2023, plus que les financements pour lesquels ils se sont déjà engagés, c'est-à-dire notamment le financement de l'ANRU. Dès lors, que deviendront les aides à la pierre si Action Logement n'apporte plus 350 millions d'euros en 2023 ? De même, le Fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL) pourrait avoir du mal à réaliser ses actions si Action Logement ne lui apporte plus 10 millions d'euros par an. Ces questions devront être traitées en 2022, ainsi que celle de la méthode de calcul des surcompensations d'aides d'État - probablement après l'élection présidentielle. De nombreuses questions sont renvoyées après cette échéance...
Dans ces conditions, l'objectif fixé par le Gouvernement d'agréer 250 000 logements sociaux en deux ans ne sera certainement pas atteint ; la ministre elle-même a reconnu devant la commission des affaires économiques que le nombre serait inférieur à 110 000 en 2021, ce qui est sans doute encore optimiste.
Le dernier programme, le programme 147, porte sur les crédits de la politique de la ville à hauteur de 558 millions d'euros, en hausse de 45 millions d'euros.
Le principal fait est l'augmentation de 2 milliards d'euros du financement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) pour la réalisation du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), qui passe de 10 à 12 milliards d'euros. La participation de l'État doit passer de 1 à 1,2 milliard d'euros, mais versera seulement 15 millions d'euros en 2022 sur le programme 147, comme les années précédentes. C'est encore une fois Action Logement qui assurera la majeure partie du financement.
Or permettez-moi de souligner quelques constats du rapport de Jean-Louis Borloo intitulé Vivre ensemble, vivre en grand pour une réconciliation nationale : sur 1 500 quartiers de la politique de la ville (QPV), 216 d'entre eux connaissent des difficultés urbaines, 60 sont en risque de fracture et 15 en risque de rupture. En outre, 10 millions de nos concitoyens se considèrent comme relégués.
Enfin, je présenterai les trois articles rattachés à la mission.
L'article 42 bis prévoit que les logements-foyers en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à La Réunion et à Mayotte peuvent donner droit à l'aide personnalisée au logement sur convention. C'est une mesure d'équité qui facilitera le développement des résidences sociales dans des conditions proches de celles qui sont en vigueur en métropole.
L'article 42 ter entérine l'augmentation de l'enveloppe financière du NPNRU, en accord avec les acteurs du secteur.
Enfin, l'article 42 quater prévoit une compensation aux communes de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), pendant une durée de dix ans, pour les projets de logements sociaux agréés ou financés entre 2021 et la mi-2026. Le Sénat vote chaque année une mesure plus ambitieuse puisque celle-ci ne porte que sur les nouveaux projets. Cette mesure est attendue de tous les acteurs, elle est importante pour les communes et devrait, on l'espère, contribuer à l'acceptabilité locale des projets de logement social.
Je vous propose donc de donner un avis défavorable aux crédits de la mission et favorable à ces trois articles.
M. Claude Raynal , président . - Félicitations pour ce premier rapport spécial sur un dossier complexe.
Mme Dominique Estrosi Sassone , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - Je partage les propos du rapporteur spécial. S'il est vrai que le projet de budget pour le logement est le plus élevé de ce quinquennat, n'oublions pas pour autant la politique du logement menée depuis 2017, avec, notamment, la baisse des APL de 5 euros dans le parc privé et dans le parc public, suivie d'une RLS, avec, pour conséquence, une perte d'autofinancement pour les bailleurs sociaux. Le Gouvernement a économisé 10 milliards d'euros sur des aides au logement destinées aux ménages les plus modestes.
L'année dernière, nous avions exprimé des inquiétudes au sujet d'Action Logement, que Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, Viviane Artigalas et moi-même avons relayées dans un rapport d'information. Nous avons réussi à faire reculer le Gouvernement sur le projet de réforme engagé, mais il convient de rester particulièrement vigilant, car le risque de démantèlement est toujours réel.
La relance de la construction neuve est en panne. Nous n'avons jamais connu une telle crise du logement depuis de très nombreuses années. Le Gouvernement, dans le cadre de ce projet de loi de finances, n'a pas pris les mesures susceptibles de conduire à une relance efficace de la construction neuve dans notre pays. La commission Rebsamen a fait un certain nombre de propositions qui ne se traduisent pas toutes dans le cadre budgétaire, hormis l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties sur les logements sociaux. Le Gouvernement a pris l'engagement de compenser intégralement cette mesure, mais ce n'est pas le cas pour les logements existants. Elle ne sera compensée que pour les nouveaux logements agréés entre le 1 er janvier 2021 et le mois de juin 2026. Certes, c'est un pas en avant, mais le cadre de l'exonération est très précis et restreint. À partir de juin 2026, les maires se retrouveront face à de nouvelles difficultés. Le Gouvernement s'exonère de cette politique de construction en faisant peser la responsabilité sur les maires qui ne délivreraient pas autant d'autorisations de construire qu'ils devraient ou pourraient le faire.
En outre, d'autres mesures auraient pu être mises en place dans ce PLF ; je pense en particulier à la baisse du taux de TVA à 5,5 % sur toutes les opérations de construction et de réhabilitation de logements sociaux, une mesure que le Gouvernement a toujours balayée d'un revers de la main. Je pense aussi à la création d'un véritable statut du bailleur privé. Il importe de considérer que l'investisseur immobilier est un entrepreneur de logements et non pas un rentier improductif. Dans le cadre de la loi Climat et résilience, nous avions soutenu des amendements en ce sens. Bien des logements vacants pourraient ainsi être remis sur le marché.
En conclusion, même s'il s'agit du meilleur projet de budget pendant ce quinquennat, on ne peut pas y être favorable. La politique du logement menée depuis cinq ans a affaibli les logements, a paupérisé nos concitoyens - ils consacrent plus d'un tiers de leur budget au logement -, et n'est donc pas à la hauteur des besoins identifiés sur tout le territoire, et pas seulement dans les zones tendues. Force est de constater que le Gouvernement n'aura pas relancé la machine.
M. Jean-Michel Houllegatte , rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable . - Je suis rapporteur sur l'aménagement numérique des territoires, qui s'intègre dans la cohésion des territoires.
Le plan France Très haut débit (PFTHD) est en train de remplir ses objectifs. Financièrement, la France est divisée en plusieurs parties : les zones très denses connaissent une forte appétence des opérateurs privés, qui y installent la fibre optique. Dans certaines zones moins denses, les appels à manifestation d'intention d'investissement (AMII) incitent les opérateurs à s'engager pour une couverture numérique de l'ensemble de ces territoires. Enfin, dans les zones peu denses, ce sont les collectivités qui développent des réseaux d'initiative publique.
Vingt-cinq départements n'arrivent pas à couvrir leurs besoins en financement pour ces zones. La crise du coronavirus a montré l'acuité de la problématique d'une bonne couverture numérique. Ces territoires ont obtenu des crédits complémentaires : 30 millions d'euros au titre d'un projet de loi de finances rectificative (PLFR) l'année dernière, 240 millions d'euros par le plan de relance et 300 millions d'euros de crédits recyclés, afin de boucler les plans de financement du guichet numérique.
En France, il reste 39 millions de locaux à raccorder à la fibre : 6 millions dans des zones urbaines très denses, 14 millions dans les zones dépendant des AMII, sur lesquels les opérateurs ont pris des engagements auprès de l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep). Il reste 17 millions de locaux à fibrer pour les collectivités locales.
Le déploiement de la fibre dans les réseaux d'initiative publique est important : plus de 6 millions de raccordements ont été faits en un an. C'est un record.
Dans les zones très denses, le taux de couverture est de 94 %, toutes technologies confondues, même s'il y a une grande hétérogénéité selon les zones. À Lille, le taux de couverture n'est que de 54 %, en raison du manque d'intérêt des opérateurs privés à couvrir certaines zones. Il est nécessaire d'alerter l'Arcep sur ce sujet. Ce taux de couverture atteint 87 % dans les zones AMII et 53 % dans les zones d'initiative publique. Il y a eu un million de commercialisations de la fibre.
J'émets également un avis favorable sur l'adoption des crédits qui sont suffisants - de même que le déploiement -, mais soyons vigilants sur quelques points : il faudra terminer les raccordements, avec parfois des difficultés de base d'adressage, d'absence de compétence de certains opérateurs, et de raccordements complexes.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Je remercie les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis.
On voit que les maisons France Services fonctionnent bien, selon le principe « l'offre crée le besoin ». Monsieur Delcros, quelle somme complémentaire aux 30 000 euros de dotation faudrait-il allouer à l'ensemble de ces maisons pour qu'elles fonctionnent correctement ? Il faut revoir cette répartition des frais entre l'État et les collectivités.
Les aides à l'ingénierie de l'ANCT, à partir du moment où elles produisent des effets, ont un effet d'aspiration pour conduire des projets. Les dispositifs d'accompagnement financier postérieurs au diagnostic et à la phase d'ingénierie sont-ils suffisants ? La région Grand Est a noué avec l'État des pactes territoriaux de relance et de transition écologique (PTRTE), fondés sur un périmètre plus large que les CRTE, pour assurer des solidarités territoriales entre zones urbaines et rurales ou sur de grands territoires.
Les crédits de l'État sur le fonds Friches sont-ils suffisants ? Dispose-t-on d'une cartographie des superficies concernées ? Les friches industrielles, économiques et urbaines se situent dans différents territoires. L'État et les collectivités territoriales ont-ils un oeil identique dans leur appréciation de ces espaces, selon qu'ils se situent dans des territoires urbains très denses ou plus excentrés ? Certaines zones ont des superficies énormes, mais bénéficient de peu d'actions.
M. Stéphane Sautarel . - Je partage l'essentiel des remarques des rapporteurs spéciaux, notamment l'insuffisante lisibilité des politiques, du fait de leur présentation.
Monsieur Delcros, où en est la territorialisation de l'ANCT ? Quels sont les moyens prévus pour accompagner les projets ? Certes, cela ne rentre peut-être pas dans le périmètre de cette mission.
Je me réjouis de la prorogation d'un an des ZRR.
Le développement de la fibre est très hétérogène ; nous devons persévérer. Quels leviers de la commande publique pourraient être utilisés ?
Concernant le programme 135, il y a eu un rapport sur la lutte contre l'artificialisation des sols. Au-delà des sommes allouées au fonds Friches, comment celui-ci est-il mis en oeuvre selon les territoires ? Si cette mise en oeuvre est trop aveugle, les maires ne pourront plus aménager durablement leur territoire.
Le programme 147 sur l'ANRU et les NPNRU est un budget magique : entre les annonces, l'inscription de crédits et les volumes globaux engagés, il y a un écart considérable, qui nuit à l'avancée des projets. Quels sont réellement les engagements de l'État dans ce domaine ?
Mme Christine Lavarde . - Merci pour ces exposés très clairs. J'abonde dans le même sens. Les objectifs de réduction de 15 % de la précarité énergétique en cinq ans sont loin d'être atteints, car certains dispositifs d'aide à la rénovation thermique ne sont pas efficients.
Monsieur Delcros, pour quelles raisons les crédits dédiés aux Territoires d'industrie augmentent-ils dans le plan de relance ?
M. Antoine Lefèvre . - Je voudrais protester vivement sur la situation du logement en France. Les prêts à taux zéro sont en chute libre : 123 000 prêts contractés en 2017, contre 90 000 en 2019 et 66 000 en 2020. Jusqu'où va-t-on descendre ? Si l'on veut que les Français sortent du parc social et accèdent à la propriété, il faut poursuivre l'effort. Plus on vote de lois sur le logement, moins on produit de logements ; c'est dramatique !
Mme Isabelle Briquet . - Le budget pour le logement est en hausse pour 2022, mais c'est un peu tard ; la politique du logement est la grande perdante du quinquennat. Elle a appauvri les ménages modestes, avec la baisse des APL, et a affaibli les capacités d'intervention des organismes d'HLM. Depuis 2017, la construction de logements s'est contractée de 14 % - 36 % pour les seuls logements sociaux, ce n'est pas rien ; 10 milliards d'euros ont été économisés sur le dos des ménages les plus modestes.
L'État doit redonner au logement social la place qu'il mérite. Ce modèle social a été attaqué : le Gouvernement oblige les bailleurs sociaux à participer à la réduction des déficits publics en les forçant à se regrouper, ce qui a fait grincer des dents... Dispose-t-on d'un bilan sur la pertinence de ces regroupements ? Ont-ils permis des économies ?
M. Sébastien Meurant . - C'est un paradoxe : plus on met d'argent, moins on construit. C'est le budget logement le plus élevé du quinquennat, mais encore faudrait-il que le Gouvernement ait une stratégie... Au lieu de cela, c'est une politique de gribouille.
Comment inciter les bailleurs privés à mettre en location un logement vide alors qu'il est très difficile d'expulser des locataires indélicats ? Ceux-ci peuvent rester en place pendant trois ans, il y a des frais de justice... Cela ne rassure pas les propriétaires !
Hier ont été annoncées des incitations fiscales en zone tendue. Aboutiront-elles à la mise sur le marché de nouveaux logements ?
Les nuitées hôtelières ont été multipliées par sept en quinze ans, ce qui ne manque pas de nous interroger. À qui bénéficient-elles ? Quelle est la proportion de réfugiés et de migrants ?
Que pensez-vous des mesures d'incitation à la construction de logements sociaux ? Comment sont-elles acceptées par les collectivités ?
M. Jean-Marie Mizzon . - Monsieur Delcros, les conseillers numériques de l'ANCT prennent progressivement leurs fonctions localement. Les besoins sont importants : 13 à 14 millions de Français souffrent d'illectronisme. En 2017, le programme Action publique 2022 promettait de dématérialiser les 250 démarches les plus courantes. Le travail est énorme. Des crédits du plan de relance y sont consacrés, mais ce soutien est conjoncturel. Sera-t-il poursuivi ?
M. Bernard Delcros , rapporteur spécial . - Monsieur le rapporteur général, la dotation de 30 000 euros des maisons France Services se répartit ainsi : 15 000 euros sont financés par l'État et 15 000 euros par le Fonds national France Services. Ces 30 000 euros étaient déjà attribués aux maisons de service au public avant la labellisation France Services. Or le soutien ne devrait pas être au même niveau, car ces maisons ont connu une montée en gamme et ont récupéré des missions autrefois assurées par l'État. Cette somme ne représente que 30 % du coût moyen de fonctionnement d'une maison. J'ai prévu de mener l'année prochaine une mission de contrôle budgétaire sur les maisons France Services, et je ferai des propositions concrètes.
Les périmètres des actions financées par l'ANCT relèvent de l'initiative locale. Les CRTE sont signés tantôt à l'échelle d'intercommunalités, tantôt à l'échelle des schémas de cohérence territoriale (SCoT) ou des pôles d'équilibre territorial et rural... Il en est de même pour d'autres programmes comme Petites villes de demain, avec des candidatures communales ou intercommunales. L'ingénierie s'adapte au périmètre choisi par les collectivités.
Monsieur Sautarel, il y a différentes formes d'ingénierie locale. L'enjeu principal repose dans la pérennisation de cet accompagnement territorial, qui a progressé. L'ANCT a annoncé avoir accompagné 702 projets depuis 2020.
L'accompagnement est réalisé soit par les référents de l'ANCT localement - mais le système est peu identifié et complexe -, soit par les marchés à bons de commande de l'État, qui recourt à des bureaux d'études, sur des projets spécifiques, soit par des chargés de projet ingénierie dans les différents programmes. Mais l'identification de l'ingénierie spécifique de l'ANCT dans les territoires commence juste. Nous verrons comment cela évoluera.
La part des moyens pour chaque programme est un sujet de préoccupation. L'État veut rassembler tous les contrats dans un CRTE. J'y suis favorable, à condition que des crédits spécifiques dédiés à certains programmes - comme Petites villes de demain - et à certaines dotations, en particulier la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), soient conservés. Les communes doivent disposer de crédits pour les projets qui ne sont pas dans des CRTE. Nous devons faire des propositions.
Madame Lavarde, pour le dispositif Territoires d'industrie, les crédits de la mission « Plan de relance » du PLF prévoient le recrutement de 50 chefs de projets supplémentaires, financés à parité par l'État et les régions.
Monsieur Mizzon, les conseillers numériques des maisons France Services sont extrêmement importants pour l'animation des territoires. Le recrutement de 4 000 conseillers supplémentaires est actuellement mis en place, mais sera-t-il pérennisé, sans être à la charge des collectivités territoriales ?
M. Jean-Baptiste Blanc , rapporteur spécial . - Monsieur le rapporteur général, le budget du fonds Friches a doublé, pour passer de 300 à 650 millions d'euros. Il connaît un certain succès, qu'il va falloir gérer : les sommes prévues suffiront-elles ? Le fonds sera-t-il pérennisé ? La loi Climat et résilience prévoyait, pour lutter contre l'artificialisation des terres, de lutter contre la vacance et d'utiliser ce fonds - il devra être abondé. Il faudra aussi repenser l'accompagnement, le financement et la fiscalité locale.
Il n'y a pas de cartographie. C'est l'objectif de la loi Climat et résilience, qui se fonde sur le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema).
Monsieur Sautarel, nous avons voté la territorialisation des objectifs permettant aux présidents des SCoT de faire des propositions dans les six mois suivant la promulgation de la loi. Les territoires sont très mobilisés, mais inquiets. Ensuite, ces propositions sont accueillies - ou non - par les régions qui devront modifier les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet).
Il y a plusieurs saisons de l'ANRU... Il faut plus de huit ans pour qu'un projet voie le jour. C'est illisible. L'ANRU doit bénéficier d'un nouveau souffle. Le rapport Borloo dénonçait « l'inefficacité et l'éparpillement », « l'absence de définition claire, de stratégie et de méthode » de la politique de la ville, ce qui suscite de l'incompréhension. Sur 1,2 milliard d'euros de financement de l'État promis pour l'ANRU, seuls 93,8 millions d'euros ont été débloqués, dont 15 millions d'euros prévus en 2022. L'ANRU reste largement financée par Action Logement, les collectivités territoriales et les bailleurs sociaux.
Madame Briquet, marier deux pauvres ne fait pas un riche. Je l'ai vu dans mon département du Vaucluse. Sans accompagnement à la conduite du changement, c'est un enfer administratif et cela ne marche pas. Il n'y a pas de bilan du regroupement des offices publics de l'habitat (OPH) prévu par la loi Élan. Ces ensembles sont plus grands et plus privés. Nous devons les évaluer, d'autant que la politique du logement est à repenser.
Monsieur Meurant, l'incitation fiscale fonctionne jusqu'à un certain point. Il y a un effet guichet puis gadget... Il faut simplifier et adapter. L'État a fait voter une réforme du « Louer abordable » en zone tendue, mais il est trop tôt pour évaluer ses impacts.
Nous ne connaissons pas le nombre de migrants qui sont hébergés à l'hôtel, mais ils sont nombreux... Nous n'avons donc pas les moyens de contrôler cette politique.
La commission a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Cohésion des territoires ».
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
Article 42 bis
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 42 bis .
Article 42 ter
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 42 ter .
Article 42 quater
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 42 quater .
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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission, et d'adopter, sans modification, les articles 42 bis à 42 quater .