II. ACTEUR DE RÉFÉRENCE DE LA DONNÉE GÉOLOCALISÉE SOUVERAINE, L'INSTITUT NATIONAL DE L'INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET FORESTIÈRE (IGN) SE TRANSFORME
Établissement public administratif placé sous la double tutelle des ministres chargés de l'écologie et des forêts, le nouvel IGN est issu de la fusion entre l'Institut géographique national et l'Inventaire forestier national (IFN) intervenue le 1 er janvier 2012 6 ( * ) .
Les missions de l'IGN se partagent entre des tâches que l'on peut qualifier de « traditionnelles » et des activités émergentes qui le poussent à se réformer. Missions traditionnelles par excellence, la collecte et la production de données géolocalisées souveraines dites « socles » constituent le coeur de ses missions de service public. Les géodonnées socles sont les données « primaires » de base qui servent de support à toute conception de services d'information géolocalisée. Par ailleurs, l'IGN conçoit et met à jour des référentiels géographiques publics à fort enjeu comme les différentes couches qui composent le référentiel à grande échelle (RGE), la base de données de précision décamétrique dite BD Carto, la base de données géodésique (BDG), la BD Topage, le registre parcellaire graphique (RPG) pour les besoins agricoles ou encore le fond cartographique au 1/25 000 e dit Scan 25. Enfin, il a en charge la réalisation de l'inventaire forestier.
Si l'image d'Épinal d'un IGN producteur de cartes papier demeure vivace, force est de constater que cette activité par laquelle il se fait connaître du grand public ne représente qu'une infime partie de ses missions, de plus en plus marquées par des activités émergentes telles que des activités d'expertise et de conseil, d'assistance à maîtrise d'ouvrage, d'agrégation de données produites par d'autres acteurs ou de diffusion et de valorisation de l'information géographique publique. Par ailleurs, et de plus en plus, l'IGN sera amené à l'avenir à jouer un rôle de référence et de pilote au sein de l'écosystème national de la donnée géolocalisée.
Dans son rapport d'information publié au mois de novembre 2022 et intitulé « acteur de référence de la donnée géolocalisée souveraine, l'IGN avance sur un chemin à baliser » 7 ( * ) , le rapporteur spécial a analysé les enjeux du renouvellement en cours du modèle économique de l'établissement . Mis sous tension par les bouleversements du paysage de la donnée géolocalisée, concurrencé par l'émergence d'acteurs publics comme privés, affecté par l'essor des démarches collaboratives, l'IGN était , il y a quelques années, remis en cause dans son identité et contesté dans sa légitimité . Le processus d'ouverture et de gratuité des données publiques, s'il lui ouvre de nouvelles perspectives de collaborations, implique une transformation du modèle économique d'un institut dont l'équilibre financier dépendait de la vente de ses données. Pour toutes ces raisons, l'IGN devait se transformer pour attirer et développer de nouvelles compétences, incorporer de nouvelles technologies et rester un opérateur d'excellence, référence nationale de l'information géographique.
En 2019, l'IGN a entrepris de refonder son modèle . D'une mission de production-diffusion d'information géographique, l'IGN évolue vers des rôles d'agrégateur de données, d'expert, de coordinateur ou de certificateur. Il recentre son action sur la production des données socles souveraines ainsi que sur le pilotage de vastes projets d'accompagnement de grandes politiques publiques directement financés par leurs commanditaires.
Comme il a pu le souligner dans son rapport de novembre 2022 précité, le rapporteur spécial tient à insister sur le fait qu'alors que nous vivons dans un « monde de la donnée », les informations qui décrivent le territoire sont des outils stratégiques indispensables à la décision publique. Pour préserver notre autonomie, les données géolocalisées qui fondent nos politiques publiques doivent présenter des garanties d'indépendance. L'emprise des GAFAM sur les géo données a rendu cet enjeu plus prégnant encore. L'IGN constitue à cet égard un outil indispensable pour garantir un exercice de la souveraineté nationale fondé sur des données géolocalisées indépendantes et maîtrisées.
1. Une dilatation budgétaire de l'IGN portée par son nouveau modèle et le recours à la sous-traitance
Dépenses et recettes effectives de l'IGN (2017-2022)
(en milliers d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents financiers de l'IGN
Portée par son nouveau modèle, l'activité de l'IGN est en croissance . Alors que son budget oscillait entre 150 et 160 millions d'euros jusqu'en 2020, celui-ci, moyennant le décalage entre la perception des recettes issues des financements des grands projets et l'exécution des dépenses pour leur réalisation effective, devrait se situer entre 170 et 180 millions d'euros jusqu'en 2024 . Cet accroissement d'activité à effectifs constants, et même en diminution, est permis par l'effet de levier procuré par le recours à la sous-traitance . Il signale aussi que la multiplication des projets auxquels contribue l'IGN a placé l'opérateur dans une situation de « saturation » de ses moyens humains.
2. Assouplie et mise en cohérence avec le projet de transformation de l'IGN, sa nouvelle trajectoire budgétaire s'inscrit désormais dans le cadre d'un engagement pluriannuel d'objectifs et de moyens (EPOM)
Après un premier assouplissement de la trajectoire budgétaire de l'institut décidé dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2022 sous la forme d'un schéma d'emploi moins exigeant, l'IGN, ses autorités de tutelle et la direction du budget (DB) ont conclu, le 25 janvier 2022, un engagement pluriannuel d'objectifs et de moyens (EPOM) . Ce document correspond aux anciens contrats d'objectifs et de moyens et constitue le volet financier du contrat d'objectifs et de performance (COP) de l'IGN. Cet EPOM porte sur la période 2022-2024, en cohérence avec celle du COP 8 ( * ) , et formalise des engagements réciproques entre l'opérateur et l'État . Pour l'accompagner dans sa refondation , et plus particulièrement pour lui permettre d'engager un ambitieux programme de recrutement et de promotion de son attractivité, l'opérateur avait besoin d'un assouplissement de sa trajectoire budgétaire doublé d'une visibilité pluriannuelle .
Dans le cadre de cet EPOM, la DB a pris l'engagement de stabiliser jusqu'en 2024 la SCSP et d'assouplir le schéma d'emplois de l'opérateur. Nul en 2023, ce schéma doit cependant retrouver, dès 2024, sa trajectoire antérieure à 2022 avec une réduction de 35 ETP. Les engagements de l'IGN reposent notamment sur le respect d'une trajectoire d'évolution de sa masse salariale, le maintien d'un niveau de trésorerie prudentiel, le développement de ses partenariats financiers ou encore la concrétisation de son programme de recrutement.
Comme il a pu le souligner dans son rapport d'information de novembre 2022 précité, le rapporteur spécial se félicite de la conclusion de cet EPOM qui, jusqu'en 2024, donne à l'IGN les moyens budgétaires pour concrétiser sa transformation . Toutefois , et alors que le rythme rigoureux du schéma d'emploi doit reprendre dès 2024, la viabilité économique de moyen terme du nouveau modèle de l'IGN dépendra des équilibres budgétaires qui seront déterminés à l'issue de l'EPOM, en 2024 .
3. La subvention pour charges de service public de l'IGN progresse de près de 4 %
L'action 12 « Information géographique et cartographique » du programme 159 retrace la subvention pour charges de service public (SCSP) de l'IGN qui doit s'élever à 88,9 millions d'euros de crédits (AE=CP) en 2023, en augmentation de 3,9 % par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2022 pour prendre en compte les effets de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique. Cette évolution constitue une inflexion dans la mesure où la SCSP historique de l'institut présentait une tendance à la baisse continue depuis dix ans 9 ( * ) . Le graphique ci-après présente la SCSP réellement versée à l'IGN depuis 2016 10 ( * ) .
Évolution de la SCSP effectivement perçue par l'IGN (2012-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial
2021 a constitué un point de bascule dans la transition du modèle économique de l'établissement puisque, pour la première fois, ses ressources propres , tirées par les grands programmes, sont devenues majoritaires au sein du total de ses recettes. L'exercice 2022 doit confirmer ce renversement.
Évolution de la part de la SCSP dans les ressources de l'IGN (2016-2022)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial
En 2023, l'IGN doit recevoir un transfert de 1 million d'euros en AE et 1,1 million d'euros en CP du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » au titre de la gestion des risques naturels et de la connaissance de l'évolution de la biodiversité. Cette subvention est ainsi en diminution d'environ 800 000 euros par rapport au montant perçu les années précédentes.
En 2012, après la fusion de l'Institut géographique national avec l'Inventaire forestier national (IFN), le montant de la SCSP (11,9 millions d'euros) ainsi que les emplois autorisés de l'IFN ont été transférés du programme 149 « Forêt » vers le programme 159. D'après l'IGN, le coût de la réalisation de l'inventaire forestier, en hausse de 8 % depuis 2019, dépasserait le montant de SCSP attribué à l'établissement en 2012 lors de la fusion.
4. Les ressources propres de l'IGN sont portées par son nouveau modèle économique et les grands projets sur lesquels il repose
Essentiellement porté par la vente de cartes papier, le marché dit « grand public » s'est contracté de plus de 20 % depuis 2018 . La stabilisation observée à partir de 2019 autour de 8,5 millions d'euros s'explique notamment par des efforts entrepris par l'opérateur pour enrayer cette érosion, notamment la commercialisation de nouvelles cartes et atlas régionaux ou encore le développement du portail « IGN Rando ». L'EPOM anticipe néanmoins une nouvelle baisse de ce marché qui pourrait s'établir à 7,5 millions d'euros à horizon 2024.
L'érosion du marché dit « professionnel » est quant à elle appelée à se poursuivre . Elle s'explique en partie par la fin du cycle d'acquisition de données de grands acteurs privés mais elle est surtout la résultante du processus d'ouverture et de gratuité des données publiques. Les recettes de ce marché se sont ainsi taries de plus de 50 % depuis 2017 . Alors que l'IGN a pour objectif de les stabiliser autour de 5 millions d'euros à horizon 2027, l'EPOM anticipe des recettes de seulement 3,8 millions d'euros en 2024.
Le marché « défense-espace » présente quant à lui une dynamique positive qui s'explique par le partenariat de confiance historique noué entre le ministère des armées et l'IGN . L'EPOM anticipe un niveau de recettes de 18 millions d'euros en 2024.
Évolution du chiffre d'affaires de l'IGN (2017-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial
Comme le rapporteur spécial a pu le mettre en évidence dans son rapport d'information de novembre 2022 précité, le nouveau modèle de l'établissement, fondé sur de grands projets d'accompagnement de politiques publiques pris en charge par leurs commanditaires publics via des flux financiers distincts de la SCSP de l'institut, se traduit déjà de façon très concrète dans ses comptes . Pour 2022, les recettes issues de ses grands projets devraient s'établir à 51,7 millions d'euros , contre 20,7 millions d'euros perçus en 2019, soit une multiplication par 2,5 . Ce montant s'explique notamment par les 16 millions d'euros perçus dans le cadre du projet Lidar HD financé par une subvention du fonds pour la transformation de l'action publique (FTAP) et des crédits issus du plan de relance.
Évolution des recettes tirées des grands projets (2016-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial
Sur la période récente, les financements obtenus par l'IGN en provenance de grands fonds publics nationaux tels que le plan de relance, le fonds pour la transformation de l'action publique (FTAP) ou le fonds d'accompagnement interministériel des ressources humaines (FAIRH) ont été particulièrement significatifs . Ils se sont élevés à près de 64 millions d'euros 11 ( * ) , représentant environ 40 % d'une année de recettes de l'IGN. Le rapporteur spécial craint que le tarissement de ces sources de financement ne mette d'autant plus sous pression le modèle économique de l'IGN dans les années à venir .
S'agissant des prestations effectuées en faveur du ministère de l'agriculture et de l'alimentation, 12 millions d'euros sont attendus par l'opérateur en 2022 au titre de la mise à jour du référentiel parcellaire graphique (RPG). Les projets contractés auprès du ministère des armées représentent quant à eux 18 millions d'euros. Dans son rapport d'information précité, le rapporteur spécial a eu l'occasion de pointer du doigt les risques associés à la trop grande dépendance financière de l'IGN à ses deux principaux donneurs d'ordre que sont le ministère de l'agriculture et de l'alimentation et le ministère des armées. À eux deux, ils représentent environ un quart des recettes structurelles de l'établissement.
L'EPOM anticipe un tassement très net des recettes issues des grands projets , en 2023 et en 2024, en particulier dans un contexte de tarissement des crédits issus du plan de relance et du FTAP .
Financements obtenus par l'IGN
en provenance de
grands fonds publics nationaux
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de l'IGN au questionnaire du rapporteur spécial
Si l'EPOM donne à l'établissement une visibilité budgétaire bienvenue d'ici 2024, la viabilité économique de moyen terme de son nouveau modèle sera mise à l'épreuve à partir de 2025.
Actuellement, l'analyse financière prospective qui fonde la viabilité du modèle de l'IGN repose sur plusieurs hypothèses fortes qui resteront à confirmer . Parmi ces hypothèses, l'IGN compte notamment sur un gel du schéma d'emplois et de sa SCSP . Elles supposent aussi de parvenir à boucler le financement du programme Lidar HD en réunissant 15 millions d'euros d'ici 2025 mais aussi de conclure de nouveaux marchés pour un montant de 100 millions d'euros sur la période 2024-2027, soit 25 millions d'euros de recettes annuelles. Ce nouveau modèle implique également de maintenir des flux financiers élevés en provenance de ses deux principaux « clients » que sont le ministère des armées et le ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.
Enfin, outre le déficit de financement de 15 millions d'euros sur le programme Lidar HD, aucun financement n'est à ce jour prévu pour l'actualisation de l'outil de suivi de l'occupation des sols (l'OCS GE). Le besoin est évalué à environ 2 millions d'euros par an entre 2025 et 2027.
5. La tendance à la diminution des effectifs de l'IGN était devenue incompatible avec sa transformation tandis que ses dépenses sont elles aussi marquées par le nouveau modèle
a) Une pause dans la réduction des effectifs de l'IGN pour lui permettre de réaliser l'ambitieux volet ressources humaines de sa transformation
Plus que la diminution de sa SCSP, c'est la baisse continue des effectifs de l'IGN qui constituait le principal obstacle à la réorganisation de l'établissement. L'assouplissement du schéma d'emplois rigoureux imposé à l'établissement était incontournable dans la mesure où il imposait une contrainte très forte sur le déploiement du programme de recrutement nécessaire à sa transformation. Après dix années de diminution constante, le plafond d'emplois de l'IGN doit se stabiliser en 2023 à 1 387 ETPT 12 ( * ) .
Évolution des plafonds d'emplois notifiés et exécutés (2012-2023)
(en ETPT)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Entre 2017 et 2021, le schéma d'emplois exécuté par l'IGN représentait une baisse d'effectifs annuelle moyenne de plus de 35 ETP, soit 177 ETP sur l'ensemble de la période. En 2022 , alors qu'il était envisagé initialement à - 36 ETP , le schéma d'emplois de l'établissement a été ramené à - 10 ETP , s'inscrivant ainsi en rupture avec la trajectoire des années passées. À l'occasion de l'examen par le Parlement du projet de loi de finances initiale pour 2022, le rapporteur spécial avait salué cette inflexion indispensable pour que l'établissement puisse engager l'ambitieux programme de recrutement qui doit lui permettre d'acquérir les nouvelles compétences nécessaires à sa transformation. Conformément à l'EPOM présenté supra , le schéma d'emplois pour 2023 est nul .
Schémas d'emplois prévus et réalisés (2018-2023)
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial
L'autorisation s'agissant du nombre d'équivalents temps plein travaillé (ETPT) hors plafond devrait rester stable à 63 ETPT. Ces ETPT comprennent les emplois des agents sur contrat pour des projets de recherche, en particulier en réponse aux appels d'offre de l'Agence nationale de la recherche (ANR), ainsi que des agents sur contrats d'avenir pour la réalisation de la représentation parcellaire cadastrale unique (RPCU). 17 de ces 63 ETPT hors plafond concernent des contrats d'apprentissage.
Dans le cadre de son nouveau modèle, qui repose de plus en plus sur des conventions financières de partenariat, l'IGN accroit son recours aux emplois hors-plafond . Entre 2018 et 2021, ces derniers ont progressé de 16,3 ETP (+ 55 %). Alors que le recrutement de contractuels dans le cadre des conventions de financement des grands projets doit se poursuivre, l'IGN anticipe une nouvelle augmentation de ses effectifs hors-plafond dans les années à venir.
Effectifs hors-plafond de l'IGN (2018-2021)
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de l'IGN au questionnaire du rapporteur spécial
Les progrès technologiques dans le domaine de l'information géographique et la transformation de son modèle se traduisent par l'émergence de nouveaux besoins de compétences pour l'IGN. Aussi, en 2021, la direction de l'établissement a-t-elle annoncé un programme de recrutement et de formation ambitieux. Il vise à développer 150 nouveaux postes d'ici 2024 sur des compétences émergentes : intelligence artificielle, programmation agile, data science, altimétrie 3D, géovisualisation, gestion de projets innovants, animation de communautés, infrastructures et services numériques, etc . D'après la direction de l'établissement, à l'automne 2022, 63 des 150 postes ont déjà été pourvus. La réussite de ce programme de recrutement conditionnera l'aboutissement de la transition de l'opérateur. Les mesures qu'il suppose, notamment en matière d'attractivité, impliquent nécessairement une certaine inflation de la masse salariale de l'IGN.
Pour 2022 , le budget initial de l'IGN prévoit un montant de dépenses de personnel de 113 millions d'euros , en progression de 3 millions d'euros par rapport à 2021. Cette évolution ne prend pas en compte l'augmentation liée à la revalorisation du point d'indice qui est évaluée à 1,3 million d'euros pour 2022. Ce paramètre doit être intégré dans le budget rectificatif en cours de préparation.
Cette progression s'explique par plusieurs phénomènes :
- une hausse du coût moyen de rémunération des effectifs nécessaire pour attirer de nouveaux profils et de nouvelles compétences en lien avec les grands projets innovants portés par l'établissement et, d'autre part ;
- le coût du versement échelonné de la dette d'indemnité spéciale des personnels des corps techniques non versée au titre de l'exercice 2020 suite au passage au régime indemnitaire des fonctionnaires de l'État (RIFSEEP) de ces corps au 1 er janvier 2021 (le versement échelonné de cette dette de 5 millions d'euros doit être réalisé sur une période de six ans et pèsera à hauteur de 968 000 euros en 2022 sur les charges de personnel) ;
- une revalorisation du régime indemnitaire des ingénieurs des travaux géographiques et cartographiques de l'État (ITGCE) ;
- la prise en compte d' évolutions réglementaires concernant l'indemnité de télétravail et la prise en charge partielle de la mutuelle.
Évolution des dépenses de personnel (2016-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial
b) Les dépenses de l'IGN sont stimulées par les grands projets
Les dépenses de fonctionnement hors charges de personnel devraient atteindre 68,7 millions d'euros en 2022, soit une progression de 55 % par rapport à 2021.
Évolution des dépenses de fonctionnement
hors personnel
(2016-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial
Cette progression spectaculaire des dépenses de fonctionnement s'explique là encore par le nouveau modèle de l'établissement qui se traduit par un accroissement sensible des dépenses de sous-traitance relatives aux grands projets .
Évolution des dépenses de
fonctionnement
(2020-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial
Les besoins structurels d'investissements de l'IGN, pour maintenir et renouveler son appareil de production, se situent autour de 10 millions d'euros . Ces dernières années, les dépenses d'investissement se situaient à un niveau inférieur à cet étiage. La viabilité de son nouveau modèle ainsi que la capacité de l'IGN à rester un établissement de référence performant à la pointe des techniques géomatiques, dépendent aussi du maintien d'un niveau de dépenses d'investissement suffisant .
Le rapporteur spécial a ainsi pu souligner dans son rapport d'information précité qu'il serait dangereux pour la viabilité même de son modèle que les dépenses d'investissement de l'IGN viennent à être utilisées à terme comme une variable d'ajustement de son équilibre budgétaire. Pour cette raison, il espère que la hausse des dépenses d'investissement prévue en 2022 se confirmera dans les années à venir.
Évolution des dépenses d'investissement
en CP
(2016-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial
En 2022, les dépenses d'investissement de l'opérateur portent sur le projet de « géoplateforme » (6,5 millions d'euros en AE et 5,2 millions d'euros en CP), l'achat d'un nouvel aéronef pour la flotte aérienne que l'établissement détient en propre (4,6 millions d'euros en AE et 1,7 million d'euros en CP) le « géoportail » (0,2 million d'euros en AE et en CP), l'acquisition de matériel scientifique et technique (0,5 million d'euros en AE et 1,7 million d'euros en CP) et de matériel informatique (2,9 millions d'euros en AE et en CP) ou encore sur l'immobilier et le parc de véhicules (3,5 millions d'euros en AE et 0,5 million d'euros en CP).
6. Un solde budgétaire annuel qui fluctue au gré du décalage entre les recettes et les dépenses des grands projets
Le nouveau modèle de l'IGN fondé sur de grands projets a une dimension fondamentalement pluriannuelle qui ne se prête pas aisément à une analyse budgétaire annuelle .
Solde budgétaire de
l'IGN
(2017-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents financiers de l'IGN
Les décalages entre la perception par l'IGN des recettes destinées à financer ces grands projets et l'exécution effective des dépenses relatives à ces mêmes projets expliquent ainsi les fluctuations du solde budgétaire de l'établissement ou encore de sa trésorerie et de son fonds de roulement .
Fonds de roulement et trésorerie au
31 décembre de l'IGN
(2017-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents financiers de l'IGN
* 6 Le décret n° 2011-1371 du 27 octobre 2011 précise les statuts et le fonctionnement de cet établissement public administratif.
* 7 Rapport d'information n° 17 (2022-2023) de M. Vincent Capo-Canellas, fait au nom de la commission des finances, novembre 2022.
* 8 De 2020 à 2024.
* 9 En 2021, la SCSP historique a été complétée d'une dotation exceptionnelle de 2,9 millions d'euros pour compenser la migration informatique du géoportail, portant ainsi les crédits affectés à l'IGN depuis le programme 159 à 87,9 millions d'euros.
* 10 C'est-à-dire, en tenant compte de la réserve de précaution.
* 11 Dont 36,2 millions d'euros pour le FTAP et 27,1 millions d'euros pour le plan de relance.
* 12 Sans compter les 60 ETPT qui contribuent temporairement à la mission « RPG îlots » du ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.