II. UNE HAUSSE DE 3,6 MILLIARDS D'EUROS ESSENTIELLEMENT LIÉE AUX REVALORISATIONS SALARIALES DES ENSEIGNANTS
A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL, POSTE MAJEUR DE LA MISSION ENSEIGNEMENT SCOLAIRE
1. Une stabilité des dépenses de personnel en dehors des mesures de revalorisation
a) Plus d'1,2 million de personnes sont rémunérées par la mission Enseignement scolaire
La mission « enseignement scolaire » se caractérise par l'ampleur des dépenses de personnel. Le ministère de l'éducation nationale (MENJS) constitue le premier employeur public.
Ainsi, 1,2 million de personnes sont rémunérées par le ministère de l'Éducation nationale au titre de l'enseignement scolaire , dont 726 800 enseignants dans le secteur public et 142 500 dans le secteur privé, 274 000 agents au titre d'autres missions, et 11 000 agents n'étant pas en poste.
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Effectifs 2020-2021 |
||
|
Enseignement |
869 273 |
|
|
Secteur public |
1 er degré |
334 219 |
|
2 d degré |
392 536 |
|
|
Secteur privé sous contrat |
1 er degré |
45 475 |
|
2 d degré |
97 043 |
|
|
Autres missions (non-enseignement) |
320 822 |
|
|
Aucune affectation |
11 420 |
|
|
Ensemble des personnels |
1 201 515 |
|
Source : DEPP, État de l'école 2021
(1) Les enseignants
Les enseignants représentent 70 % des personnels du ministère , soit près de 900 000 personnes, répartis presque à parité entre premier et second degré.
Répartition des enseignants en 2020 selon leur statut
Source : commission des finances d'après la DEPP
Environ 8 % des enseignants sont des contractuels, ce qui représente 29 710 ETP. 64,3 % interviennent dans des disciplines de l'enseignement général et technologique, les disciplines de l'enseignement professionnel représentant 10 326 ETP.
Si les difficultés de recrutement intervenues à la rentrée 2022 ont mis en avant le recours aux enseignants contractuels, leur proportion est tendanciellement à la hausse au cours des dernières années. Le nombre d'enseignants contractuels a augmenté de 13 % entre 2016 et 2021 en ETP et de 18 % en ETPT . Il a augmenté de 6 % entre les seules années 2020 et 2021.
Évolution du nombre d'enseignants contractuels
dans le second degré
depuis 2016
Source : commission des finances
Le rapporteur spécial a pu montrer dans un rapport précédent sur les enseignants en mathématiques 1 ( * ) que le recrutement d'enseignants contractuels concernait particulièrement les disciplines scientifiques. Toutefois, les lettres et sciences humaines sont également concernées. La discipline qui comptait le plus d'enseignants contractuels dans l'enseignement général et technologiques est l'anglais (près de 2 000 enseignants, les mathématiques arrivant en cinquième position avec 1 326 enseignants).
Nombre d'enseignants contractuels par discipline
dans le second degré public en 2021
Source : commission des finances
Comme l'indiquait le rapporteur spécial dans un rapport de contrôle de 2018 2 ( * ) , « il apparaît par conséquent indispensable que le ministère définisse un socle de règles communes à l'ensemble des académies en matière de procédure de recrutement ». À l'image de ce qui est actuellement mis en oeuvre dans les lycées professionnels, les contractuels permettent d'adapter les recrutements aux besoins locaux , mais la souplesse locale doit aller de pair avec un réel contrôle du niveau des enseignants et une formation adaptée.
(2) Les personnels non-enseignants
En 2021-2022, près de 333 000 personnes sont rémunérées au titre du ministère chargé de l'Éducation nationale pour des missions autres que l'enseignement .
Ce chiffre inclut toutefois l'ensemble des personnels dits « d'assistance éducative », y compris les accompagnants en situation de handicap ( AESH) qui représentent à eux seuls 177 200 personnes .
Tous les enseignants du premier degré ont une activité d'enseignement, à l'exception des directeurs d'écoles entièrement déchargés, qui représentent 1,6 % des enseignants du premier degré. On observe une proportion similaire dans le second degré, 1,7 % des personnels enseignants du second degré n'étant pas devant élèves 3 ( * )
Le personnel administratif proprement dit ne concerne que 57 000 personnes, essentiellement concentré dans les rectorats .
Les personnels non enseignants du scolaire en 2021-2022
Source : commission des finances d'après la DEPP
2. Une croissance soutenue des dépenses de personnel
a) Une croissance continue des dépenses de titre 2
La mission « Enseignement scolaire » a la particularité d'être essentiellement constituée de dépenses de personnel (titre 2), qui correspondent à 90 % des dépenses de la mission hors CAS « Pensions ».
Les programmes 140 et 141 portent quasi uniquement des dépenses de personnel, en grande majorité liées à la rémunération des enseignants comme indiqué plus haut. Le programme 139 comporte une part plus importante de dépenses d'intervention du fait du soutien apporté aux établissements scolaires privés. Le programme 230 est par construction le seul où les dépenses de personnel sont minoritaires, dans la mesure où il recouvre les reliquats des versements hors titre 2 des AESH et où il porte les crédits immobiliers et informatiques.
Ventilation des dépenses de la mission par titre
(en millions d'euro)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
Les dépenses de personnel continuent d'augmenter par rapport à l'année précédente et tirent la croissance globale de la mission.
Le montant des crédits inscrits au titre des dépenses de personnel représente en 2023 53,213 milliards d'euros hors CAS, en augmentation de 7,6 % par rapport à l'année précédente .
Dépenses de personnel (titre 2)
en millions d'euros
|
LFI 2021 |
LFI 2022 |
PLF 2023 |
Variation 2023/2021 |
Part des dépenses de personnel dans les dépenses totales en 2022 |
|
|
Programme 140
|
23 614 |
24 162 |
25612 |
6,00 % |
99,78% |
|
Programme 141
|
33 981 |
34 500 |
36331 |
5,31 % |
99,66% |
|
Programme 230
|
2 826 |
2 935 |
3624 |
23,48 % |
49,15 % |
|
Programme 139
|
6 952 |
7 175 |
8468 |
18,02% |
99 % |
|
Programme 214
|
1 781 |
1 819 |
1909 |
4,95 % |
65,58 % |
|
Programme 143
|
973 |
996 |
1069 |
7,33 % |
67,03 % |
|
Total T2 sur la mission |
70 127 |
71 587 |
77013 |
7,58 % |
93,38 % |
|
Total T2 hors CAS pension |
49 285 |
50 569 |
53 212 |
5,23 % |
90,46 % |
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
(1) Un impact très marqué de la hausse du point d'indice
Compte tenu du poids des dépenses de personnel dans la mission, la hausse de 3,5 % du point d'indice décidée à l'été 2022 4 ( * ) a eu un impact budgétaire très important. En 2023, son coût sera d'1,2 milliard d'euros, soit un montant supérieur à celui des mesures catégorielles et qui explique à lui seul près d'un tiers de la hausse globale de la mission .
Un autre tiers découle des mesures catégorielles et en particulier des mesures de revalorisation à destination des enseignants. Le dernier tiers est partagé entre la compensation de la hausse du point d'indice sur les mois de l'année 2022 concernés et la prise en compte de facteurs structurels, en particulier le glissement vieillesse technicité (+ 770 millions d'euros).
Répartition de la hausse des dépenses de
personnel sur la mission
Enseignement scolaire en 2023 (dont CAS
« Pensions »)
(en CP en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
L'effet de la hausse du point d'indice sur 2023 explique à lui seul 34 % de la hausse du programme 140 (premier degré) et 31,4 % de celle du programme 141 (second degré). Elle a un impact plus faible sur le programme 230, dans la mesure où les AESH, qui constituent la grande majorité des emplois du programme, ne sont pas titulaires de la fonction publique.
Décomposition des facteurs d'évolution par programme
(en millions d'euros)
|
140 |
141 |
139 |
214 |
230 |
143 |
|
|
Variation des dépenses de personnel par rapport à 2022 |
+ 1 149 |
+ 1 836 |
+ 460 |
+ 90 |
+ 688 |
+ 70 |
|
Conséquences de l'exécution 2022 et impact du point d'indice 2022 |
357 |
554 |
110 |
45 |
77,5 |
4,1 |
|
Impact point d'indice 2023 |
400 |
576 |
119 |
23 |
69,2 |
12,5 |
|
Mesures catégorielles |
387 |
452 |
194 |
16,5 |
57 |
2,6 |
|
Part de la hausse du point d'indice en 2023 dans l'évolution globale du programme |
34,81 % |
31,37 % |
25,87 % |
25,56 % |
10,06 % |
17,86 % |
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
(2) Plus d'un milliard d'euros de mesures de revalorisations catégorielles
Les mesures de hausse des rémunérations s'élèvent à plus de 1,1 milliard d'euros en 2023.
Cette croissance peut elle-même se décomposer en plusieurs facteurs. Plus de la moitié (57 %) découle de la revalorisation des salaires des enseignants annoncée pour 2023 qui concernera la plus grande partie des enseignants. Un quart, soit 300 millions, concernera la revalorisation à destination des enseignants effectuant des missions complémentaires .
Enfin, 140 millions concerneront des revalorisations à destination des autres personnels, dont 74 millions pour permettre aux AESH de bénéficier de la prime en éducation prioritaire (REP/REP+).
Impact des mesures de revalorisation salariales en PLF 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
b) Un schéma d'emplois des enseignants en baisse
Le schéma d'emplois connaît une baisse de 1 598 postes d'enseignants pour le seul enseignement public , aux deux-tiers (- 1 117 emplois) pour le premier degré et un tiers (- 481 emplois) pour le second degré (programme 141). Le programme 139 connaît une baisse équivalente à celle du programme 141, répartie entre premier et second degré . Le schéma d'emplois rompt donc avec celui appliqué depuis 2020, qui visait à créer des postes dans le premier degré pour en supprimer à due concurrence dans le second, du fait des différentes mesures de renforcement du premier degré (en particulier dédoublement des classes en éducation prioritaire et plafonnement à 24 élèves par classe).
Les réductions de postes sont destinées à permettre une adaptation des recrutements à l'évolution de la démographie scolaire, sans compenser intégralement la baisse du nombre d'élèves ( cf. infra ).
La relative stabilité du plafond d'emploi de la mission (+ 667 ETPT) découle notamment du relèvement du plafond d'emploi des AESH (+ 10 000 ETPT sur le programme 230 , lié à la fois au schéma d'emploi et à l'intégration des AESH dans le titre 2). Le schéma d'emploi du programme 230 devrait augmenter de 4 100 ETP, destinés au recrutement de 4 000 AESH supplémentaires et 100 postes de conseillers principaux d'éducation.
Le plafond d'emploi de tous les autres programmes est à la baisse.
Évolution du plafond d'emplois
(dont impact
des schémas d'emplois 2022 et 2023)
(en ETPT)
Source : réponses au questionnaire budgétaire
c) Des difficultés structurelles de recrutement accrues en 2022
Beaucoup a été dit sur les difficultés de recrutement des enseignants au cours des dernières années et tout particulièrement en amont de la rentrée 2022. Le rapporteur spécial renvoie là encore aux travaux qu'il a menés sur le sujet au printemps 2022 5 ( * ) .
La baisse du nombre de candidats a pour double corollaire une diminution du taux de sélectivité des concours ainsi qu'une hausse du nombre de postes non pourvus .
Dans le premier degré, à la session 2022 le taux de présents/poste (hors session supplémentaire) s'est établi à 1,8 contre 3,1 à la session 2021 . Le nombre de postes non pourvus s'élève à 1 686 ce qui représente 16,9 % des postes offerts. Dans le second degré, le taux de présents/poste était de 3,5 (47 909 présents pour 13 690 postes), contre 4,7 à la session 2021 (62 585 présents pour 13 390 postes).
En prenant en compte toutes les ressources apportées aux académies à la rentrée scolaire 2022 (les lauréats des concours 2022 nommés stagiaires et les néotitulaires issus des concours 2021), dans le premier degré les académies les plus en tension sont les académies de Créteil, Versailles, Paris et la Guyane.
Dans le second degré, le nombre de postes non pourvus s'élève à 2 070, ce qui représente 15,1 % des postes offerts . Certaines disciplines demeurent sous tension cette année. C'est par exemple le cas des lettres classiques où 57 % des postes sont pourvus pour 57,5 % à 62 % durant les trois années précédentes. D'autres disciplines présentent des taux d'admission également insuffisants en 2022. C'est le cas de la physique-chimie où 66,7 % des postes sont pourvus contre 80 % à 100 % durant les trois années précédentes. Plus largement, en incluant les voies professionnelles et technologiques, les principales disciplines en tension sont l'histoire géographie, la physique chimie, l'économie gestion (toutes options confondues), l'anglais, l'éducation musicale, les sciences industrielles de l'ingénieur, ainsi que la discipline « lettres-histoire ».
Évolution du concours de professeur des écoles
|
POSTES |
INSCRITS |
ADMIS |
|||||||||||||
|
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
Concours interne |
491 |
422 |
463 |
417 |
503 |
4 841 |
3 957 |
3 556 |
4 200 |
4 378 |
322 |
278 |
353 |
327 |
357 |
|
6,3% |
- 14,1% |
9,7% |
- 9,9% |
20,6% |
43,1% |
- 18,3% |
- 10,1% |
18,1% |
4,2% |
- 9,3% |
- 13,7% |
27,0% |
- 7,4% |
9,2% |
|
|
Concours externes |
11 489 |
10 508 |
11 062 |
9 573 |
9 448 |
86 453 |
87 056 |
82 961 |
94 995 |
51 498 |
10 797 |
9 698 |
10 433 |
9 116 |
7 423 |
|
- 9,5% |
- 8,5% |
5,3% |
- 13,5% |
- 1,3% |
0,1% |
0,7% |
- 4,7% |
14,5% |
- 45,8% |
- 11,3% |
- 10,2% |
7,6% |
- 12,6% |
- 18,6% |
|
Source : commission des finances
Évolution des candidats aux concours dans le second degré
|
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
Postes |
13 390 |
13 390 |
13 390 |
13 390 |
13 690 |
|
Inscrits |
134 938 |
128 518 |
115 801 |
113 776 |
90 288 |
|
Présents |
67 295 |
65 616 |
61 486 |
62 585 |
47 909 |
|
Admissibles |
25 498 |
25 443 |
18 253 |
25 108 |
21 011 |
|
Admis |
12 655 |
12 306 |
12 583 |
12 596 |
11 400 |
|
Liste complémentaire |
163 |
168 |
758 |
142 |
220 |
|
taux de pression
|
10,1 |
9,6 |
8,6 |
8,5 |
6,6 |
|
taux de
sélectivité*
|
5,0 |
4,9 |
4,6 |
4,7 |
3,5 |
|
taux de rendement
|
95% |
92% |
94% |
94% |
83% |
Source : DGRH
S'il est vrai que cette année constituait une année de transition du fait de la réforme du recrutement des enseignants, les candidats devant désormais être titulaires d'un master et non plus être seulement inscrits en master, le rapporteur spécial a insisté dans ses précédents rapports sur le fait que ces chiffres traduisent une chute structurelle du nombre de candidats . Le nombre d'inscrits aux concours de l'enseignement du second degré a diminué de plus de 30 % en quinze ans, passant de 50 000 candidats présents en 2008 à 30 000 en 2020.
Le rapporteur spécial considère que, parmi l'ensemble des déterminants de la baisse d'attractivité du métier d'enseignant, deux facteurs peuvent être isolés.
Le premier, très documenté, est la compétition entre enseignement et secteur privé . Celle-ci est très sensible dans certaines disciplines, scientifiques et numériques tout particulièrement. Le rapporteur spécial a souligné dans un précédent rapport l'intérêt que peuvent représenter les initiatives anglaises mentionnées plus bas, en particulier s'agissant de la rémunération. Il est toutefois conscient des difficultés juridiques qui pourraient résulter des différences de rémunération entre deux enseignants de deux disciplines différentes. Il serait sans doute complexe d'envisager que les enseignants titulaires soient concernés, dans la mesure où les enseignants d'un même corps et de mêmes grade et échelon devraient juridiquement avoir le même traitement. En revanche, le rapporteur spécial souligne qu'une prime pour les contractuels permettrait de répondre en partie à la pénurie de contractuels qualifiés qui touche certaines académies, sans constituer une réponse globale au problème .
Rémunérations différenciées au Royaume-Uni selon les disciplines
En Angleterre, le ministère de l'éducation offre des compléments de rémunération non imposables, plus élevés pour les régions les moins attractives pour attirer les diplômés de « matières prioritaires » (mathématiques, physique, chimie, biologie, informatique, langues et géographie) vers l'enseignement et afin d'enrayer les départs précoces. De même, au Pays de Galles, des incitations à la formation des enseignants sont offertes aux diplômés pour qu'ils se forment à l'enseignement de ces disciplines dans l'enseignement secondaire.
Par ailleurs, le Premier ministre britannique a annoncé en octobre 2021 des augmentations de salaire pour les professeurs de mathématiques, de physique, de chimie et d'informatique . Les enseignants en début de carrière pourront bénéficier d'une hausse de salaire allant jusqu'à 3 000 livres non imposables par an. Il sera disponible pour les enseignants éligibles au cours des cinq premières années de leur carrière, et est soutenu par un engagement de financement de 60 millions de livres.
Le deuxième aspect est celui de la différence d'attractivité des territoires et surtout la différence de pouvoir d'achat entre les affectations pour une même rémunération d'enseignant . Le rapporteur spécial estime qu'il est aujourd'hui nécessaire d'ouvrir une réflexion sur les possibilités de modulation de la rémunération dans les territoires les moins attractifs . Les primes REP et REP+ ainsi que les primes accordées aux enseignants d'outre-mer constituent une première étape.
* 1 Réagir face à la chute du niveau en mathématiques : pour une revalorisation du métier d'enseignant, fait au nom de la commission des finances, juin 2021.
* 2 Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur l'enquête de la Cour des comptes sur le recours aux personnels contractuels dans l'éducation nationale, par M. Gérard Longuet, mai 2018.
* 3 Bilan social du ministère de l'éducation nationale 2020-2021.
* 4 Décret n° 2022-994 du 7 juillet 2022 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l'Etat, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d'hospitalisation.
* 5 Comparaison européenne des conditions de travail et de rémunération des enseignants ; rapport d'information de M. Gérard LONGUET, fait au nom de la commission des finances ; n° 649 (2021-2022) - juin 2022.