LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION
À la suite de la première délibération à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a retenu, dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité au titre de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution, deux amendements de crédits sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».
L'amendement n° II-2826, déposé par notre collègue député Benjamin Dirx, rapporteur spécial de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, prévoit d'ouvrir 10 millions d'euros en AE et en CP pour renforcer la politique d'insertion professionnelle par le sport.
L'amendement n° II-3307 du Gouvernement lève le gage du précédent amendement.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 19 octobre 2022, sous la présidence de M. Bernard Delcros, vice-président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial, sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».
M. Bernard Delcros , président . - Nous examinons à présent le rapport spécial de M. Éric Jeansannetas sur les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».
M. Éric Jeansannetas , rapporteur spécial de la mission "Sport, jeunesse et vie associative" . - Je vais vous exposer les grandes caractéristiques et les principales évolutions de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » pour 2023.
La mission continue de voir ses crédits progresser en 2023, avec une hausse de 5,8 % pour atteindre 1 822,2 millions d'euros. Cette hausse est toutefois moins marquée qu'en 2021 et 2022, où elle était respectivement de 12,5 % et 18,5 %.
Cette année, la mission ne comporte aucun dispositif « nouveau » de grande ampleur. L'augmentation des crédits s'explique essentiellement par la montée en charge de politiques existantes, comme le service national universel (SNU) et le service civique. Ce ralentissement doit être l'occasion d'évaluer les politiques menées au sein de la mission. Ce travail est particulièrement nécessaire dans le contexte de la crise actuelle.
En effet, le monde sportif et les associations sont loin d'être épargnés par l'inflation. Un sondage Odoxa, qui date du 4 septembre 2022, indique qu'un quart des Français aurait renoncé à pratiquer un sport à cause de l'inflation ! Les dépenses relatives au sport sont en effet souvent considérées comme secondaires par les ménages. J'ajoute que les sports d'intérieur continuent de souffrir des conséquences de la crise sanitaire.
Quant aux associations, en raison de leur public cible, elles ont souvent des réticences à augmenter leur tarif, ce qui aggrave leurs difficultés financières. Les associations qui disposent de centres, comme les centres d'hébergement par exemple, sont particulièrement touchées par la montée des prix de l'énergie.
Nous manquons encore de recul et de données chiffrées concernant les effets de l'inflation sur le sport et les associations, mais comme vous pouvez le voir, le risque est bien réel, et il doit être anticipé.
Le Pass'Sport, qui est un dispositif ciblé sur les ménages modestes, a été reconduit en 2023 pour un budget de 100 millions d'euros, identique à celui de l'année dernière. C'est un outil intéressant en théorie pour favoriser la pratique sportive, mais il pèche par son exécution. Il souffre d'un non-recours important : environ 1 million de jeunes ont pu en bénéficier, ce qui représente un taux de recours de 18,3 %. Seule la moitié des crédits du Pass'Sport ont été consommés en 2021. La raison est double : le dispositif n'est pas suffisamment articulé avec les aides similaires proposées par les collectivités territoriales, et les associations n'ont pas été suffisamment impliquées dans sa mise en oeuvre. La direction des sports travaille sur des pistes d'amélioration, et je resterai vigilant sur l'exécution du dispositif.
L'Agence nationale du sport (ANS) bénéficie d'un rehaussement de 7,5 % de sa subvention, qui atteint 264,7 millions d'euros. Cependant, cette augmentation est surtout le résultat d'une dotation nouvelle de 14,4 millions d'euros pour compenser la baisse de rendement de la taxe Buffet, qui avait fait suite à l'affaire Médiapro.
Je comprends que la compensation soit nécessaire, mais je souhaite qu'à l'avenir le financement de l'ANS soit moins dépendant de la conjoncture du marché des droits audiovisuels. Cela fait partie des recommandations du rapport de la Cour des comptes publié en juillet dernier sur l'ANS et la gouvernance du sport. Dans ce rapport d'ailleurs, la Cour préconise également de clarifier la répartition des missions entre la direction des sports et l'ANS, et de réaffirmer la tutelle de la direction sur l'ANS. Je partage ces conclusions. La « nouvelle gouvernance du sport » doit bien sûr laisser une place importante aux acteurs du sport, mais elle ne doit pas être synonyme d'un désengagement de l'État.
Une gouvernance du sport solide est essentielle dans la perspective du Mondial de rugby et des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.
À ce sujet, les tensions sur le marché de l'énergie et le marché des matières premières ont déjà des conséquences importantes sur la préparation des jeux Olympiques et Paralympiques.
Selon la direction des sports, le besoin de financement supplémentaire pour la Société de livraison des ouvrages olympiques (Solidéo) est évalué à 143 millions, dont les deux tiers seront pris en charge par l'État ; 61,3 millions d'euros sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2023 pour compenser ces surcoûts.
Or la majorité des ouvrages olympiques est prévue pour être livrée en 2023. L'année prochaine sera donc déterminante quant à la capacité de la Solidéo de tenir ses objectifs.
Au-delà du seul budget de la Solidéo, je souhaite évoquer les enjeux financiers plus larges de l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques. Les financements privés ne sont à l'heure actuelle pas totalement assurés, les négociations ayant été rallongées par la crise. Les dépenses de sécurité seront également sans doute plus importantes que prévu, en raison notamment de la difficulté à recruter dans ce secteur depuis la crise de la covid-19.
Je conclurai mon propos sur le soutien aux associations et les politiques d'engagement de la jeunesse.
Plusieurs dispositifs d'aide aux associations et aux bénévoles existent aujourd'hui, mais leur efficacité est très variable.
Le compte d'engagement citoyen (CEC) voit ses crédits diminuer de 14,4 millions d'euros en 2022 à 6 millions d'euros pour 2023. Cette baisse est la conséquence d'une sous-exécution importante : alors que le nombre d'ayants droit fin 2021 était estimé à 400 000, seuls 3 192 dossiers ont été validés. Le dispositif pâtit également des faiblesses du compte personnel de formation (CPF).
Le dispositif « 1 jeune, 1 mentor » est reconduit pour 2023, avec un budget de 27 millions d'euros. Malgré les sommes engagées, cette politique ne dispose pas encore d'évaluation documentée. L'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (Injep) devrait bientôt mener une étude sur le sujet, mais il est regrettable que nous disposions de peu d'informations sur ce dispositif.
Le deuxième volet du Fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) est à nouveau doté de 25 millions d'euros pour 2023, et cette somme devrait être complétée par 17,5 millions d'euros issus du mécanisme de fléchage des comptes inactifs acquis par l'État.
Au 12 octobre 2022, 14 340 associations ont été financées par le FDVA 2, pour un montant de 38 millions d'euros, tandis que le montant total des demandes représentait 137 millions d'euros. Ainsi, 27,7 % du montant total des demandes ont fait l'objet d'une acceptation sur l'année 2022. Ces résultats montrent que la lisibilité des critères du financement du FDVA 2 peut encore être améliorée.
Le service civique bénéficiera de 518,8 millions d'euros en 2023, ce qui représente une augmentation de 20 millions d'euros par rapport à 2022.
L'augmentation des crédits inscrits dans le programme 163 pour le service civique doit toutefois être considérée au regard de la fin du plan de relance. La mission « Plan de relance » en 2022 avait accordé 201 millions d'euros au service civique, ce qui avait porté le montant total des crédits finançant cette politique à 699,8 millions d'euros.
J'ai souvent exprimé mes réserves sur le recours au service civique dans le cadre du plan de relance. Le service civique est d'abord une politique d'engagement de la jeunesse, et le mobiliser dans un objectif de relance économique ouvrait le risque de le transformer en un traitement social du chômage des jeunes. Plutôt qu'une politique de stop and go , je défends une montée en charge progressive du service civique, qui permettrait de mettre en place des missions plus intéressantes et valorisantes.
Le service national universel (SNU) continue sa montée en puissance : ses crédits augmenteront de 27,3 % par rapport à 2022, et son budget est désormais de 140 millions d'euros. L'objectif est que 64 000 jeunes accomplissent le SNU en 2023, contre 50 000 l'année dernière. Cette progression est beaucoup plus lente que ce que prévoyaient les projections initiales, même si l'on écarte le facteur de la crise sanitaire. C'était inévitable : les contraintes du SNU ne sont pas compatibles avec une généralisation rapide du dispositif. Les centres susceptibles d'accueillir les jeunes effectuant le séjour de cohésion sont en nombre limité ; il est difficile de recruter des encadrants ; et la construction d'une administration du SNU prend du temps.
La généralisation du SNU présente également des enjeux financiers majeurs : pour l'ensemble d'une classe d'âge, c'est-à-dire 800 000 jeunes, elle coûterait 1,75 milliard d'euros chaque année. Et encore, c'est une hypothèse basse ! Les coûts actuels ne sont pas représentatifs du coût total du dispositif une fois qu'il sera généralisé.
J'ai pu constater l'engagement des équipes pour offrir aux jeunes un séjour de qualité. Toutefois, je reste sceptique à la fois sur l'opportunité et la faisabilité de la généralisation.
Vous le savez, le contexte des débats sur ce projet de loi de finances est particulièrement difficile à démêler, et le Gouvernement n'a pas caché sa volonté d'utiliser l'article 49-3 de la Constitution. Je souhaite donc attendre les éventuelles modifications relatives à la mission « Sport, jeunesse et vie associative » avant de me prononcer sur la mission.
Je vous propose de réserver notre vote sur les crédits de la mission.
M. Jean-Jacques Lozach , rapporteur pour avis de la commission de la culture . - Mon propos concerne le programme 219 « Sport » et le programme 350 « jeux Olympiques et Paralympiques 2024 ». Il y a du positif et du négatif dans ces deux programmes.
Au niveau de la forme, la présentation du budget des sports est d'abord plus claire et plus lisible que les années précédentes. Peut-être est-ce dû à un changement de ministre ? Je salue la reconduction, mais également l'élargissement du Pass'Sport, ainsi que l'augmentation des moyens pour la lutte contre le dopage, la création de l'école des cadres du sport et l'instauration de trente minutes d'activités physiques quotidiennes à l'école. L'an dernier, nous avions ferraillé contre la suppression des cinq postes de l'Institut national du sport, de l'expertise et de la performance (Insep) : ils ont été enfin rétablis. Je salue aussi la création de vingt postes dans les délégations régionales académiques à la jeunesse, à l'engagement et au sport (Drajes) pour la lutte contre les violences sexuelles et sexistes ou la poursuite du programme « 5 000 équipements sportifs de proximité ».
Du côté de la Solidéo, les choses semblent se passer normalement, aussi bien en termes d'échéanciers que de financements. Tout cela méritera confirmation. N'oublions pas qu'il existe une réserve pour aléas, sorte de filet de sécurité voté par le Parlement il y a deux ans pour un montant de 250 millions d'euros. Une telle enveloppe sera-t-elle suffisante pour faire face à l'inflation et à la hausse du coût des produits énergétique ? Seul l'avenir nous le dira...
J'en viens maintenant aux aspects négatifs. Nous enregistrons une perte de 15 millions d'euros au niveau de la taxe Buffet, conséquence de l'affaire Mediapro et du covid. L'État compense certes cette perte de recettes, mais nous aurions pu investir cette somme ailleurs, notamment sur les politiques sportives. Nous nous éloignons donc peu à peu du fameux principe selon lequel le sport finance le sport.
Cela fait des années que je demande en vain une sollicitation plus forte des mises des paris sportifs en ligne, qui sont en train d'exploser : +44 % en 2021 par rapport à 2020. En cinq ans, l'augmentation a atteint 200 %. Éric Jeansannetas l'a souligné, le budget sport est en hausse de 2,6 % par rapport à l'an dernier, mais l'inflation atteindra les 5 % : il y aura donc une baisse en euros constants. En tout état de cause, le niveau d'investissement est faible, malgré l'organisation des jeux Olympiques.
Enfin, les aides du plan de relance concernant le sport qui figuraient dans le budget pour 2022 ne figurent plus dans ce budget. Je pense notamment à la rénovation énergétique des équipements sportifs à hauteur de 50 millions d'euros.
Je regrette également que les fédérations scolaires soient écartées du Pass'Sport. Il y a eu un rattrapage cette année pour le sport universitaire, mais l'Union nationale du sport scolaire (UNSS) ou l'Union sportive de l'enseignement du premier degré (USEP) ne figurent toujours pas dans les bénéficiaires. Idem pour les loisirs sportifs marchands, qui participent pourtant également à la lutte contre l'obésité et la sédentarité.
Je regrette enfin qu'il n'y ait toujours pas en France de programme ambitieux de rénovation des équipements sportifs structurants et locaux. Je rappelle qu'un équipement sportif sur quatre a plus de cinquante ans et n'a jamais été modernisé.
M. Jacques-Bernard Magner , rapporteur pour avis de la commission de la culture . - Le programme 163 « Jeunesse et vie associative » augmente certes de 8,4 %, mais il s'agit d'une hausse en trompe-l'oeil puisque l'essentiel des crédits va surtout vers le SNU et le service civique.
Une fois de plus, je regrette la baisse des crédits en faveur des associations et de l'engagement de la jeunesse. C'est tout à fait dommage, surtout lorsque les dépenses prévues ne sont malheureusement souvent pas consommées : 110 millions d'euros étaient inscrits en 2022 au titre du SNU pour financer l'accueil de 50 000 jeunes ; nous avons difficilement obtenu l'inscription de 32 000 jeunes ; quid du reste de l'enveloppe ? Malgré cela, le Gouvernement se fixe un nouvel objectif de 64 000 jeunes pour une enveloppe totale de 140 millions d'euros. Il me paraît dommage d'engager autant d'argent pour des dispositifs qui ne font pas leurs preuves, sans qu'aucun débat parlementaire n'ait lieu sur le service national universel. Nous ne pouvons pas continuer ainsi.
Grâce au plan de relance, le service civique a bénéficié de quelques millions supplémentaires. C'était nécessaire, même si je suis très réservé sur le fait de remplacer des emplois par des volontaires du service civique. Cette augmentation des crédits vient gommer ce qui a été fait pendant la période sanitaire. Comme M. le rapporteur spécial, je trouve ce stop and go déplorable.
M. Roger Karoutchi . - Je partage les inquiétudes du rapporteur spécial en ce qui concerne les équipements relatifs aux jeux Olympiques. J'ajoute que nous sommes très en retard en matière de transports publics. Le service national universel est globalement un échec, même si les jeunes qui s'engagent sont remarquables. Nous attendions cette année plus de 50 000 jeunes, et nous avions atteint une faible part du chiffre annoncé. Le Gouvernement doit donc revoir sa copie.
Mme Christine Lavarde . - Ma question porte sur le transport. Le rapporteur a évoqué la sécurité. Disposons-nous d'une vision consolidée du coût des jeux Olympiques ? Ces dépenses de sécurité et de transport sont-elles portées par le programme « jeux Olympiques et Paralympiques 2024 » ou faut-il les chercher dans d'autres missions ? La proposition de reporter le vote des crédits face au manque de visibilité nous convient parfaitement.
M. Jean-Marie Mizzon . - Le rapport souligne que le compte d'engagement citoyen est une initiative intéressante. Or elle ne concerne que moins de 4 000 personnes sur un potentiel de 400 000, soit moins de 1 %. Si elle ne touche pas sa cible, n'est-ce pas parce qu'elle n'est pas suffisamment attrayante ? Le gain en termes de crédit formation est de l'ordre de 250 ou 300 euros. Ne faudrait-il pas doper ce montant ?
M. Victorin Lurel . - A-t-on une carte de la répartition des crédits pour cette mission par région ou par département ? J'aimerais savoir quels montants sont consacrés aux outre-mer ? En ce qui concerne les jeux Olympiques, pourrions-nous avoir un tableau clair de la répartition des financements ? Quelle est la part de l'État et des collectivités ? Quid également du respect du calendrier ?
M. Michel Canévet . - Je ne partage pas l'idée qu'il faille évaluer cette mission à l'aune de l'augmentation de ses crédits, car un certain nombre d'actions ne devraient pas être menées par l'État : Pass'Sport, Fonds de développement de la vie associative (FDVA), éducation populaire, etc. Tout cela relève davantage des collectivités locales, notamment pour éviter les doublons. L'État n'est pas équipé pour intervenir à mailles fines sur les territoires. Le pire, c'est le FDVA. On a supprimé la réserve parlementaire et on l'a recréée dans le FDVA. Il faut à présent examiner des milliers de demandes de subvention pour attribuer 100 ou 200 euros : c'est n'importe quoi ! Il est temps de rationaliser les procédures si l'on veut plus d'efficacité. Faut-il mettre en place une administration dédiée en ce qui concerne la gouvernance du SNU ? Ne serait-il pas préférable de trouver une formule plus légère ?
Mme Vanina Paoli-Gagin . - Je me concentrai sur les jeux Olympiques. Le dérapage financier serait dû à l'inflation. Je m'interroge donc sur les dérapages à venir avec encore deux hivers à passer. De quelles marges de manoeuvre disposons-nous ? Comment se fera la partition entre l'État et les collectivités locales pour assurer ces surcoûts ?
M. Didier Rambaud . - Comme M. le rapporteur spécial l'a souligné, le dispositif Pass'Sport est très intéressant, mais il pourrait mieux monter en force. Il existe à mon sens un manque de coordination au niveau local. Je constate aussi que les associations ne jouent pas leur rôle en ne mettant jamais en avant ce dispositif.
En ce qui concerne le coût des jeux Olympiques, les dépassements ne m'affolent pas. Dans l'histoire de l'olympisme, toutes les villes ont connu ces dépassements. Ce qui me semble important, c'est l'héritage des jeux, à savoir les équipements réalisés à cette occasion. Vont-ils rester dans le secteur sportif ?
Force est de constater qu'il existe une vraie crise de gouvernance des fédérations sportives. Nous sommes à deux ans des jeux Olympiques et vous voyez ce qui se passe au sein du Comité national olympique et sportif français (CNOSF) ! Idem pour la coupe du monde de rugby. Sans parler de la Fédération française de football.
Quant au SNU, je ne partage pas les avis rabat-joie. J'ai eu l'occasion de faire des stages en immersion, c'est un programme positif, qui mérite d'être développé.
M. Christian Bilhac . - Cette espèce de millefeuille entre l'État, les départements, les communes, entre autres, en ce qui concerne le sport est un vrai casse-tête. Ne serait-il pas bon d'étudier ce qui coule au bout du robinet pour mesurer ce qui se perd en frais de bureau, de paperasserie et de structures administratives ? Les milliards dépensés dans le sport professionnel sont indécents eu égard aux difficultés du sport amateur. Les 5 % de jeunes volontaires pour le SNU sont précisément ceux qui n'ont pas besoin d'un tel programme. On est dans un double langage que je déplore. Soit on généralise ce service et on le professionnalise - je vous laisse imaginer les coûts -, soit on admet que l'objectif est inatteignable et on arrête !
M. Emmanuel Capus . - En complément de la question de Vanina Paoli-Gagin et de Christine Lavarde sur les jeux Olympiques, le coût de la sécurité est-il pris en compte dans ce budget ? Au vu des polémiques sur la sécurité au Stade de France et de l'ampleur de la cérémonie d'ouverture sur les bords de Seine, les coûts seront importants. L'éventuel recours à des entreprises de sécurité privées est-il quantifié dans le budget ?
M. Bernard Delcros , président . - En complément des remarques de Michel Canévet, j'aimerais connaître l'avis du rapporteur sur les évolutions à opérer au niveau du FDVA. Y a-t-il des améliorations ou des réorientations à prévoir ? Doivent-elles porter sur le montant ou sur le fléchage ?
M. Éric Jeansannetas , rapporteur spécial . - Christine Lavarde et Roger Karoutchi m'ont interrogé sur les questions de transport et de sécurité pendant les jeux Olympiques. Ces budgets ne sont heureusement pas couverts par les crédits de la mission. Il faudrait effectivement avoir un budget consolidé pour les jeux Olympiques prenant en compte l'ensemble des secteurs pour disposer d'une vision plus complète de l'engagement financier.
L'État prendra en charge le surcoût au titre de l'organisation des jeux à hauteur de 96,2 millions d'euros. 61,3 millions d'euros sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2023. Le reste fera l'objet de crédits en 2024 et en 2025. La majorité des ouvrages olympiques sera livrée en 2023. Il y a un risque pour que le dépassement du budget pluriannuel soit plus élevé que 143 millions d'euros, sachant que l'inflation se maintiendra à un niveau élevé l'année prochaine.
Plusieurs ouvrages seront terminés en 2023 : l'Arena de la porte de la Chapelle, le Stade de France rénové, le stade Yves-du-Manoir et la marina de Marseille. Le village olympique verra ses travaux de second oeuvre - plomberie, électricité, revêtement des sols - commencer à la fin de l'année 2022. La livraison du village est toujours prévue pour le 31 décembre 2023. La Solidéo, en réponse à notre questionnaire, et la direction des sports, lors de notre audition, assurent que les travaux seront livrés dans les temps. La progression est toutefois en deçà des prévisions des indicateurs de performance. Il convient donc de rester vigilant.
La Cour des comptes a publié une carte de répartition géographique de l'utilisation du FDVA sur l'ensemble du territoire. Le FDVA finance bien 80 % des petites associations, qui sont définies comme disposant au plus de deux équivalents temps plein (ETP).
Les critères du financement du FDVA posent encore des difficultés pour les associations. Il faudrait sans doute simplifier les dispositifs et rendre plus lisibles ces critères afin que les toutes petites associations puissent en bénéficier. Ce point a été pris en compte par la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative. Pour avoir assisté aux séances d'attribution, j'ai pu constater que les directions réalisaient un important travail sur le terrain : rien n'est fait à l'aveuglette.
Sur le SNU, 32 000 jeunes ont accompli le séjour de cohésion en 2022 alors que l'objectif était de 50 000. La direction de la vie associative explique ce décalage par la poursuite des politiques de restrictions sanitaires au début de l'année. L'objectif pour 2023 est de 64 000 jeunes. La progression est beaucoup plus lente que prévu, les projections initiales prévoyaient qu'après avoir expérimenté le SNU pour 20 000 jeunes on aurait dû passer à 150 000 jeunes. Cette trajectoire était manifestement surévaluée. Les centres d'hébergement sont en nombre limité et il est difficile de recruter des encadrants, notamment les personnels infirmiers. On a noté quand même un engagement fort de l'éducation nationale et des militaires dans cette opération.
En ce qui concerne les éventuels dépassements pour les jeux Olympiques, la clé de répartition est déjà connue : deux tiers pour l'État et un tiers pour les collectivités territoriales, notamment Paris et le département de la Seine-Saint-Denis.
Le comité d'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques (Cojop) repose quant à lui essentiellement sur des financements privés, avec une garantie de l'État de 3 milliards d'euros.
La commission a décidé de réserver son vote sur les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».
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Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2022, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».