TROISIÈME PARTIE
LA MESURE DE LA PERFORMANCE
Depuis la loi organique relative aux lois de finances40(*) (LOLF), le budget de l'État est organisé autour d'une logique de résultats à atteindre et est structuré, pour chaque mission et programme budgétaire, par une stratégie, des objectifs et des indicateurs de performance. À cet égard, l'article premier de la LOLF dispose d'ailleurs que les lois de finances déterminent « la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État » en tenant compte « d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent ».
Ces éléments figurent dans les projets annuels de performance (PAP) de chaque programme qui accompagnent les annexes par mission au projet de loi de finances. Ainsi, dans le cadre du projet de loi de finances, les responsables de programme s''engagent, devant le Parlement, sur des objectifs chiffrés pour l'année à venir. Ils rendent compte des résultats obtenus et expliquent les écarts par rapport aux prévisions dans les rapports annuels de performances, documents joints au projet de loi de règlement.
L'atteinte des objectifs fixés par mission et programme est mesurée par des indicateurs de performance pour lesquels étaient indiquées, jusqu'à 2021, les réalisations passées, une prévision pour l'année à venir et une valeur cible pour la dernière année du budget pluriannuel en cours.
À compter des rapports annuels de performances pour 2022 la prévision de l'année N n'apparait plus. Seule est mentionnée la cible 2022 qui sert donc de référence pour la mesure de la performance et de l'atteinte des objectifs. L'abandon des prévisions au profit des seules cibles a été acté pour limiter les confusions. En PAP 2024, seront ainsi définies les cibles pour 2024, 2025 et 2026 selon le principe du triennal glissant.
Cependant, dans les faits, la lecture de ces indicateurs ne permet pas pleinement de mesurer l'atteinte des objectifs en raison de situations récurrentes :
- des cibles non renseignées ;
- l'exécution de l'année non renseignées en raison de données nécessaires pour alimenter les sous-indicateurs non disponibles au moment de l'élaboration des rapports annuels de performances ;
- un sens de variation normale, à la hausse ou à la baisse, des sous-indicateurs non renseigné.
Ainsi, les résultats enregistrés en 2022, comme ceux de 2021, ne permettent pas la pleine exploitation de ces outils comme le démontrera la présente partie du rapport.
Malgré les limites évoquées, l'examen de la loi d'approbation et d'exécution des comptes publics pour l'année 2022 est l'occasion pour votre rapporteur général de proposer une analyse générale du suivi, de l'évolution et de l'intérêt de ces indicateurs.
En 2022, le dispositif de performance repose sur un trop faible nombre d'indicateurs pleinement exploitables et laisse apparaître des résultats mitigés, globalement en baisse par rapport à l'année précédente.
I. L'ABSENCE RÉCURRENTE DE CIBLES ET DE DONNÉES RELATIVES À L'EXÉCUTION NE PERMET PAS UNE ANALYSE COMPLÈTE DES RÉSULTATS
A. ÉTAT DES LIEUX DES SOUS-INDICATEURS : UNE LÈGÈRE HAUSSE DU NOMBRE DE SOUS INDICATEURS
Le présent rapport opère, comme pour 2021, une analyse sur la totalité des sous-indicateurs, c'est-à-dire ceux rattachés au niveau de la mission et ceux rattachés au niveau des programmes dans un souci d'exhaustivité afin de mieux appréhender l'exercice et les difficultés qui en découlent.
En 2022, le nombre de sous-indicateurs, tout budget confondu (budget général, budgets annexes, comptes de concours financiers et comptes d'affectation spéciale) s'élève à 1950 soit 77 de plus qu'en 202141(*).
1757 sont rattachés à des programmes du budget général (contre 1698 en 2021) et 193 à des budgets hors budget général (contre 175 en 2021).
En moyenne un programme comporte 13 sous-indicateurs.
* 40 Loi organique n°2001-692 du 1er aout 2001 relative aux lois de finances.
* 41 Les chiffres mentionnés dans la présente partie sont extraits du tableau des sous-indicateurs du budget de l'État transmis par la Direction du budget.