EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 31 octobre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial, sur la mission « Participation de la France au budget de l'Union européenne (article 33) ».
M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial de la mission « Participation de la France au budget de l'Union européenne ». - Comme chaque année, le projet de loi de finances fournit une évaluation du prélèvement sur recettes du budget de l'État qui est versé au profit de l'Union européenne (UE). L'examen de l'article fixant le montant de ce prélèvement nous donne l'occasion de faire le point sur les relations financières de la France avec l'UE.
Pour mémoire, le financement de l'Union européenne repose sur les ressources propres traditionnelles, c'est-à-dire : les droits de douane collectés par les États membres ; les contributions des États membres, qui sont fondées sur plusieurs ressources, à savoir une assiette harmonisée de TVA, une deuxième assise sur le revenu national brut (RNB) de chaque État membre et une troisième en fonction du taux de recyclage des déchets plastiques ; diverses autres ressources, marginales, telles que le produit des amendes ou le report du solde de l'exercice antérieur.
Pour rappel, l'année dernière, le montant du prélèvement sur recettes au profit de l'UE avait été évalué, en loi de finances initiale, à 24,994 milliards d'euros. L'adoption de plusieurs budgets rectificatifs de l'Union européenne ayant ajusté ce montant à la baisse, le prélèvement sur recettes devrait finalement atteindre 24,437 milliards d'euros en 2023.
J'en viens maintenant au coeur de mon rapport en commençant, sans surprise, par évoquer le montant de la contribution de la France au budget européen pour 2024.
L'article 33 du projet de loi de finances pour 2024 évalue le montant du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne à 21,61 milliards d'euros, ce qui équivaut à une diminution de près de 2,287 milliards d'euros par rapport à la prévision actualisée pour 2023.
En ajoutant au montant du prélèvement les droits de douane nets versés par la France au budget européen, la contribution totale s'élèverait à 23,95 milliards d'euros.
Cette baisse relative du prélèvement sur recettes par rapport à l'année précédente résulte de facteurs conjoncturels. En effet, la ressource dite RNB des États membres constituant la ressource d'équilibre du budget européen, la contribution des États membres dépend de l'équilibre entre les recettes et les dépenses de l'Union.
S'agissant des dépenses, tout d'abord, la mise en oeuvre de la politique de cohésion 2021-2027 connaît d'importants retards, qui conduisent à une diminution conjoncturelle des besoins de paiement par rapport à 2023.
S'agissant des recettes, ensuite, plusieurs effets peuvent être constatés : d'une part, l'inflation produit des effets asymétriques sur le revenu national brut des États membres, conduisant à une baisse relative de la part de la France dans le RNB européen ; d'autre part, la reprise du commerce international conduit à une hausse des droits de douane.
En tout état de cause, cette baisse relative du montant du prélèvement ne saurait refléter une stabilisation ou un ralentissement de la contribution française à moyen terme. En effet, le montant du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne s'élèverait en moyenne à 26,9 milliards d'euros sur la période 2023-2027. L'exercice 2024 constitue ainsi une stabilisation conjoncturelle.
Toutefois, il convient de rappeler que la France reste l'un des principaux bénéficiaires en volume des dépenses de l'Union européenne - le deuxième en 2022, derrière la Pologne. Les dépenses réalisées en France s'élevaient à 16,9 milliards d'euros, hors crédits du plan de relance, soit 11,2 % du total des dépenses réparties de l'Union.
Comme il est d'usage, je rappelle que le montant évaluatif de ce prélèvement sur recette pourra être actualisé par amendement du Gouvernement au cours de l'examen du projet de loi de finances, lorsque le projet de budget de l'Union européenne sera définitivement adopté.
La Commission européenne a présenté son projet de budget pour 2024 en juin dernier, proposant un niveau de dépenses s'élevant à 189,3 milliards d'euros en crédits d'engagement et à 143,1 milliards d'euros en crédits de paiement. Le Conseil a adopté une position légèrement en deçà, tandis que le Parlement européen s'est exprimé en faveur d'un niveau plus ambitieux. Les négociations vont se poursuivre dans les prochaines semaines pour aboutir, normalement, au cours du mois de novembre.
Au-delà de la question du montant de l'évaluation de la contribution de la France pour 2024, je voudrais aborder trois défis auxquels devra répondre le budget européen au cours des prochaines années.
En premier lieu, la Commission européenne a proposé une révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2021-2027. Selon la Commission, plusieurs facteurs ont rendu nécessaire une telle actualisation : la guerre d'agression menée contre l'Ukraine par la Russie, qui a nécessité une réponse de l'Union européenne ; la recrudescence du phénomène migratoire ; la double transition énergétique et numérique, qui suscite des besoins d'investissements de long terme.
Pour tenir compte de ces effets, la Commission européenne propose une révision à la hausse du cadre financier pluriannuel de l'ordre de 66 milliards d'euros en crédits d'engagement sur la période 2024-2027. Ces nouveaux crédits devraient permettre de financer de nouveaux dispositifs.
Premièrement, la Commission a proposé une plateforme Technologies stratégiques pour l'Europe (STEP), amorce d'un fonds européen de souveraineté, qui devrait encourager les investissements dans les technologies dites critiques : les technologies de rupture et digitales, les technologies à zéro émission nette et les biotechnologies.
Deuxièmement, la Commission a annoncé une nouvelle facilité pour l'Ukraine, plafonnée à hauteur de 50 milliards d'euros sur la période 2024-2027 sous la forme de prêts et de soutiens non remboursables, afin d'aider à la reconstruction du pays et d'accompagner les réformes dans le cadre de sa candidature pour rejoindre l'Union européenne.
Troisièmement, la Commission propose un nouvel instrument spécial « EURI » (European Union Recovery Instrument) pour faire face à la hausse des coûts de financement de Next Generation EU. En effet, la Commission a estimé que les crédits évalués en 2020 ne seront pas suffisants pour couvrir le coût des intérêts de l'emprunt.
Sans nul doute, certains États membres plus frugaux feront part de leur réticence à une telle augmentation du budget de long terme de l'Union.
En deuxième lieu, la Commission européenne a également présenté le 20 juin 2023 une proposition relative à la nouvelle génération de ressources propres. Elle prévoit notamment une ressource fondée sur le marché carbone européen - quelque 30 % des recettes générées par le système communautaire d'échange de quotas d'émission seraient affectés au budget européen ; une ressource fondée sur le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières - la Commission propose que 75 % des revenus issus de la vente des certificats du mécanisme d'ajustement deviennent une ressource propre de l'Union ; une ressource fondée sur le pilier 1 de l'accord multilatéral de l'OCDE et du G20 sur la fiscalité internationale ; une nouvelle ressource propre statistique qui serait temporaire et fondée sur l'excédent brut des entreprises.
Si cette avancée sur la question des ressources propres me semble positive, j'estime qu'il nous faut rester prudents sur ce sujet.
En effet, il n'est pas certain que les recettes tirées de ces nouvelles ressources soient suffisantes pour couvrir les besoins de financement du remboursement du plan de relance et de ses intérêts ainsi que ceux du Fond social pour le climat. Or je rappelle que l'engagement financier de la France au titre de Next Generation EU est de l'ordre de 75 milliards d'euros. Un défaut de réalisation du projet de nouvelles ressources propres ferait augmenter de 2,5 milliards d'euros la contribution française à partir de 2028.
En troisième et dernier lieu, j'aborderai l'état d'avancement du plan de relance Next Generation EU, dont le principal support est la facilité pour la reprise et la résilience (FRR).
Au total, la France devrait percevoir un montant de 37,5 milliards d'euros au titre de la FRR. Elle en serait la troisième bénéficiaire, derrière l'Espagne et l'Italie. Pour mémoire, l'enveloppe française de la FRR avait été revue à la baisse en juin 2022 par la Commission européenne, compte tenu de la reprise de la croissance sur la période 2020-2021.
Le versement des fonds se poursuit pour la France, qui a déposé une deuxième demande de paiement le 31 juillet 2023 pour un montant de 10,3 milliards d'euros. Cette demande est en cours d'examen par la Commission européenne.
Il nous appartiendra d'être vigilants sur la mise en oeuvre des financements du plan de relance pour éviter tout double financement avec les politiques traditionnelles de l'Union.
Pour terminer, je vous rappelle qu'un nouveau plan, nommé RePowerEU - redonner de la puissance à l'Union européenne - est intervenu l'année dernière afin d'assurer son indépendance à l'égard des énergies fossiles russes d'ici à 2027 et, avant cela, de réduire de deux tiers les importations de gaz russe dès cette année. Les États membres ont eu la possibilité de mettre à jour leur plan national de relance et de résilience (PNRR). La France a rapidement présenté une mise à jour du sien, le 20 avril 2023. Ce plan RePowerEU devrait financer des mesures visant à accroître la décarbonation de l'industrie et l'indépendance énergétique de la France.
Concernant le prélèvement sur recettes, en l'état actuel des données disponibles, je recommande à la commission l'adoption, sans modification, de l'article 33 du projet de loi de finances pour 2024. Cet article n'a pas été modifié par le texte transmis par l'Assemblée nationale et sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Le rapport montre l'importance des contributions de la France au financement du budget de l'Union européenne.
Lors de la conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance dans l'Union européenne à Madrid, la semaine dernière, nous avons senti que chacun des pays membres était préoccupé par l'avenir. L'ambition européenne a besoin d'un nouveau souffle et d'un regard critique sur l'intérêt que porte l'opinion publique à l'Europe.
Lors de la visite de membres de notre commission en Allemagne au printemps dernier, nous avons pu constater les difficultés que rencontre le couple franco-allemand. Il convient de nous montrer vigilants et attentifs. Ne lâchons rien sur nos ambitions européennes, notamment sur la souveraineté énergétique, cruciale pour notre économie. Nous sommes peut-être à un point de bascule.
M. Claude Raynal, président. - Si nous avons retenu quelque chose de la conférence interparlementaire à Madrid, c'est en effet les interventions très sévères de nos homologues allemands, qui estiment que nous devons nous en tenir aux accords sur la dette européenne. Elles ont quelque peu refroidi l'ambiance, d'autant que les deux grands partis étaient représentés.
Faisons donc preuve d'attention, et tâchons de répondre aux inquiétudes quant à nos capacités à aller de l'avant.
M. Jean-François Rapin. - Nous avons entendu en commission des affaires européennes la direction du budget. J'en tire trois remarques.
Tout d'abord, le retour à la France n'est pas mauvais, mais il dépend essentiellement de la politique agricole commune (PAC), car ce n'est pas faire preuve de forfanterie que de dire que l'agriculture européenne repose sur nous. Il y a donc une forme de jalousie de la part de certains États membres.
Ensuite, nous savons que des besoins de financements complémentaires, de l'ordre de 80 milliards d'euros, seront nécessaires. Or la Cour des comptes européenne a mis au jour le fait que 4,5 % - soit 80 milliards d'euros - à 6 % - soit 108 milliards d'euros - des subventions versées par l'Union européenne n'étaient pas justifiées. Une source d'économie pourrait donc découler d'un regard plus précis sur celles-ci, même si un taux de 4,5 % n'est pas excessif.
Enfin, une inquiétude est ressentie à propos de la facilité accordée à l'Ukraine. Bien sûr, je ne dis pas qu'il ne faut pas l'engager, mais nous partons sur un prêt de 50 milliards d'euros, qui ne sont pas cautionnés. Il faudra assumer la dette qui en découlera. Or je ne vois pas d'autre levier que la contribution des membres de l'Union. Les ressources propres sont un réel sujet, qui avance à très petits pas. Il n'y a pas de consensus européen sur ces ressources, dont la ratification implique de toute façon un passage par les parlements nationaux.
M. Vincent Delahaye. - J'aimerais obtenir quelques compléments d'information. Depuis 2017, le prélèvement sur recettes évolue. Pourrait-on disposer d'une comparaison avec le budget total de l'Union européenne pour connaître la part de la France ?
Le rapporteur a indiqué que notre part de contribution baissait du fait de l'évolution du RNB. Est-ce à dire que nos richesses reculent par rapport à d'autres États ? M. Mizzon a également dit que cette évolution était liée à l'inflation, ce que je n'ai pas bien compris. L'inflation est-elle plus forte dans les autres pays que chez nous ? Cela peut évoluer ; cette année, il me semble que c'est plutôt l'inverse.
J'ai entendu que le prélèvement sur recettes était fixé à 21 milliards d'euros pour 2024 - c'est bien ! -, mais également qu'il serait de 26 milliards d'euros dans les années à venir. Ces montants coïncident-ils avec ceux qui sont inscrits dans la loi de programmation des finances publiques ?
Par ailleurs, j'aimerais également obtenir une comparaison des reversements perçus par les États sur plusieurs années.
M. Marc Laménie. - Certes, la France est l'un des principaux bénéficiaires du budget européen, mais elle en est également l'un des premiers contributeurs. Monsieur le rapporteur, quelle est votre position à cet égard ?
Jean-François Rapin a rappelé l'importance de la PAC dans les versements à la France. J'aimerais savoir ce que représentent, sur le terrain, les fonds européens dédiés aux collectivités locales - Fonds social européen (FSE), Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), fonds Leader... Qu'en est-il du partenariat avec les régions ?
M. Michel Canévet. - Je constate que notre situation, cette année, est favorable, puisque notre contribution est en baisse. Toutefois, celle-ci va s'accroître de 5 milliards d'euros dans les prochaines années, ce qui entraîne un risque non négligeable pour la situation financière de la France.
Pourquoi les financements du FRR s'étalent-ils sur cinq ans ? Il aurait peut-être été préférable de les verser sur une période plus courte.
Par ailleurs, quelle sera, à moyen terme, la part des ressources propres de l'Union européenne dans le budget européen ?
Mme Florence Blatrix Contat. - Ce projet de budget pour 2024 est le quatrième du cadre financier pluriannuel. Le prélèvement sur recettes diminue cette année. Comme mes collègues, je m'interroge sur l'évolution de ces contributions.
Par ailleurs, qu'en est-il de la participation de la France aux rabais et au rabais sur rabais ?
La France reste le deuxième bénéficiaire en volume - le vingt-troisième par habitant - des versements européens. Comment évolueront les retours à la France sur les différentes politiques publiques ?
Le cadre pluriannuel a été révisé pour tenir compte de la guerre en Ukraine, de l'évolution des taux d'intérêt et des problèmes de compétitivité face aux États-Unis, mais la somme de 66 milliards d'euros est insuffisante.
Sur les ressources propres, nous pensons que les contributions annoncées seront insuffisantes. C'est pourquoi nous souhaitons la création d'un impôt sur la fortune (ISF) vert, d'une taxation des profits exceptionnels au-delà du secteur de l'énergie et d'une augmentation de la taxe sur les multinationales.
Nous voterons les crédits de cette mission.
M. Christian Bilhac. - Nous mesurons la complexité des financements : les délais de versement des crédits sont très longs - les élus locaux en savent quelque chose - et les financements s'entrecroisent - plan de relance Next Generation EU, fonds traditionnels...
Monsieur le rapporteur, vous évoquez des crédits nouveaux, avec une nouvelle génération de ressources propres. A-t-on une idée de ce que cela représenterait ? Quelle en sera l'incidence sur la participation de la France ?
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Le calendrier de versement semble contradictoire avec les objectifs d'un plan de relance ; il y a une inefficacité temporelle. Les lenteurs d'encaissement des crédits sont habituelles, car les instances européennes manquent de confiance envers les États et inventent des procédures complexes.
Quels rendements sont-ils attendus des ressources prétendument nouvelles dans la révision du cadre financier pluriannuel ? La France doit percevoir 37 milliards d'euros au titre du plan de relance, alors qu'elle est engagée à hauteur de 75 milliards d'euros. Nous pouvions donc espérer des ressources nouvelles, telles qu'une taxe environnementale aux frontières, mais il n'en est rien ou presque.
Les États seront fortement mis à contribution pour financer ce plan et la France en premier lieu, puisque sa participation sera équivalente à deux fois ce qu'elle aura perçu. Si nous nous réjouissons de la baisse conjoncturelle de notre contribution, l'addition risque d'être salée pour la France s'il n'y a pas de nouvelles ressources.
M. Claude Raynal, président. - Monsieur le rapporteur, il semble que la phrase de votre rapport selon laquelle « il n'est pas certain que les recettes tirées de ces nouvelles ressources soient suffisantes pour couvrir les besoins de financement » appelle une prise de risque...
M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial. - Monsieur Jean-François Rapin, la France est effectivement de longue date le premier bénéficiaire en volume de la PAC, même si la part qui nous revient s'amoindrit chaque année. Comme vous le savez, c'est tout simplement parce que la PAC est non plus la première politique de l'Union, mais la troisième, après les nouvelles priorités et la politique de cohésion. Je ne puis vous apporter de réponse à vos interrogations quant à l'Ukraine.
Vincent Delahaye s'est réjoui du faible montant du prélèvement sur recettes de cette année, qui n'est cependant que conjoncturel. L'une des raisons tient aux retards pris par les programmes. Or, comme vous le savez, la quasi-totalité du budget de l'Union est exécutée par les États membres sous la forme choisie par ces derniers. En critiquant ces retards, on critique donc indirectement l'organisation choisie par les États membres. La France a choisi de changer de méthode et de s'appuyer désormais sur les régions, ce qui me semble être une bonne chose, mais dans le Grand Est les acteurs de terrain rencontrent toujours des difficultés, notamment dans les communes de petite taille.
Le RNB ne recule pas, mais il progresse moins : cela participe à l'explication de l'évolution du prélèvement sur recettes, relative et conjoncturelle. Proportionnellement, notre place se réduit, et notre contribution est moindre.
Je confirme que nous avons inscrit dans la loi de programmation des finances publiques les 26 milliards d'euros prévus pour le remboursement du prélèvement pour l'année suivante. Les retours ou profits, quant à eux, sont stables.
Marc Laménie m'a interrogé au sujet de la mobilisation sur le terrain. Les acteurs, ce sont essentiellement les autorités de gestion des régions. Cette année, la difficulté avec la facilité pour la reprise et la résilience vient des doubles financements. L'État français a mis en place un système piloté par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), en lien avec Régions de France, pour éviter les doubles financements, ce système étant salué par la Cour des comptes européenne. Les doubles financements participent d'ailleurs du retard pris dans l'élaboration de certains projets, fléchés au titre de la politique de cohésion, mais finalement retenus au titre de la politique du plan de relance.
Michel Canévet souhaiterait que la facilité pour la reprise et la résilience soit plus rapide et plus dynamique. Mais il faut un certain temps pour réaliser les projets : ceux qui, comme nous, ont été acteurs locaux savent que le temps nécessaire pour monter des projets tient moins à leur réalisation qu'à la longue recherche des autorisations et des financements. Il était donc difficile de faire plus vite.
Plusieurs ont exprimé des interrogations, et vous avez raison d'être inquiets : le rapport l'indique, 24 milliards d'euros ne suffiront pas à rembourser le plan de relance. La Commission européenne progresse sur la définition des ressources propres ; cela ne va pas vite, et personnellement je doute qu'au 1er janvier 2024, des ressources propres soient mises en oeuvre au niveau de l'Union européenne. Nous avons jusqu'en 2028, date à laquelle le remboursement démarrera, mais cela n'est pas non plus une raison pour traîner des pieds. Comme nous sommes vingt-sept, les choses sont compliquées, et même s'il y a des avancées, nous en restons au stade des discussions. Le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières lui-même, pourtant bien lancé et dans les circuits depuis le départ, n'avance pas si vite que cela.
Madame Marie-Claire Carrère-Gée, cinq pays continuent de bénéficier de rabais : il s'agit de l'Allemagne, des Pays-Bas, de l'Autriche, de la Suède et du Danemark. La France, principal contributeur du financement de ces rabais, était totalement opposée à leur existence, mais cela n'a pas été accepté au niveau européen.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, l'article 33 du projet de loi de finances pour 2024.