DEUXIÈME PARTIE :
LES CRÉDITS DE LA
MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES »
Les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2024 s'élèvent à 4 360,1 millions d'euros en AE et 4 275,8 millions d'euros en CP soit une baisse de 0,9 % en AE et de 4,73 % en CP par rapport à la LFI 2023.
Évolution des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » entre la LFI 2023 et le PLF 2024
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir du PLF 2024 (FDC : fonds de concours - ADP : attributions de produits)
I. LES CRÉDITS DU PROGRAMME 119 « CONCOURS FINANCIERS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET À LEURS GROUPEMENTS »
Le programme 119 comporte deux objectifs principaux :
- accompagner, via des dotations d'investissement, les projets des territoires dans une logique d'effet de levier ;
- compenser, à travers les dotations de décentralisation, les charges transférées aux collectivités dans le cadre de la décentralisation (ou les pertes de produit fiscal induites par des réformes des impôts locaux).
Entre la LFI 2023 et le PLF 2024, les crédits du programme 119 enregistrent une quasi stabilité en AE et une baisse de 3,15 % en CP soit 132,1 millions d'euros.
Évolution des crédits du programme 119 entre la LFI 2023 et le PLF 2024
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir du PLF 2024
A. UNE HAUSSE DES DOTATIONS D'INVESTISSEMENT AU BLOC COMMUNAL (ACTION 1) ALORS QUE LES DOTATIONS D'INVESTISSEMENT AUX DÉPARTEMENTS RESTENT STABLES (ACTION 3)
Les dotations à destination du bloc communal, portées par l'action 1, enregistrent une hausse de 5,67 % en AE et de 5,06 % en CP soit respectivement 107,7 millions d'euros et 88 millions d'euros.
Évolution des dotations de l'action 1 du
programme 119
entre la LFI 2023 et le PLF 2024
(en milliers euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir du PLF 2024 (DETR : dotation d'équipement des territoires ruraux - DPV : dotation politique de la ville - DSIL : dotation de soutien à l'investissement local - DTS : dotation pour les titres sécurisés - IRPM : indemnités régisseur de police municipale)
1. Les dotations de soutien aux projets des communes et de leurs groupements en hausse sous l'effet du renforcement de la dotation pour les titres sécurisés et de la réforme de la dotation de biodiversité
a) Le renforcement de la dotation pour les titres sécurisés (DTS)
La dotation forfaitaire relative à la délivrance des titres sécurisés a pour objet l'indemnisation des communes équipées en stations de recueil des demandes de passeports biométriques et de cartes nationales d'identité.
Pour absorber l'augmentation continue du flux d'activité depuis début 2022, la LFI 2023 a ouvert 52 millions d'euros en AE et CP (contre 48 millions en 2022) afin de couvrir de manière pérenne l'installation de nouveaux dispositifs de recueil de demandes de titres.
Toutefois, face à une demande de délivrance de cartes d'identité et de passeports toujours en forte progression en 2023, le projet de loi de fin de gestion pour 2023 prévoit de porter cette DTS à 100 millions d'euros en instaurant trois majorations :
- une majoration destinée à rémunérer les « contrats urgence titres » (CUT) conclus entre les préfets et les communes volontaires pour accroître sensiblement l'utilisation de leurs dispositifs de recueil (DR). Un montant de 4 000 euros sera ainsi versé pour chaque DR installé au 1er janvier 2023 lorsque le nombre de demandes de passeports et de cartes nationales d'identité électroniques enregistrées sur le territoire de la commune entre le 1er mai et le 2 juillet 2023 est supérieur de plus de 20 % à ce même nombre constaté entre le 2 janvier et le 26 février 2023 ;
- une majoration destinée à rémunérer les actions réactives des communes consistant en l'installation, dans des centres temporaires d'accueil (CTA), de lots de cinq ou dix DR pour une durée de quatre mois en 2023. Un montant de 50 000 euros sera ainsi versé à chaque commune ayant accueilli cinq DR temporaires, et un montant de 150 000 euros sera versé à chaque commune ayant accueilli dix DR. Ces montants seront majorés de 50 % si la durée de fonctionnement des CTA est prolongée et atteint six mois en 2023 ;
- une majoration de 1 000 euros de la « prime plateformes » de 500 euros versée pour chaque DR inscrit au 1er juillet 2023 à une plateforme interopérable de prise de rendez-vous. Chaque DR inscrit à une telle plateforme au 1er juillet 2023 déclenchera donc le versement d'un montant total de 1 500 euros.
Ce montant de 100 millions d'euros pour 2023 est reconduit en 2024 avec pour objectif de faire passer les délais d'obtention de titres de 66 jours à 20 jours.
b) Une réforme de la dotation de biodiversité pour accroitre le champ des communes éligibles
L'article 57 (rattaché à la mission RCT) prévoit une réforme globale de la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales. Le dispositif actuel, doté de 41,6 millions d'euros est composé de 4 fractions :
- la première fraction est répartie entre les communes dont le territoire terrestre est couvert à plus de 50 % par un site Natura 2000 ;
- la deuxième fraction est répartie entre les communes dont le territoire terrestre est en tout ou partie compris dans un coeur de parc national ;
- la troisième fraction est répartie entre les communes dont le territoire est en tout ou partie situé au sein d'un parc naturel marin ;
- la quatrième fraction est répartie entre les communes de moins de 10 000 habitants dont le territoire est en tout ou partie situé au sein d'un parc naturel régional.
Pour en bénéficier, les communes doivent compter moins de 10 000 habitants et avoir un potentiel financier par habitant inférieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la même strate démographique.
La nouvelle dotation, désormais intitulée « dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales », d'un montant de 100 millions d'euros, sera, quant à elle, destinée à toutes les communes rurales dont une partie significative du territoire comprend une aire protégée ou jouxte une aire marine protégée.
2. Une stabilité en AE des autres dotations d'investissement au bloc communal
Les AE de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) et la dotation politique de la ville (DPV) restent stables par rapport à la LFI 2023.
a) La dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR)
Le PLF pour 2024 prévoit de reconduire une ouverture de 1 046 millions d'euros en AE au titre de la DETR, soit le montant retenu depuis 2018 (après 996 millions d'euros en 2016 et 2017 et 815 millions d'euros en 2015).
Les CP s'élèvent à 915,7 millions d'euros soit 9,4 millions d'euros de plus par rapport à la LFI 2023, afin de tenir compte de l'augmentation des engagements depuis 2015 et de leur maintien en 2024.
La DETR subventionne les dépenses d'équipement des communes et groupements de communes situés en milieu rural, selon des priorités déterminées au niveau local par des commissions d'élus.
b) La dotation de soutien à l'investissement local (DSIL)
Les AE ouvertes pour la DSIL s'établissent, en PLF 2024, à 570 millions d'euros ce qui correspond à son niveau habituel depuis 2018 après une majoration exceptionnelle, en LFI 2022 de 303 millions d'euros en AE provenant de crédits européens (FEDER2(*)) dont l'union européenne n'avait pas demandé la restitution. Cet abondement avait alors permis de soutenir en particulier les collectivités bénéficiaires du programme « Action coeur de ville3(*) ».
Les CP de la DSIL s'établissent à 549,4 millions d'euros en PLF 2024 soit une baisse de 27,6 millions d'euros par rapport à la LFI 2023. Cette évolution à la baisse marque un retour à la normale après une hausse de 14 millions d'euros en 2022 et 37 millions d'euros en 2023 de prendre en compte l'augmentation des AE due à l'abondement exceptionnel. Les rapporteurs spéciaux notent cependant que ce niveau de CP est supérieur à celui constaté antérieurement à 2022 afin de répondre à la montée en charge des projets financés.
Cette dotation vise à financer des projets s'inscrivant dans les grandes priorités d'investissement fixées à l'article L. 2334-42 du code général des collectivités territoriales (CGCT) (transition énergétique, mise aux normes et sécurisation des équipements publics, développement d'infrastructures en faveur de la mobilité ou de la construction de logements, développement du numérique et de la téléphonie mobile...) ainsi que des investissements s'inscrivant dans le cadre des contrats de ruralité. Pour la première fois en 2023, les dotations de soutien à l'investissement local ont été intégrées dans le budget vert de l'État, avec un objectif de financement de projets concourant à la transition écologique à hauteur de 25 % des enveloppes des dotations.
c) La dotation politique de la ville (DPV)
La DPV reste stable en AE avec un niveau d'ouverture fixé, en PLF 2024, à 150 millions d'euros mais diminue de 2,2 millions d'euros en CP passant ainsi de 130 millions d'euros à 127,8 millions d'euros afin de tenir compte de la légère diminution des engagements liée au ralentissement de l'investissement des collectivités au plus fort de la crise sanitaire.
Cette dotation permet de financer des projets d'investissement de communes défavorisées et présentant des dysfonctionnements urbains.
d) Focus sur le plan « Marseille en grand »
Conformément au discours prononcé par le Président de la République le 2 septembre 2021, l'État s'est engagé auprès de la ville de Marseille à contribuer au financement partiel d'une vaste opération de rénovation, portant sur un total de 174 écoles de la municipalité. À cette fin, 254 millions d'euros en AE et 6 millions d'euros en CP ont ainsi été ouverts par la LFI 2022. La délégation des crédits étant conditionnée à la signature d'une convention de gestion visant à encadrer et sécuriser juridiquement la dotation, les crédits non consommés ont été reportés sur 2023. Le 12 juillet 2023, le conseil d'administration de la société publique des écoles marseillaises (SPEM) a approuvé le projet de convention, de sorte que l'engagement intégral des crédits devrait désormais intervenir d'ici au 31 décembre 2023.
Après 30 millions d'euros en LFI 2023, le PLF 2024 prévoit l'ouverture de 32,7 millions d'euros de CP pour accompagner l'avancée du plan de rénovation des écoles marseillaises. Si ce rythme de décaissement des CP est maintenu, il faudra environ 8 ans pour consommer l'intégralité des AE allouées à ce programme.
À ce stade, la société publique des écoles marseillaises fait état des besoins prévisionnels suivants :
Besoins prévisionnels de la SPEM sur la période 2023-2027
(en euros)
|
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
TOTAL |
|
|
AE |
253 000 000 |
- |
- |
- |
- |
253 000 000 |
|
CP |
16 000 000 |
59 324 928 |
13 192 863 |
45 690 488 |
22 141 345 |
156 349 624 |
Source : DCGL
e) En dehors de quelques mouvements exceptionnels, les dotations d'investissement au bloc communal sont stables depuis 2019
Sur la période 2019-2024, ces dotations sont restées stables en AE. Les seules variations enregistrées, hors abondements exceptionnels intervenus en 2022, concernent la montée en puissance de la dotation pour les titres sécurisés et de la dotation pour la biodiversité.
Évolution des AE des dotations du bloc communal 2019-2024
Source : commission des finances du Sénat à partir du PLF 2024
En CP, l'évolution a été un peu plus dynamique en raison de la majoration progressive, sur la période, de la DTER, de la DPV et de la DSIL pour ajuster le niveau de CP ouverts au rythme réel de décaissement.
Évolution des CP des dotations du bloc communal 2019-2024
Source : commission des finances du Sénat à partir du PLF 2024
f) Le poids de la DTER et de la DSIL dans le total des dotations au bloc communal et l'analyse de leur exécution
Au sein des dotations destinées au bloc communal, la DTER et la DSIL représentent respectivement 53,1 % et 29,9 % des AE soit 82 % des dotations d'investissement allouées au bloc communal.
Répartition des dotations du bloc communal en AE en 2024
Source : commission des finances du Sénat à partir du PLF 2024 (DETR : dotation d'équipement des territoires ruraux - DPV : dotation politique de la ville - DSIL : dotation de soutien à l'investissement local - DTS : dotation pour les titres sécurisés - IRPM : indemnités régisseur de police municipale)
En AE, le taux de consommation de ces deux dotations entre 2020 et 2022 est proche ou atteint 100 % des crédits disponibles.
Exécution de la DTER et de la DSIL entre 2020 et 2022
Source : commission des finances du Sénat à partir des PAP, RAP et des réponses aux questionnaires budgétaires
Cependant, en 2020, les CP de la DSIL n'ont été consommés qu'à hauteur de 87 % des crédits disponibles laissant un solde de 64,2 millions d'euros qui a permis d'opérer des fongibilités entre dotations. Ainsi,
- 18,5 millions d'euros ont permis d'abonder les CP de la DTER (sur les 19,8 millions d'euros d'abondement de cette dotation) ;
- 8,9 millions d'euros ont permis une fongibilité vers la DSID ;
- 9,5 millions d'euros ont été alloués à la DSIL exceptionnelle créée en LFR 3 en 2020 qui prévoyait 1 milliard d'AE mais aucun CP au titre de 2020. Face aux premiers besoins, cette fongibilité a permis une consommation de CP dès la fin de l'exercice 2020 ;
- plus de 27 millions d'euros pour le remboursement de masques.
La consommation de 2021 s'élèvent à 98 % des crédits disponibles et ce malgré la persistance des contraintes liées à la crise sanitaire au cours de cette année et les engagements de dotations supplémentaires liés au plan de relance (DSIL exceptionnelle).
À l'inverse, le taux de consommation de CP de la DSIL marque, en 2022, une légère inflexion par rapport à 2021 et s'établit à 90,3 %. Cela s'explique essentiellement par la hausse des CP disponibles en 2022 (530,3 millions d'euros contre 504 millions en 2021). Dès lors, les rapporteurs spéciaux soulignent qu'en valeur absolue le niveau de consommation des CP de la DSIL en 2022 est supérieur de 34 millions d'euros à celui constaté en 2020 et proche de celui de 2021. Toutefois, les rapporteurs spéciaux regrettent que le bilan d'emploi des dotations 2022, habituellement disponible vers la fin du troisième trimestre de l'année N+ 1, n'ait toujours pas été mis en ligne mi-novembre. Ce document aurait permis d'avoir des précisions sur les évolutions de taux de consommation. Toutefois, d'après les éléments transmis par la direction générale des collectivités locales (DGCL) aux rapporteurs spéciaux lors de leurs auditions, cette relative sous-consommation en CP a également pu être accentuée par :
- des facteurs économiques conjoncturels : l'inflation du prix des matières premières ainsi que des difficultés d'approvisionnement en matériaux et en main d'oeuvre ont pu retarder le démarrage de projets et inciter les collectivités à suspendre ou repousser certains paiements pour les projets en cours ;
- une fermeture de la plupart des plateformes Chorus avant la date du 15 décembre fixée par la circulaire du 28 octobre 2022 relative aux dates limites de fin de gestion applicables à l'exercice 2022. Ces fermetures avancées ont ainsi limité la capacité d'instruction des préfectures, alors même qu'elles perçoivent un nombre important de demandes de paiement en fin de gestion.
Pour 2023, selon les chiffres arrêtés au 1er septembre 2023 pour le deuxième compte rendu de gestion, tous les AE disponibles après mise en réserve de précaution (qui s'élève à 38,1 millions d'euros), ont été délégués aux préfectures (soit 531,9 millions d'euros). Ils ont été engagés à hauteur de 473,5 millions d'euros, soit 89 % des crédits disponibles contre 87 % à la même date l'an dernier. En CP, sur 577 millions d'euros ouverts, dont 30,3 millions d'euros ont été gelés, 343,2 millions d'euros ont été délégués aux préfectures, et 297,3 millions d'euros ont été consommés, soit 54 % des ressources disponibles contre 50 % l'année précédente à la même date.
Concernant la DETR, la consommation des CP, de 100 % en 2020 et 2021, enregistre également une légère baisse en 2022 pour s'établir à 97,5 % des crédits disponibles. Selon les chiffres arrêtés au 1er septembre 2023 pour le deuxième compte rendu de gestion, tous les AE disponibles, après mise en réserve de précaution (qui s'élève à 46 millions d'euros), ont été délégués aux préfectures (soit 1 milliard d'euros). Ils ont été engagés à hauteur de 896,6 millions d'euros, soit 90 % des crédits disponibles contre 86 % à la même date l'an dernier. En CP, sur 906,4 millions de crédits ouverts, dont 47,5 millions d'euros ont été gelés, 660,1 millions d'euros ont été délégués aux préfectures, et 527,4 millions d'euros ont été consommés, soit 61 % des ressources disponibles contre 71 % l'année précédente à la même date.
3. La dotation de soutien aux projets des départements est stable comme celles du bloc communal
Depuis la LFI 2019, l'action 3 porte la seule dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) créée en remplacement de la dotation générale d'équipement (DGE).
Jusqu'à la LFI 2021, la DSID était composée de deux parts :
- la première part (77 %) était répartie en enveloppes régionales, sur la base de la population des régions et de la population des communes situées en dehors des unités urbaines ou dans de petites unités urbaines. Le préfet de région attribuait ces crédits sous forme de subventions d'investissement dans les domaines jugés prioritaires au niveau local ;
- la deuxième part (23 %) était répartie au bénéfice des départements, proportionnellement à l'insuffisance de leur potentiel fiscal. Les crédits alloués au titre de cette fraction abondent directement la section d'investissement du budget des départements et restent libres d'emploi.
Pour rappel, la loi de finances pour 2022 a basculé la deuxième part dite « de péréquation » dans la première part dite « projets », afin que l'intégralité de l'enveloppe soit attribuée sur appel à projets par le préfet de région dans le but d'améliorer le ciblage de la dotation et son effet de levier sur les investissements structurants.
En PLF 2024, les AE s'établissent à 211,8 millions d'euros soit un niveau stable par rapport aux années précédentes.
Toutefois, pour rappel, en 2022 les crédits de la DSID avaient été majorés de 20 millions d'euros d'AE et 10 millions d'euros de CP afin d'améliorer l'attractivité du département de la Seine-Saint-Denis et de renforcer la qualité de vie de ses habitants conformément à l'engagement pris par le Gouvernent en octobre 2019. En LFI 2023, 10 millions d'euros de CP ont été ouverts. Ces crédits supplémentaires ont été attribués sous la forme d'une dotation pour soutenir des investissements portés par le conseil départemental de Seine-Saint-Denis. L'intégralité des AE et CP de cette dotation exceptionnelle a été exécutée en 2022 et 2023.
Les CP ouverts pour 2024 s'élèvent à 154,8 millions d'euros contre 163,4 millions d'euros en LFI 2023 soit une baisse de 8,5 millions d'euros compte tenu de la non reconduction de l'aide exceptionnelle pour le département de la Seine-Saint-Denis.
Retraitement fait de cette dotation, les CP de la DSID augmentent, en 2024, de 1,5 million d'euros pour permettre les décaissements nécessaires aux projets financés.
* 2 Le fonds européen de développement régional (FEDER) intervient dans le cadre de la politique de cohésion économique, sociale et territoriale. Il a pour vocation de renforcer la cohésion économique et sociale dans l'Union européenne en corrigeant les déséquilibres entre ses régions. En France, pour la période 2014-2020, le FEDER représente 8,4 milliards d'euros consacrés à l'objectif « investissement pour la croissance et l'emploi », en vue de consolider le marché du travail et les économies régionales. Il faut ajouter à cela 1,1 milliard d'euros qui sont consacrés à l'objectif « coopération territoriale européenne », qui vise à soutenir la cohésion dans l'Union européenne grâce à la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale.
* 3 Le Programme Action Coeur de Ville a été annoncé par le Premier ministre en décembre 2017 et a été lancé en avril 2018 après sélection de 222 villes éligibles. Il vise à accompagner les villes moyennes notamment afin de rénover l'habitat, favoriser le retour des commerces et services, améliorer l'accessibilité et la mobilité ou encore valoriser les espaces urbains. Le programme s'attache aussi à favoriser l'innovation et les démarches smart city (villes intelligentes). Le 8 juillet, le premier ministre a annoncé la prolongation jusqu'en 2026 du programme Action Coeur de ville qui devait prendre fin en 2022, pour permettre aux équipes élues l'année dernière de porter les projets jusqu'à la fin de la mandature.