Projet de loi de finances pour 2024 : Cohésion des territoires - Politique des territoires

B. À TRAVERS LA HAUSSE DES CRÉDITS DE L'ANCT ET FRANCE RURALITÉS, UN PAS VERS LES ATTENTES DES COLLECTIVITÉS RURALES EN MATIÈRE D'AIDE À L'INGÉNIERIE

1. Une hausse substantielle de la subvention allouée à l'ANCT en 2024

L'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) a été créée par la loi du 22 juillet 2019^5(*). Elle reprend une partie des missions du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) ainsi que les missions de l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux (Epareca) et de l'Agence du numérique.

L'ANCT déploie les grands programmes nationaux d'intervention, d'aménagement numérique et mobile, de revitalisation des centres-villes ou encore d'accès aux services, afin de soutenir les projets portés par les collectivités. Elle intervient également en appui spécifique aux territoires à travers la mobilisation d'une ingénierie dédiée.

Lors de sa mise en place au 1^er janvier 2020, l'agence disposait d'un soutien à hauteur de 54 millions d'euros, en AE comme en CP, au titre de sa subvention pour charges de service public (SCSP), portée par le programme 112. Ce montant a été porté à 61 millions d'euros en 2021 pour permettre notamment le doublement du montant de l'ingénierie destinée à appuyer des projets sur mesure portés par les territoires, passant de 10 à 20 millions d'euros. La SCSP a ensuite été stable en 2022 et en 2023 à 63,2 millions d'euros en AE et en CP. Jusqu'alors, cette évolution, compte tenu de la réappropriation de certains moyens portés dans le plan de relance traduisait finalement une baisse relative des moyens de l'ANCT que le rapporteur spécial avait eu l'occasion de longuement expliciter l'an dernier^6(*).

Le PLF pour 2024 prévoit une hausse substantielle de la SCPS d'environ 20 millions d'euros pour atteindre 81,5 millions d'euros. Auditionné par le rapporteur spécial, M. Stanislas BOURRON directeur général de l'ANCT a eu l'occasion d'indiquer qu'il s'agissait de doubler (de 20 à 40 millions d'euros) les crédits consacrés à l'aide à l'ingénierie des collectivités territoriales.

Concrètement, il s'agira de donner aux préfets d'avantage de moyens d'activer, via des marchés publics, le recours à des interlocuteurs qui pourront conseiller les collectivités, en particulier les plus petites, sur le cheminement à suivre pour tel ou tel besoin en ingénierie et les orienter vers le dispositif le plus à même d'y répondre. À travers ce dispositif, c'est un maillage plus fin de l'action combinée de l'ANCT et des préfectures, auxquelles le rapporteur spécial souscrit pleinement, qui permettra de mieux conseiller les collectivités rurales sur des projets qui leur semblent parfois trop lourds à porter bien que nécessaires et finançables dès lors qu'une aide adéquate leur est apportée.

Par ailleurs, la montée en charge des acteurs, au niveau central comme au niveau territorial s'est poursuivie en 2023 avec le recrutement de plusieurs contractuels de catégorie A, qui devrait s'intensifier en 2024 (année à l'issue de laquelle le nombre d'ETPT sera porté à 367, contre 310 deux ans plus tôt, avec toutefois un nombre de personnes physiques embauchées moins important du fait d'un recours moins fréquent aux emplois à temps partiel).

Les trois tableaux suivants présentent les effectifs de l'ANCT, par catégorie d'emplois, constatés au 31 décembre 2022, et prévisionnels au 31 décembre 2023 et au 31 décembre 2024 (en personnes physiques et en équivalents temps-plein travaillés) :

Effectifs de l'ANCT constatés au 31 décembre 2022

	cat A		cat B		cat C		Total
	en réel	en ETPT	en réel	en ETPT	en réel	en ETPT	en réel	en ETPT
Titulaires	67	66,8	15	13,48	10	10,83	92	91,11
Départs à la retraite	2	1,5			1	0,5	3	2
Créations d'emplois	3	1					3	1
Non titulaires	211	201,07	17	17,70	1	1	229	219,77
Départs à la retraite	3	2,5					3	2,5
Créations d'emplois	19	9,66					19	9,66
Total	278	267,85	32	31,18	11	11,83	321	310,88

Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Effectifs prévisionnels de l'ANCT au 31 décembre 2023

	cat A		cat B		cat C		Total
	en réel	en ETPT	en réel	en ETPT	en réel	en ETPT	en réel	en ETPT
Titulaires	73	69,95	17	15,28	10	9,8	100	95,03
Départs à la retraite	3	1,45					3	1,45
Créations d'emplois	3	1,5	1	0,33			4	1,83
Non titulaires	258	233,16	23	21,17	1	1	282	255,33
Départs à la retraite	3	1,33					3	1,33
Créations d'emplois	16	12,9	2	1,08			18	13,98
Total	331	303,11	40	36,45	11	10,8	382	350,36

Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Effectifs prévisionnels de l'ANCT au 31 décembre 2024

	cat A		cat B		cat C		Total
	en réel	en ETPT	en réel	en ETPT	en réel	en ETPT	en réel	en ETPT
Titulaires	73	72,4	17	16,4	10	9,8	100	98,6
Départs à la retraite					1	1	1	1
Créations d'emplois
Non titulaires	248	245,8	23	21,6	1	1	272	268,4
Départs à la retraite	3	3					3	3
Créations d'emplois
Total	321	318,2	40	38	11	10,8	372	367

Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Pour l'année 2024, dans l'hypothèse où la prévision mentionnée dans le tableau qui précède serait respectée, les 372 personnes physiques travaillant pour l'ANCT représentant 367 ETPT (non comprises les 20 mises à disposition, hors plafond, de même que quelques contrats aidés sous forme d'apprentissage), seraient ainsi réparties par fonction et par programme :

Répartition prévisionnelle par fonction et par programme
des effectifs 2024 de l'ANCT

	Encadrement supérieur (DGD, directeur de programme, chef de service	Encadrement intermédiaire (adjoint, chef de projet, responsable de pôle/d'unité, commissaire...)	Sans encadrement (chargé de projet/de mission)	Total
DG + Cabinet, dont communication et MAPP	4	0	13	17
dont MAD	1	0	0	1
DGD Politique de la ville	10	6	80	96
dont MAD	1	0	1	2
DGD Appui opérationnel et stratégique	6	10	98	114
dont MAD	0	1	2	3
DGD Numérique	5	4	39	48
dont MAD	0	0	0	0
DGD Territoire et ruralité	5	17	43	65
dont MAD	3	7	4	14
Secrétariat général et agence comptable	8	6	38	52
dont MAD	0	0	0	0
Total	38	43	311	392
dont MAD	5	8	7	20

Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

De plus, est prévu un doublement des délégués territoriaux^7(*) de l'ANCT, qui constituent en quelque sorte des référents ANCT au sein des préfectures.

Trois ans après sa création, l'ANCT fait l'objet d'une série de bilans effectués en particulier par le Sénat portant sur son activité, ses moyens et le niveau de satisfaction qu'elle apporte aux collectivités territoriales.

La délégation aux collectivités territoriales du Sénat a ainsi lancé une évaluation de l'ANCT trois ans après sa création, intitulée « ANCT : quel bilan pour les élus locaux ? », qui a abouti, au mois de février dernier, à la publication d'un rapport d'information^8(*) formulant 14 recommandations regroupées autour de trois idées forces auxquelles le rapporteur spécial s'associe : rapprocher l'agence des élus locaux, oeuvrer pour permettre aux collectivités d'avoir accès à de l'ingénierie et davantage consolider l'existant.

De même, la question de l'adéquation des moyens de l'ANCT aux missions conférées fait actuellement l'objet, à la demande de la commission des finances, d'une enquête de la Cour des comptes sur le fondement de l'article 58,2^° de la loi organique relative aux lois de finances. Une audition pour suites à donner devrait être prochainement organisée.

2. Un soutien actif aux territoires à travers France Ruralités

Au-delà de ses moyens généraux, l'action de l'ANCT se traduit à travers une multitude de ramifications qui peuvent avoir trait à la politique de la ville, au numérique et aux territoires ruraux. Dans chacune de ces manifestations, peuvent intervenir des programmes nationaux d'appui, des dispositifs de contractualisation, notamment les CRTE, et enfin une offre d'ingénierie « sur mesure » aux collectivités territoriales dont les besoins ne recouvrent pas exactement les programmes.

Dans ce dernier cas, postérieurement à la création de l'ANCT, ont été annoncées diverses mesures de soutien aux territoires, à travers le renforcement des programmes pour un meilleur appui à l'ingénierie territoriale, qui s'est traduit par la mise en place de l'agenda rural devenu, en juillet 2022, « France Ruralités ».

De l'Agenda rural à France Ruralités

À la demande de la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, une mission composée d'élus locaux et de parlementaires a remis en juillet 2019 un rapport comportant 200 mesures destinées à favoriser le développement des territoires ruraux et à améliorer la vie quotidienne de leurs habitants, dans les domaines de l'éducation, de l'accès aux services, de la santé, du numérique, des transports, etc. Parmi celles-ci, 181 propositions ont été sélectionnées et sont mises en oeuvre par l'ensemble des ministères sous le pilotage de l'ANCT.

Ces mesures sont d'ampleur très variable, et concernent différents champs (scolaire au travers des cordées de la réussite, accès aux services administratifs avec les maisons France services, programmes localisés, etc.). Certaines mesures préexistaient d'ailleurs à l'Agenda rural mais y ont été intégrées. Une mission d'évaluation de l'Agenda rural a donc été lancée et a abouti à l'annonce le 6 juillet 2022, par la Première ministre, lors de son discours de politique générale, de la mise en oeuvre d'une nouvelle étape en faveur de la ruralité.

Le 13 octobre 2022, lors de son audition devant la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée nationale portant sur l'action du Gouvernement en faveur des zones rurales, la Secrétaire d'État chargée de la ruralité a annoncé la création de six groupes de travail dans le cadre de la préparation d'une nouvelle feuille de route à destination des territoires ruraux. Des ateliers se sont réunis en complément des réunions thématiques lancées dans le cadre du Conseil national de la refondation (CNR). Ces groupes de travail ont formulé 300 propositions qui ont été remises au Ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la Ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité, à la fin du mois de janvier 2023.

Le 15 juin 2023, la Première ministre a présenté une nouvelle feuille de route que le Gouvernement souhaite engager au profit des territoires ruraux, dénommée France Ruralités à travers quatre axes : Villages d'Avenir, la dotation biodiversité et aménités rurales, 50 mesures en faveur de la ruralité et une réforme des zones de revitalisation rurale (ZRR) qui arrivent à échéance au 31 décembre 2023.

Source : Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires

3. L'ANCT : le levier de plusieurs programmes nationaux territorialisés

L'ANCT assure la coordination d'autres programmes nationaux territorialisés qui contribuent à la cohésion territoriale. D'ampleur inégale, certains de ces programmes sont aujourd'hui particulièrement identifiés dans les territoires. Pour certains d'entre eux, ils ne sont que partiellement financés sur le programme 112 mais le rapporteur spécial souhaite en souligner le caractère stratégique.

a) Le programme « Action Coeur de ville »

Lancé en décembre 2017, « Action Coeur de Ville » (ACV) est un programme national destiné à renforcer et développer l'attractivité des villes « moyennes », en faisant le choix d'investir prioritairement dans la revitalisation des centres-villes. Initialement destiné à mobiliser 5 milliards d'euros, le dispositif a été prorogé et a mobilisé depuis sa création environ 6 milliards d'euros, dont une petite partie provient du programme 112.

Budgétairement, le programme repose sur trois principaux contributeurs nationaux, à savoir le groupe Caisse des dépôts et consignations à travers la Banque des territoires (2,5 milliards d'euros investis depuis la création du programme), Action logement (2,2 milliards d'euros), l'Agence nationale de l'habitat (706 millions d'euros) et l'État, pour partie à travers le programme 112, pour 671 millions d'euros.

Dans cette perspective, le programme accompagne 222 territoires qui représentaient, au mois de mai 2023, 241 communes réparties sur une part importante du territoire comme l'illustre la carte suivante :

Répartition sur le territoire des communes bénéficiaires
du programme « action coeur de ville » (ACV)

Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Du fait de ce dispositif, au premier trimestre 2023, on recensait 68 044 logements subventionnés par l'Anah, 194 362 logements ayant bénéficié de MaPrimeRenov ; 24 833 logements réhabilités ou construits ; 160 locaux commerciaux soutenus par un fonds de restructuration des locaux d'activités (FRLA).

La ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité, Mme Dominique Faure a annoncé un acte 2 du programme ACV autour de quatre nouvelles priorités détaillées ci-après :

Les 4 priorités de l'acte 2 du programme action coeur de ville (ACV)

ü Accompagner les villes dans leur transition écologique ;

ü Conforter le socle de services, le vivier d'emplois et le rôle de centralité des villes moyennes pour l'ensemble de leur territoire ;

ü Revitaliser les villes moyennes dans un cadre de vie accueillant et inclusif ;

ü Accélérer le déploiement des actions, en apportant aux villes l'accompagnement nécessaire à la mise en oeuvre de projets transversaux plus complexes et des financements adaptés.

Source : Réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Prolongé jusqu'en 2026, le programme intègre désormais un dispositif dédié aux entrées de ville et portera une attention accrue aux quartiers autour des gares ferroviaires.

b) Le programme « Petites villes de demain »

Dans le prolongement du programme « Action coeur de ville », le programme « Petites villes de demain » (PVD), lancé le 1^er octobre 2020, constitue une des mesures reprises dans le plan France Ruralités. Sur la période 2021-2026, 3 milliards d'euros sont prévus pour le programme, au travers de crédits de droit commun et de crédits du plan France « relance », dont 1,2 milliard d'euros, soit 40 %, avaient été, au 1^er avril 2023, déjà engagés incluant 558 millions d'euros au titre des subventions à l'investissement pour des projets, 307 millions d'euros au titre de l'Anah, environ 155 millions au titre du « fonds friche » ou encore 63 millions d'euros issus de prêts accordés par la Banque des territoires.

Près de 1 600 communes de moins de 20 000 habitants sont ainsi accompagnées, principalement des communes de plus petite taille que pour le programme ACV mais ayant un rôle de centralité, réparties sur l'ensemble du territoire.

Répartition des communes bénéficiaires
du programme Petites villes de demain en 2023

Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Ces deux programmes ACV et PVD s'appuient sur l'opération de revitalisation du territoire (ORT). L'ORT constitue pour schématiser leur outil juridique central. Créée par la loi n° 2018-1021 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique du 23 novembre 2018, dite loi Elan, l'ORT se matérialise par une convention permettant aux collectivités locales de mettre en oeuvre un projet de territoire dans les domaines urbain, économique et social, pour lutter prioritairement contre la dévitalisation des centres-villes. Au 1^er avril 2023, 229 communes ACV et 467 communes PVD avaient signé une convention ORT. Le rapporteur spécial prête une attention particulière au rythme de signature de ces conventions qui sécurisent les démarches entreprises par les communes concernées dans le cadre de ces deux programmes.

c) Villages d'avenir

Le programme Villages d'avenir, vise à aider des communes rurales à réaliser leurs projets de développement à travers un accompagnement en ingénierie. Il vient compléter l'offre d'ingénierie déjà déployée par l'ANCT en zone rurale par exemple à travers les « petites villes de demain » ou le « volontariat territorial en administration ».

Il s'agit avant tout d'accompagner les communes dans la conception et la réalisation de leurs projets, en veillant à fluidifier les rapports avec les politiqués menées par l'établissement public de coopération intercommunale auquel elle appartient. Cet accompagnement se traduit par une diffusion des dispositifs et outils déjà mis en oeuvre par l'État et ses opérateurs, par les collectivités territoriales et par les acteurs privés présents sur le territoire. L'ANCT veille, dans la mise en oeuvre de ces projets, à la prise en compte par les communes concernée des objectifs de transition écologique.

Ce soutien se traduira notamment par le déploiement de 100 chefs de projet dans des communes ou groupements de communes rurales. À partir du 1^er janvier 2024, ces chefs de projet seront mutualisés à l'échelle départementale et placés sous l'autorité des préfets qui pourront décider de leur localisation. Le programme sera décliné en lien avec les moyens d'ingénierie locaux existants au sein des services de l'État et des collectivités ou de leurs groupements. Plusieurs thèmes ont été identifiés comme prioritaires à ce stade sans que cette liste soit exhaustive : construction, réhabilitation et rénovation de logements, valorisation et réhabilitation du patrimoine culturel, organisation de l'offre de soins et d'initiatives « d'aller-vers »^9(*) dans le domaine médical, etc.

Les communes éligibles au programme sont des communes rurales, au sens de la grille communale de densité de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee)^10(*), ou des « petites centralités » qui ne seraient pas déjà couvertes par d'autres dispositifs d'appui de l'ANCT. Ce sont donc bien des territoires ruraux, éprouvant des difficultés à mobiliser des capacités d'ingénierie, qui constituent la cible du dispositif « Villages d'avenir ».

Une fois entrées dans le programme, les communes bénéficiaires doivent arrêter une feuille de route pour la durée de leur accompagnement. Cette feuille de route permet d'identifier les projets prioritaires que la collectivité souhaite conduire pour son développement à 5 ans. Une instruction interministérielle a été adressée aux Préfets^11(*) pour préciser les modalités pratiques de sélection des candidatures, désormais en cours et les modalités d'accompagnement des collectivités sélectionnées.

d) Fabrique de territoires

Pour accompagner et accélérer la dynamique de développement des tiers-lieux dans les territoires, en garantissant leur diversité et consolidant les projets existants, l'État a lancé, en 2019, un appel à manifestation d'intérêt (AMI) doté de 45 millions d'euros pour identifier 300 « fabriques de territoire », existantes ou en projet, dont 150 implantées en quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et 150 dans les territoires ruraux.

Les tiers-lieux sont des espaces physiques dédiés au « faire ensemble » : il peut s'agit d'espaces de coworking, de micro-folies^12(*), de campus connecté, d'atelier partagé, de fablab^13(*), de garage solidaire^14(*), de social place, de makerspace^15(*) ou encore de friche culturelle qui contribuent à la vitalité des territoires. Ces lieux des transformations du travail, de la transition écologique ou encore de l'apprentissage, offrant convivialité et flexibilité, se sont développés avec la généralisation du numérique.

Les critères de sélection ont garanti une diversité des projets finalement retenus : agriculture partagée, médiation numérique, aide aux démarches administratives, fabrication - création et réparation, formation et enseignement, accès à la culture, etc. L'AMI a un succès important puisque, pour 300 lieux labellisés, ce sont plus de 1640 candidatures qui ont été reçues, dont 15 % environ sont issues de collectivités.

L'objectif de 300 Fabriques labellisées a été atteint dès la fin de l'année 2021. Les zones rurales ont été particulièrement ciblées, puisqu'une Fabrique sur trois est située dans des zones peu denses ou très peu denses au sens de la grille communale de densité de l'Insee, et une sur quatre dans des communes de moins de 2 000 habitants. Une attention particulière a été portée sur les départements ruraux ne comptant que peu de tiers-lieux (Ariège, Haute-Corse, Haute-Saône, Haute-Savoie, Cher, Corrèze, Indre-et-Loire, Pyrénées-Orientales, Vosges, Mayotte).

Chaque fabrique est financée par l'État à hauteur de 150 000 euros sur trois ans, à raison de 50 000 euros/an pendant trois ans, le temps pour ces structures de conforter leur équilibre économique, raison pour laquelle, en 2023, 7,1 millions d'euros sont inscrits au budget pour assurer ce soutien.

Au premier semestre 2023, la ministre déléguée chargée des Collectivités territoriales et de la Ruralité a annoncé une nouvelle vague nationale de soutien à cette dynamique des tiers-lieux, spécifiquement réservée aux territoires ne comptant à ce jour aucun tiers-lieu labellisé : une liste des 80 lauréats a ainsi été annoncée le 9 novembre 2023^16(*).

e) Le programme « territoires d'industrie »

Lancé fin 2018 par le Premier Ministre, pour une durée initiale de 3 ans, et s'inscrivant dans une stratégie de tentative de reconquête industrielle du territoire, le programme « territoires d'industrie » (TI) a fait l'objet, en mai 2023, d'une annonce, par le Président de la République d'un renouvellement jusqu'en 2027.

Ce programme cherche à soutenir l'activité industrielle sur certains territoires, la formation et la mobilité des salariés, l'attractivité des métiers industriels et, dans la mesure du possible, la transition écologique des friches industrielles, ces sujets étant impactés par le débat sur le zéro artificialisation nette (ZAN).

127 sites labellisés TI, portant 1 800 projets, font l'objet d'un accompagnement prioritaire de l'État, en lien avec Business France, la Banque des Territoires et les collectivités territoriales concernées. Concrètement, des moyens sont mobilisés en ingénierie et en investissements par l'État et les opérateurs impliqués afin d'accompagner la reconversion de friches industrielles (en lien avec le Fonds Friches), de favoriser l'acquisition de foncier et d'immobilier d'entreprise et, à terme, de sécuriser des chaînes d'approvisionnement.

Ces 127 sites sont répartis sur 20 territoires^17(*) dans le cadre d'un dispositif qualifié de « rebond industriel », pour lequel le programme 112 cofinance ainsi une cinquantaine de chefs de projets pour un total, à terme, de 4,2 millions d'euros ainsi que 6 millions d'euros de mesures d'ingénierie à travers l'ANCT^18(*).

Le renouvellement du programme pour la période 2023-2027 a donné lieu à un appel à candidatures qui s'est clôturé le 22 septembre dernier et dont le processus de sélection se poursuit.

f) Volontariat territorial en administration

Dans le cadre de l'Agenda rural, le Gouvernement a annoncé la mise en place, en 2021, du volontariat territorial en administration (VTA), dispositif permettant par des contrats de mission pour de jeunes diplômés de niveau bac + 2 minimum d'effectuer une mission de 12 à 18 mois au service du développement des projets de territoires ruraux. Ce dispositif se poursuit dans le cadre de France Ruralités avec une enveloppe de 6 millions d'euros pour 2024. Le rapporteur spécial se réjouit de l'existence du dispositif tout en regrettant, comme l'an dernier, que le VTA ne puisse donner lieu à plus de 12 mois de financement, les plus petites collectivités n'ayant pas les moyens de compléter le financement.

g) Les Conseillers numériques

L'objectif des conseillers numériques est d'accompagner les usagers en difficulté avec le « numérique du quotidien », le plus souvent au travers d'ateliers collectifs d'initiation au numérique.

Pour financer le dispositif, 44 millions d'euros ont été ouverts en 2022 et reconduits en 2023. 41,8 millions d'euros seront ouverts en 2024, non sur le programme 112, mais sur des programmes différents, ce que déplore le rapporteur spécial car cela conduit à dissocier les financements des conseillers numériques et des Maisons France services auxquels une part importante des conseillers numériques est associée^19(*).

Au 21 août 2023, 4 000 conseillers numériques étaient en cours de déploiement, dont 3 540 avaient reçu la formation adéquate, en poste au sein de 2 918 structures, dont 1 547 publiques soit 36 postes en moyenne par département, ayant contribué, en tout, à plus de 2,5 millions d'accompagnements.

Les thèmes d'accompagnement, très variables, selon l'âge et le statut des personnes accompagnées sont récapitulés dans le graphique qui suit :

Répartition des thèmes d'accompagnement
réalisés par les conseillers numériques

Source : Metabase du déploiement des conseillers numériques

4. La réussite indéniable du réseau France services justifie de franchir une nouvelle étape

Inscrit initialement comme une priorité de l'Agenda rural avec pour ambition de faciliter l'accès aux services publics pour tous les usagers, et repris depuis à travers France Ruralités, le réseau France Services qui porte les « maisons France services » (MFS), créé en 2019, résulte en partie de la structuration au niveau national d'initiatives locales antérieures.

Il s'agit d'un réseau de services publics mutualisés devant permettre aux usagers d'effectuer différentes démarches administratives dans un lieu unique vers lequel ils se rendent, ou qui vient à eux via les maisons France services mobiles, et au sein duquel ils bénéficient de l'aide de conseillers « France services » polyvalents.

a) La progressive extension du bouquet de services des MFS

Les maisons France services permettent aux usagers d'accéder à un bouquet de services du quotidien. Ils peuvent bénéficier, dans chaque structure, de l'accès à un socle minimal de 9 missions de services publics^20(*). Ce socle minimal comprend La Poste, Pôle emploi, la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), la Caisse nationale d'assurance maladie (Cnam), la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav), la caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (MSA), le ministère de l'intérieur, le ministère de la justice, et la direction générale des finances publiques.

Concrètement, les MSF ont été installées soit au sein de structures préexistantes (MSAP, bureau de poste, etc.) soit, le plus souvent, « créées » ex nihilo par les collectivités territoriales.

Parmi les 2 600 MFS en activité, 67 % sont gérées par une collectivité territoriale ou leur groupement, 15 % par La Poste, 13 % par une association locale ou un réseau d'association, 2 % par la MSA, 1 % par les sous-préfectures elles-mêmes et 2 % seulement résultent d'un co-portage entre plusieurs organismes^21(*).

Au-delà de ce socle de services, les structures porteuses peuvent déployer des offres de services complémentaires, en fonction de besoins locaux.

Lors de l'audition par le rapporteur spécial du directeur général de l'ANCT, d'une part, et de la conseillère en charge des maisons France services au sein du cabinet du Ministre de la transformation et de la fonction publiques, M. Stanislas Guérini, d'autre part, l'existence d'un total de 2 600 maisons France services sur le territoire a été confirmé, incluant les structures fixes, 153 structures mobiles et 154 structures multi-sites, dont plus de 450 desservent les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), et 110 sont situées dans les outre-mer. Les maisons France Services accompagnent chaque mois un total de 800 000 démarches.

Répartition des maisons France services, en valeur absolue et en pourcentage,
sur le territoire national au 9 novembre 2023

Nombre de structures France Services par région
Auvergne-Rhône-Alpes	309	12 %
Bourgogne-Franche-Comté	220	8 %
Bretagne	122	5 %
Centre-Val de Loire	143	6 %
Corse	36	1 %
Grand Est	227	9 %
Guadeloupe	35	1 %
Guyane	23	1 %
Hauts-de-France	187	7 %
Île-de-France	166	6 %
La Réunion	28	1 %
Martinique	17	1 %
Mayotte	13	1 %
Normandie	160	6 %
Nouvelle-Aquitaine	327	13 %
Occitanie	315	12 %
Pays de la Loire	120	5 %
Provence-Alpes-Côte d'Azur	150	6 %
Total général	2598	100 %

Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

En outre, le rapporteur spécial a été informé de la labellisation d'ici la fin de l'année 2023, d'une centaine de structures supplémentaires. Au-delà de structures « classiques », le rapporteur spécial mentionne l'existence de certaines structures mobiles. Pour ne prendre qu'un exemple très parlant, il tient à porter à la connaissance des autres commissaires l'existence d'une maison France Services mobile sur pirogue, la « pirogue France services de l'Est guyanais » qui circule sur le Maroni de commune en commune.

Le rapporteur spécial constate que l'objectif de 2 600 Maisons France services, initialement fixé, est désormais atteint et sera même légèrement dépassé en fin d'année. Même si une phase de labellisation est encore en cours, le développement du dispositif repose désormais sur une nouvelle étape que le rapporteur spécial a eu l'occasion de présenter à l'issue d'une mission gouvernementale qu'il a conduite avec Mme Marie-Agnès Poussier-Winsback, députée de Seine-Maritime.

La Première ministre leur a, en effet, confié en février dernier une mission auprès du ministre de la transformation et de la fonction publiques, afin de se pencher, d'une part, sur l'amélioration continue de la qualité du service et, d'autre part, sur la politique d'» aller-vers » l'usager, pour lutter contre le non-recours aux droits, laquelle a abouti à un rapport comprenant 33 préconisations réparties autour de trois axes^22(*).

Concernant, en premier lieu, le périmètre du bouquet de services proposé, le rapporteur spécial a eu l'occasion, dans le prolongement de la mission précitée, d'échanger longuement avec plusieurs organismes concernés pour aboutir à la conclusion que des extensions étaient nécessaires afin de couvrir davantage les besoins de services aujourd'hui non satisfaits.

Sa préconisation que soient intégrés au dispositif le Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS), le ministère de la transition écologique et des territoires, l'agence nationale d'amélioration de l'habitat, l'Agirc-Arcco, ou encore la fédération des particuliers employeurs a été partiellement entendue. Il se réjouit qu'une première étape soit franchie avec l'entrée, au 1^er janvier prochain, de deux nouveaux opérateurs dans le dispositif: l'Anah et le ministère de la transition écologique.

À l'occasion du Comité de pilotage national France services qui s'est tenu le 27 juin 2023, la structuration d'un partenariat entre l'Agence nationale de l'habitat (Anah) et le réseau France Services a en effet été annoncée d'ici au 1^er janvier 2024. Ainsi, France Services sera prochainement en capacité de conseiller les particuliers dans leurs démarches administratives pour bénéficier des aides de type MaPrimeRénov' ou MaPrimeAdapt'. À cette même occasion a été annoncé un partenariat avec le ministère de la Transition énergétique afin que les conseillers France services puissent accompagner le déploiement du dispositif « chèque énergie » à compter du 1^er janvier 2024.

De nouveaux opérateurs pourraient rejoindre le dispositif courant 2024 ou début 2025 : une concertation est par exemple engagée avec les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSAFF).

Au-delà de cette première application des recommandations développées par le rapporteur spécial, certains facteurs d'amélioration sur l'existant sont nécessaires.

Il préconise de généraliser les agendas partagés afin de garantir à l'usager la possibilité d'une prise de rendez-vous immédiate avec chaque partenaire pour les demandes complexes. Ces rendez-vous pourraient s'effectuer à la maison France services lors d'une permanence de l'opérateur, dans les locaux de l'opérateur ou en visioconférence, en fonction du type de demande et du souhait de l'usager. Il insiste sur la possibilité d'offrir dans chaque France services des rendez-vous en visioconférence, évitant des déplacements pour les usagers, parfois géographiquement éloignés des locaux des opérateurs. Cette offre apparaît d'autant plus indispensable que le nombre de permanences effectuées dans les locaux des France Services reste faible.

Le second axe que le rapporteur spécial suit tout particulièrement, également dans le prolongement de sa mission ministérielle, concerne les démarches engagées pour aller vers les usagers les plus en retrait des services publics. Cet objectif est partiellement atteint puisqu'environ 2 700 maisons France Services^23(*) seront déployées d'ici la fin de l'année 2023, ce qui permettra à plus de 95 % des Français de disposer d'un point à moins de 20 minutes de chez eux.

Le rapporteur spécial préconise d'aller plus loin en offrant la possibilité d'une prise en charge pour une partie des usagers d'un service de transport individualisé vers les structures fixes, ou éventuellement vers les structures mobiles qui n'ont pas vocation à se déplacer à chaque domicile d'usager.

Dans les zones où l'offre de transport en commun est faible ou inexistante, un service de transport à la demande doit pouvoir répondre aux besoins de déplacement des personnes non motorisées ou âgées. C'est notamment le cas dans les zones rurales où ce type de transport souple et adapté pallie l'absence de transports en commun réguliers. Ces transports, qui existent déjà en partie lorsque les collectivités les subventionnent, doivent bénéficier d'un appui étatique pour pouvoir être généralisés dans les zones concernées.

b) Progressivement, un financement davantage à la hauteur de l'intérêt du dispositif

Le financement du réseau France Services suit différents canaux : des crédits sont alloués à l'animation du réseau départemental, tandis que depuis 2019, un financement forfaitaire, par MFS a été acté.

Initialement de 30 000 euros^24(*), ce financement forfaitaire, répondant à l'une des principales préconisations formulées par votre rapporteur spécial^25(*), sera progressivement porté à 50 000 euros, forfait qui s'appliquera à compter de 2026, en maintenant le principe d'un co-financement entre l'État et les opérateurs. Pour 2023, L'État a d'ores et déjà majoré sa participation de 5 000 euros pour 2023, portant ainsi à 35 000 euros le forfait par structure, à travers une revalorisation du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT). Alternativement, les opérateurs et l'État continueront de majorer, de 5 000 euros, leurs participations respectives en 2024, 2025 et 2026 pour atteindre le montant forfaitaire de 50 000 euros par structure. Cette hausse du montant forfaitaire est d'autant plus à souligner qu'elle s'accompagne d'une progression du nombre de maisons France services ouvertes.

C'est pourquoi l'enveloppe du FNADT sur le programme 112 passe de 36,3 millions d'euros à 55,7 millions d'euros, en AE comme en CP, dans le PLF 2024.

Une partie de l'abondement supplémentaire de la subvention pour charges de service public de l'ANCT (cf. supra) sera destinée à l'animation nationale du programme.

Il faut souligner, enfin, qu'une enveloppe de 7,6 millions d'euros est ouverte en PLF pour 2024, afin de majorer de 10 000 euros la dotation forfaitaire des MFS situées, au 1^er janvier 2024, en zone de revitalisation rurale (ZRR)^26(*). À ce stade, cette enveloppe demeure prospective puisque cette majoration devrait être adaptée, à compter du 1^er juillet 2024 au nouveau zonage France Ruralités Revitalisation (FRR) prévu à l'article 7.

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* ⁵ Loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019 portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires.

* ⁶ Cf. Rapport général n° 115 (2022-2023), tome III, annexe 6, volume 2, de M. Bernard Delcros, déposé le 17 novembre 2022 sur le projet de loi de finances pour 2023 : Cohésion des territoires - Aménagement des territoires.

* ⁷ Ce doublement des délégués territoriaux répond à la préconisation faite par plusieurs structures sénatoriales, en particulier la délégation aux collectivités territoriales (cf supra).

* ⁸ Rapport d'information n° 313 (2022-2023), de M Charles Guené et Mme Céline Brulin, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, intitulé « ANCT : se mettre au diapason des élus locaux ! », déposé le 2 février 2023 consultable par le présent lien.

* ⁹ C'est-à-dire de transporter le corps médical vers le patient.

* ¹⁰ Un village est une commune de moins de 2 000 habitants au sens de l'Insee.

* ¹¹ Cette instruction interministérielle est disponible sur le site Internet de Légifrance et accessible par le présent lien.

* ¹² Une micro-folie est une plateforme culturelle qui intègre un musée numérique au coeur d'un équipement déjà existant.

* ¹³ Un fablab est un lieu ouvert à des personnes pour les aider à formaliser un projet au stade de prototype.

* ¹⁴ Il s'agit d'un garage participatif - ou garage associatif- qui permet de réparer soi-même, ou de faire réparer, son véhicule à moindre coût.

* ¹⁵ Il s'agit d'un atelier de fabrication numérique.

* ¹⁶ Cette liste est consultable en ligne sur le site du ministère et accessible par le présent lien.

* ¹⁷ Situés sur le Bassin Minier des Hauts-de-France, à Rodez, à Decazeville, dans l'Yonne, la Nièvre, la Creuse, le Haut-Jura, à Châteauroux, Issoudun, etc.

* ¹⁸ Toutefois, l'essentiel des crédits provient du plan France 2030 ainsi que du fonds d'accélération des investissements industriels dans les territoires qui ne relèvent pas du présent programme.

* ¹⁹ Ces crédits ont d'abord été ouverts sur le programme 349 « Transformation publique », et non sur le présent programme 112, et doivent, de surcroît, être transposés vers le programme 343 « Plan France Très haut débit » dans le PLF pour 2024.

* ²⁰ Un dixième opérateur pressenti en septembre 2020, l'Association générale des institutions de retraite des cadres-Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (AGIRC-ARRCO) n'a finalement pas rejoint le dispositif.

* ²¹ Ces éléments issus des réponses au questionnaire budgétaire ont été confirmés lors des auditions.

* ²² Le rapport de Bernard Delcros et Marie-Agnès Poussier-Winsback « France Services, une nouvelle étape vers un « service universel » » remis en juin 2023 est consultable sur ce lien.

* ²³ Le cabinet du ministre de la transformation et de la fonction publiques.

* ²⁴ Ce montant est financé différemment selon qu'il s'agit de structures postales (26 000 euros venant du fonds postal national de péréquation territoriale et 4 000 euros provenant du fonds national France Services) ou de structures non postales (15 000 euros provenant des crédits du fonds national d'aménagement et de développement du territoire et 15 000 euros du fonds national France Services).

* ²⁵ Rapport d'information n° 778 (2021-2022) sur le premier bilan du financement des maisons France services fait par M. Bernard DELCROS au nom de la commission des finances, déposé le 13 juillet 2022.

* ²⁶ Le dispositif des ZRR étant parallèlement prorogé jusqu'au 30 juin 2024 par l'article 7 du projet de loi de finances pour 2024.