Projet de loi de finances pour 2025 : Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances)

B. - Impositions et autres ressources affectées à des tiers

ARTICLE 33

Dispositions relatives à l'affectation de ressources à des tiers

Le présent article, en application de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances, ajuste les modalités, et en particulier le montant maximal, d'affectation de certaines taxes et autres ressources à des tiers autres que les collectivités territoriales, leurs groupements et les administrations de sécurité sociale. Dans le présent projet de loi de finances, il a la particularité de mettre neuf affectations de taxes en conformité avec les règles de la loi organique aux lois de finances applicables à compter de 2025.

Il procède aussi à certaines mesures non directement liées aux affectations de taxe, comme des prélèvements sur la trésorerie de certains opérateurs.

La commission a adopté :

- douze amendements I-11 (FINC.11), I-12 (FINC.12), I-13 (FINC.13), I-14 (FINC.14), I-18 (FINC.18), I-19 (FINC.19), I-20 (FINC.20), I-21-(FINC.21), I-22 (FINC.22), I-23 (FINC.23), I-24 (FINC.24) et I-25 (FINC.25) qui ramènent à 105 % du produit prévisionnel les plafonds d'affectation de taxes qui dépassent ce seuil, conformément aux règles prévues par la loi de programmation des finances publiques ;

- un amendement I-15 (FINC.15) qui supprime le plafonnement appliqué à la contribution annuelle versée à l'Agefiph ;

- un amendement I-16 (FINC.16) visant à maintenir le plafond de la taxe la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TA-CVAE) affectée aux chambres de commerce et d'industrie (CCI) au même niveau qu'en 2024 et à créer un prélèvement de 20 millions d'euros sur les fonds de roulement des CCI ;

- un amendement I-17 (FINC.17) qui relève de 6,75 millions d'euros le plafond de la taxe pour frais de chambre affectée aux chambres des métiers et de l'artisanat (TFCMA) par rapport à la proposition du Gouvernement qui prévoyait une baisse de 20 millions d'euros de ce plafond ;

- un amendement I-26 (FINC.26) qui procède à une correction légistique ;

- un amendement I-27 (FINC.27) qui augmente de 200 millions d'euros le montant prélevé par le présent article sur la trésorerie du centre national du cinéma et de l'image animée afin de porter ce prélèvement à 650 millions d'euros ;

- enfin, un amendement I-28 (FINC. 28) qui a pour objet d'opérer une ponction ponctuelle à hauteur de 221 millions d'euros sur la trésorerie dédiée au plan France 2030 de la Caisse des dépôts et consignations.

La commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

I. LE DROIT EXISTANT : LES TAXES AFFECTÉES ET LE PRINCIPE DU PLAFONNEMENT

L'article 2 de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf)^670(*), dans sa rédaction applicable à compter du dépôt du présent projet de loi de finances, prévoit deux cas principaux d'affectation d'impositions de toutes natures, qui ne peuvent être décidées qu'en loi de finances.

Une imposition de toute nature peut être directement affectée, sans condition particulière, aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics et aux organismes de sécurité sociale.

Elle ne peut être affectée à un autre organisme que ceux-là que s'il dispose de la personnalité morale et que ces impositions sont en lien avec les missions de service public qui sont confiées à cet organisme.

L'affectation de recettes à un organisme tiers est une dérogation au principe d'universalité budgétaire et limite la portée du contrôle parlementaire. Elle concerne une part très importante de la fiscalité, même si le principe du plafonnement, qui fait tout particulièrement l'objet du présent article, cherche à en limiter l'impact.

A. LE MONTANT TOTAL DES TAXES AFFECTÉES EST SUPÉRIEUR À CELUI DES RECETTES FISCALES NETTES DE L'ÉTAT

Le montant total de la fiscalité affectée, selon le tome 1 de l'annexe « Voies et moyens », s'élèverait en 2025 à un montant de 373,6 milliards d'euros, en légère augmentation par rapport à 2023 (371,7 milliards d'euros).

Les organismes affectataires sont en premier lieu des organismes de sécurité sociale (246,0 milliards d'euros en 2024), devant le secteur local (53,4 milliards d'euros), les organismes divers d'administration locale (ODAC, 47,0 milliards d'euros) et d'autres affectataires (25,3 milliards d'euros).

Le montant de la fiscalité affectée dépasse le produit de la fiscalité affectée à l'État lui-même, telle que mesurée par les recettes fiscales nettes. Elle a augmenté de près de 114,7 milliards d'euros depuis 2017.

Évolution de la fiscalité affectée

(en milliards d'euros)

Fiscalité affectée et recettes fiscales nettes

Évolution par secteur

ODAC : organismes divers d'administration centrale.

Recettes fiscales nettes des remboursements et dégrèvements d'État.

Source : calculs commission des finances, à partir des annexes « Voies et moyens » aux projets de loi de finances pour 2019 à 2023

B. L'AFFECTATION DE TAXES À D'AUTRES ORGANISMES DOIT ÊTRE STRICTEMENT LIMITÉE

Comme le rappelle le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) dans une note récente^671(*), le principe de non-affectation de l'impôt résulte de l'exigence du consentement à l'impôt posée par l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, d'où découle le principe d'universalité budgétaire : le Parlement doit être en mesure d'apprécier de façon globale la contribution demandée aux citoyens.

L'affectation de ressources présente, de ce point de vue, quatre difficultés :

- si elle n'est pas examinée annuellement, elle affaiblit le contrôle démocratique sur les finances publiques ;

- l'affectation limite les possibilités de réallouer les ressources en fonction des priorités des politiques publiques et de l'évolution des besoins ;

- elle peut créer des effets d'aubaine, voire de rente, en garantissant à un organisme des ressources qui ne sont pas indispensables à l'exécution de ses missions ;

- l'affectation contribue à la complexité, déjà excessive, du système fiscal.

Plusieurs réformes et nouvelles pratiques cherchent à pallier ces défauts, notamment le principe du plafonnement et le regroupement de l'ensemble des affectations de taxe dans un article inclus dans chaque loi de finances.

C. LE PLAFONNEMENT CHERCHE À MAÎTRISER LA FISCALITÉ AFFECTÉE POUR LES ORGANISMES DÉPENDANT DIRECTEMENT DE L'ÉTAT

Le principe du plafonnement est affirmé dans les lois de programmation des finances publiques successives, dont celle actuellement en cours^672(*). Ses modalités sont précisées par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012^673(*).

Les impositions de toutes natures affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale font en principe l'objet d'un plafonnement dans les conditions prévues par les lois de finances initiales. Le niveau du plafond ne peut excéder de plus de 5 % le rendement prévisionnel de l'imposition.

Ce principe est justifié parce que le dynamisme des recettes peut être supérieur à l'évolution des besoins de l'organisme affectataire.

Le dispositif du plafonnement a donc pour objectif d'amener les opérateurs à contribuer à l'objectif de maîtrise de la dépense publique et de renforcer le suivi des ressources affectées par la discussion chaque année, dans le cadre du projet de loi de finances, du présent article prévoyant l'ajustement des plafonds. Il doit conduire à ajuster chaque année les ressources des agences aux besoins réels résultant de la mise en oeuvre des missions d'intérêt général qui leur sont confiées.

En pratique, toutefois, dans un certain nombre de cas, les plafonds semblent être ajustés en fonction non pas d'une analyse précise des besoins, mais du rendement de la taxe elle-même. C'est probablement le cas pour les 21 taxes pour lesquelles, dans le présent projet de loi de finances, le montant du plafond est fixé exactement au niveau du rendement prévisionnel, dont la taxe plafonnée au plafond le plus important : la contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance (CUFPA), affectée à France Compétences à hauteur de 10,6 milliards d'euros.

L'évaluation préalable du présent article lie d'ailleurs explicitement le relèvement du plafond d'affectation de plusieurs taxes à la progression attendue de leur rendement : CUFPA précitée, affectation du tarif de solidarité sur les billets d'avion au profit de l'AFITF, taxes affectées à la Société des grands projets (SGP), redevance hydraulique affectée à Voies navigables de France (VNF), etc.

Le tableau du II du présent article indique le fondement juridique de la ressource ou de l'imposition affectée, rappelle la personne affectataire^674(*) et le plafond au-delà duquel les sommes obtenues ne sont plus versées à l'opérateur mais reversées au budget général de l'État. Certaines taxes sont toutefois affectées successivement à plusieurs opérateurs, leur produit revenant à l'État lorsque tous les plafonds sont atteints.

Le mécanisme du plafonnement ne s'applique pas aux affectations qui correspondent à des redevances pour service rendu ou à des taxes qui relèvent de cette logique, ni à celles qui appliquent une logique de péréquation au sein d'un secteur économique, ou encore lorsqu'il existe un mécanisme indirect de plafonnement via une subvention d'équilibre portée par le budget général.

En application de l'article 51 de la Lolf, une annexe explicative, qui prend la forme du tome 1 du document « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances, présente la liste et l'évaluation des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État. Cette présentation est doublée, depuis la loi de finances pour 2020, de la publication simultanée de ces informations sous la forme d'un fichier numérique de type tableur, ce qui en facilite le suivi.

D. LE PLAFONNEMENT NE CONCERNE PAS LA TOTALITÉ DES TAXES AFFECTÉES

Le plafonnement prévu au présent article ne s'applique qu'aux taxes affectées aux tiers autres que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale.

Le montant total versé à ces organismes au titre de taxes plafonnées est estimé à 20,8 milliards d'euros en 2025, contre 21,1 milliards d'euros en 2024^675(*).

En valeur absolue, plus de la moitié du montant des taxes affectées plafonnées provient d'une seule taxe : la contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance (CUFPA), affectée comme précédemment indiqué à France compétences, sous un plafond de 10,6 milliards d'euros.

Le plafonnement ne concerne toutefois pas la totalité des taxes affectées des opérateurs de l'État et certaines taxes, pour un montant parfois élevé, restent affectées en totalité à des opérateurs. Des exemples peuvent être donnés en se limitant à des taxes affectées à des opérateurs rattachés au budget général.

Taxes non plafonnées en 2025 et affectées à des opérateurs
rattachés aux missions du budget général

(en millions d'euros, liste limitée aux montants supérieurs à 100 millions d'euros)

Mission Organisme Taxe	Montant prévu en 2025
Cohésion des territoires
CGLLS - Caisse de garantie du logement locatif social
Cotisation versée par les organismes HLM et les SEM	307,5
Médias, livre et industries culturelles
CNC - Centre national du cinéma et de l'image animée
Taxe sur la publicité télévisuelle et autres ressources liées à la diffusion de services de télévision	265,0
Taxe sur les services d'accès à des contenus audiovisuels à la demande	113,5
Taxe sur les services de télévision	214,0
Taxe sur les spectacles cinématographiques	150,0
Travail, emploi et administration des ministères sociaux
France Compétences
Contribution supplémentaire à l'apprentissage	190,9
PEFPC : CPF CDD (ex-CIF-CDD) : 1 % des salaires versés, ou moins en cas d'accord de branche	317,2
PEFPC : Participation au financement de la formation des professions non salariées (à l'exception des artisans et des exploitants agricoles) correspondant à 0,25 % du montant annuel du plafond de la sécurité sociale	203,0

Source : commission des finances du Sénat, à partir du fichier des taxes affectées

E. LA RÉVISION DE LA LOI ORGANIQUE AUX LOIS DE FINANCES A FAIT ÉVOLUER LES RÈGLES RELATIVES AUX TAXES AFFECTÉES

La révision de la loi organique relative aux lois de finances du 28 décembre 2021^676(*) comprend plusieurs dispositions relatives aux taxes affectées, qui sont entrées en vigueur à compter de la loi de finances pour 2023.

D'une part, toute disposition relative à l'assiette, au taux, à l'affectation et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à une personne morale autre que l'État relève de la première partie de la loi de finances, que ces taxes soient plafonnées ou pas et quel que soit leur affectataire : collectivités territoriales et leurs établissements publics, organismes de sécurité sociale ou autres bénéficiaires. Auparavant, seules les dispositions relatives aux taxes plafonnées relevaient de la première partie, car celle-ci se limitait aux dispositions ayant un impact sur le solde budgétaire de l'État de l'année.

D'autre part, la première partie de la loi de finances présente « la liste et le produit prévisionnel de l'ensemble des impositions de toutes natures dont le produit est affecté à une personne morale autre que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale et décide, le cas échéant, d'attribuer totalement ou partiellement ce produit à l'État »^677(*).

La présentation demeure toutefois particulièrement peu lisible.

En effet, le Gouvernement, au lieu d'établir un tableau unique des taxes affectées avec leur niveau de plafonnement, propose, depuis le projet de loi de finances pour 2024, deux tableaux distincts : le I présente les bénéficiaires des affectations et le rendement prévisionnel ainsi que, le cas échéant, le nouveau bénéficiaire, tandis que le II précise les plafonds d'affectations sur les taxes qui en sont pourvues.

En outre, la colonne intitulée « Rendement prévisionnel total 2025 » n'a pas toujours une signification claire : lorsqu'une même imposition, par exemple la contribution sociale généralisée (CSG), a plusieurs affectataires, cette colonne contient des montants différents et ne correspond donc pas au rendement total de l'imposition, sans que les raisons en soient explicitées.

En outre, ces deux tableaux sont difficiles à relier l'un à l'autre. Les taxes sont identifiées par leur libellé dans le I et par leur référence juridique dans le II : à titre d'exemple, la ligne « Recettes issues de la mise aux enchères des « quotas carbone » » du I correspond à la ligne « Article 43 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 » dans le II. Or, seule la combinaison des deux lignes permet de comprendre le montant affecté et le montant prévisionnel revenant à l'État.

La présentation du présent article est loin de satisfaire à l'objectif de lisibilité de la loi et semble répondre à une obscure logique administrative plus qu'à la raison et au bon sens. Le rapporteur général invite donc, une nouvelle fois, le Gouvernement à proposer une présentation plus conforme à ce principe à l'exigence d'information du Parlement.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE MODULATION DES PLAFONDS D'AFFECTATION DES TAXES, AINSI QUE CERTAINES MESURES NON DIRECTEMENT LIÉES À CES AFFECTATIONS

A. LE PRÉSENT ARTICLE RECENSE 140 TAXES AFFECTÉES, DONT 69 FONT L'OBJET D'UN PLAFONNEMENT

Le 5° bis de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances prévoit que la loi de finances, dans sa première partie, présente la liste et le produit prévisionnel de l'ensemble des impositions de toutes natures dont le produit est affecté à une personne morale autre que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale et décide, le cas échéant, d'attribuer totalement ou partiellement ce produit à l'État.

Cet alinéa est mis en oeuvre en partie par le I (liste et produit prévisionnel, nom des bénéficiaires) et en partie par le II (attribution partielle ou totale, par l'intermédiaire de la fixation d'un plafond d'affectation) du présent article.

1. Présentation de l'ensemble des taxes affectées (I du présent article)

Le I du présent article contient un tableau de lignes recensant 140 affectations d'impositions de toutes natures, indiquant le libellé de l'imposition, le bénéficiaire et le rendement prévisionnel. Il procède à douze changements d'affectataire, principalement par application des nouvelles règles de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances relatives aux affectations de taxes (voir infra).

Modifications d'affectataires d'impositions

(en millions d'euros)

Imposition Bénéficiaire actuel	Nouveau bénéficiaire	Rendement prévisionnel total en 2025
Contribution patronale au dialogue social Fonds paritaire national (FPN)	Association de gestion du fonds paritaire national (AGFPN)	123,7
Prélèvement sur les jeux exploités par la Française des jeux (FDJ) hors paris sportifs Agence nationale du sport	État	289,8

Tarif de base de la taxe sur les installations nucléaires concourant à la production d'énergie et assimilée État	Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA)	830,0
Taxe sur les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent situées dans les eaux intérieures ou la mer territoriale Comités départementaux et interdépartementaux des pêches maritimes et des élevages marins	Comités régionaux des pêches maritimes et des élevages marins	2,0
Contribution annuelle à la charge des professionnels de santé Fonds de garantie des dommages consécutifs à des actes de prévention, de diagnostic ou de soins (FAPDS)	Caisse centrale de réassurance ou une de ses filiales	Non chiffrable
Contribution employeurs Fonds national d'aide au logement (FNAL)	État	2 985,0
Taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement Fonds national d'aide au logement (FNAL)	État	24,2
Contributions additionnelles aux primes ou cotisations afférentes à certaines conventions d'assurance Fonds national de gestion des risques en agriculture et fonds de calamités agricoles dans les départements d'outre-mer (FNGRA)	Caisse centrale de réassurance ou l'une de ses filiales	Non chiffrable
Quote-part des intérêts servis par la Caisse des dépôts et consignations sur les fonds déposés en application des articles L. 622-18, L. 626-25 et L. 641-8 du code de commerce Fonds de financement des dossiers impécunieux (FFDI)	État	54,0
Tarif de solidarité de la taxe sur les billets d'avion Fonds de solidarité pour le développement (FSD)	État	210,0
Taxe sur les transactions financières Fonds de solidarité pour le développement (FSD)	État	1 868,0
Contribution annuelle au profit de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)	État	Non chiffrable

Source : commission des finances, à partir du I de l'article 34 du projet de loi de finances

Pour sept taxes, le rendement prévisionnel est indiqué « non chiffrable ». Dix taxes ont un rendement prévisionnel supérieur à 1 milliard d'euros. Il est toutefois indiqué explicitement que le rendement prévisionnel est indicatif.

Impositions affectées dont le rendement est supérieur à 1 milliard d'euros

(en milliers d'euros)

Imposition Bénéficiaire	Rendement prévisionnel total en 2025
Contribution sociale généralisée (CSG) FSV	22 620
Contribution sociale généralisée (CSG) UNEDIC	18 100
Contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance France compétences	10 620
Contribution employeurs FNAL - Fonds national d'aide au logement	2 985
Redevance pour obstacle sur les cours d'eau, redevance pour stockage d'eau en période d'étiage, redevance pour la protection du milieu aquatique, redevance pour pollutions diffuses, redevances pour prélèvement sur la ressource en eau, redevances pour pollution de l'eau, redevances pour modernisation des réseaux de collecte, redevances cynégétiques, droit de validation du permis de chasse Agences de l'eau	2 161
Participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) Action Logement Services	1 870
Taxe sur les transactions financières FSD - Fonds de solidarité pour le développement	1 868
Contribution des employeurs à l'association pour la gestion du régime d'assurance des créances des salariés (AGS) AGS - Association pour la gestion du régime d'assurance des créances des salariés	1 747
Recettes issues de la mise aux enchères des « quotas carbone » ANAH - Agence nationale de l'habitat	1 440
Fraction affectée du produit du relèvement du tarif de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le carburant gazole AFITF - Agence de financement des infrastructures de transport de France	1 281

Source : commission des finances, à partir du I de l'article 34

2. Les évolutions de plafonds (II)

Le II reprend l'ensemble du tableau des plafonds d'affectation de taxe, anciennement contenu au I de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012^678(*) et inséré dans chaque loi de finances depuis l'exercice 2024.

Il comprend 69 lignes indiquant l'imposition de toute nature ou la ressource affectée, désignée par une référence juridique, le nom du bénéficiaire ou son sigle et le montant du plafond d'affectation.

Cinq plafonds de taxes sont supprimés en 2025.

Suppressions de plafonds d'affectations de taxes

(en millions d'euros)

Nom de la ressource Bénéficiaire	Plafond 2024
Contribution annuelle au profit de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire
IRSN - Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire	61,1
Prélèvement sur les jeux exploités par la FdJ hors paris sportifs
ANS - Agence nationale du sport	71,8
Taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux perçue dans la région Ile-de-France
FNAL - Fonds national d'aide au logement	24,2
Taxe de solidarité sur les billets d'avion
FSD - Fonds de solidarité pour le développement géré par l'Agence française de développement (AFD) - suivi MEAE	210,0
Taxe sur les transactions financières - fraction affectée de la ressource État
FSD - Fonds de solidarité pour le développement géré par l'Agence française de développement (AFD) - suivi MEAE	277,0
FSD - Fonds de solidarité pour le développement géré par l'Agence française de développement (AFD) - suivi MEFI	251,0

MEAE : ministère de l'Europe et des affaires étrangères. MEFI : ministère des finances.

Source : commission des finances, à partir du fichier des taxes affectées publié par la direction du budget

Deux taxes sont nouvellement plafonnées à compter de 2025.

Création de plafonds d'affectations de taxes

(en millions d'euros)

Nom de la ressource Bénéficiaire	Plafond 2025
Contribution annuelle au fonds de développement pour l'insertion professionnelle des handicapés (FIPH)
Association de gestion du fonds de développement pour l'insertion professionnelle des handicapés (AGEFIPH)	457,0
Tarif de base de la taxe sur les installations nucléaires concourant à la production d'énergie et assimilées
CEA - Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives	240,0

Source : commission des finances, à partir du fichier des taxes affectées publié par la direction du budget

Quatre plafonds d'affectation de taxes sont diminués.

Diminutions de plafonds d'affectations de taxes

(en millions d'euros)

Nom de la ressource Bénéficiaire	Plafond 2024	Plafond 2025	Plafond 2025 - plafond 2024
Fraction affectée du produit du relèvement du tarif de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le carburant gazole
AFITF - Agence de financement des infrastructures de transport de France	2 044,2	1 281,0	- 763,1
TA-CFE^679(*) - fraction CRMA de la Taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises pour frais de chambre régionale de métiers et d'artisanat
CRMA (incl. Alsace et Moselle)	182,9	162,9	- 20,0
TA-CVAE^680(*) - Taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises pour frais de chambres de commerce et d'industrie de région
Chambres de commerce et d'industrie de région (CCI-R)	245,1	205,1	- 40,0
Taxes spéciales d'équipement
Établissement public foncier des Hauts de France	23,2	17,3	- 5,9

CRMA : chambre régionale des métiers et de l'artisanat.

Source : commission des finances, à partir du fichier des taxes affectées publié par la direction du budget

Enfin, dix-neuf plafonds d'affectation de taxes sont augmentés.

Augmentations de plafonds d'affectations de taxes

(en millions d'euros)

Nom de la ressource Bénéficiaire	Plafond 2024	Plafond 2025	Plafond 2025 - plafond 2024
Contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance
France Compétences	10 500,0	10 620,5	+ 120,5
Contribution vie étudiante et campus
Établissements publics d'enseignement supérieur, établissements mentionnés aux articles L. 443-1 et L. 753-1 du code de l'éducation ou à l'article L. 1431-1 du code général des collectivités territoriales dispensant des formations initiales d'enseignement	177,0	178,0	+ 1,0
Droits et contributions pour frais de contrôle
AMF - Autorité des marchés financiers	121,0	126,0	+ 5,0
Imposition forfaitaire sur le matériel roulant circulant sur le réseau de transport ferroviaire et guidé géré par la RATP - IFER-STIF RATP
SGP - Société des grands projets	84,0	90,0	+ 6,0
Prélèvement sur les paris sportifs en ligne de la FdJ et des nouveaux opérateurs agréés
ANS - Agence nationale du sport	34,6	100,4	+ 65,8
Redevance hydraulique
VNF - Voies navigables de France	136,5	143,1	+ 6,6
Taxe additionnelle régionale de 15% à la taxe de séjour en Île-de-France
SGP - Société des grands projets	15,0	20,0	+ 5,0
Taxe annuelle portant sur les autorisations de médicaments vétérinaires et les autorisations d'établissements pharmaceutiques vétérinaires
ANSéS - Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail	4,5	5,0	+ 0,5
Taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux perçue dans la région Île-de-France
SGP - Société des grands projets	718,0	782,0	+ 64,0
Taxe de solidarité sur les billets d'avion
AFITF - Agence de financement des infrastructures de transport de France	252,0	270,0	+ 18,0
Taxe liée aux dossiers de demande concernant les médicaments vétérinaires ou leur publicité
ANSéS - Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail	4,0	6,0	+ 2,0

Taxes spéciales d'équipement
Établissement public foncier de Bretagne	7,8	8,3	+ 0,5
Établissement public foncier de Grand-Est	11,0	12,0	+ 1,0
Établissement public foncier de Mayotte	2,3	2,8	+ 0,5
Établissement public foncier de Normandie	10,2	10,7	+ 0,5
Établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine	23,2	23,7	+ 0,5
Établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d'Azur	38,3	43,3	+ 5,0
Établissement public foncier de Vendée	3,0	7,9	+ 4,9
Établissement public foncier d'Occitanie	31,6	32,1	+ 0,5

Source : commission des finances, à partir du fichier des taxes affectées publié par la direction du budget

Alors que, comme indiqué supra, l'article 8 de la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 prévoit que le niveau du plafond ne peut excéder de plus de 5 % le rendement prévisionnel de l'imposition, douze taxes, dans le présent article, sont plafonnées à un niveau qui dépasse ce seuil.

Taxes dont le plafond d'affectation excède de plus de 5 %
le rendement prévisionnel^681(*)

(en millions d'euros et en pourcentage)

Libellé de la taxe Bénéficiaire	Rendement prévisionnel en 2025	Plafond	Plafond -rendement en %
Redevances diverses (ressources en eau, chasse) Agences de l'eau	2 161,2	2 347,6	+ 8,6%
Participation au financement de la formation des professions non salariées, dont micro entrepreneurs (PEFPC) France Compétences	94,5	105,0	+ 11,1%
Imposition forfaitaire sur le matériel roulant circulant sur le réseau de transport ferroviaire et guidé géré par la RATP (IFER-STIF RATP) SGP - Société des grands projets	85,4	90,0	+ 5,4%

Taxe sur les nuisances sonores aériennes Personnes publiques ou privées exploitant des aérodromes pour lesquels	50,2	55,0	+ 9,6%
Taxe sur les surfaces de stationnement SGP	18,0	30,0	+ 66,4%
Contribution annuelle des commissaires aux comptes et autres droits H2A - Haute autorité de l'audit	17,2	19,4	+ 12,8%
Taxe relative à la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et autres produits ANSéS - Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail	10,0	15,0	+ 50,0%
Droit sur les produits bénéficiant d'une appellation d'origine ou d'une indication géographique protégée (INAO) INAO - Institut national de l'origine et de la qualité	6,8	7,5	+ 10,3%
Taxe liée aux dossiers de demande concernant les médicaments vétérinaires ou leur publicité ANSéS	5,1	6,0	+ 17,5%
Taxe annuelle portant sur les autorisations de médicaments vétérinaires et les autorisations d'établissements pharmaceutiques vétérinaires ANSéS	4,4	5,0	+ 13,6%
Certificats sanitaires et phytosanitaires FranceAgriMer	0,8	2,0	+ 138,1%
Taxe annuelle sur les engins maritimes à usage personnel (TAEMUP) - Fraction perçue sur les engins ne battant pas pavillon français Organismes de secours et de sauvetage en mer agréés	0,2	4,0	+ 2400,0%
Total des dépassements	2 453,8	2 809,4	232,9

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

B. LES MODIFICATIONS CONCERNANT LES AGENCES DE L'EAU (III)

Prévues par l'article L. 123-8-1 du code de l'environnement, les agences de l'eau sont des établissements publics de l'État à caractère administratif, chargées d'une mission d'intérêt général de gestion et de préservation des ressources en eau et des milieux aquatiques.

En application des articles L. 213-10 et suivants du même code, elles sont affectataires du produit de plusieurs redevances, pour un montant plafonné à 2 347,62 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2023. Le présent article maintient ce plafond à 2 347,62 millions d'euros.

La répartition de ce plafond entre les six agences régionales est inchangée par rapport à l'année dernière. Le présent article prévoit également la possibilité d'ajuster cette répartition par décret dans une fourchette de plus ou moins 8 %, tout comme en 2024.

Clés de répartition entre les agences régionales du plafond global
d'affectation des redevances

Agence	Part du plafond global + ou - 8 %
Adour-Garonne	14,50 %
Artois-Picardie	7,00 %
Loire-Bretagne	17,50 %
Rhin-Meuse	7,50 %
Rhône-Méditerranée-Corse	25,00 %
Seine-Normandie	28,50 %
Total	100,00 %

En outre, la contribution des agences de l'eau au profit de l'Office français de la biodiversité (OFB) est accrue : elle serait fixée par arrêté dans une fourchette allant de 417,6 millions d'euros à 464,6 millions d'euros, contre 397,6 millions d'euros à 424,6 millions d'euros actuellement. D'après l'évaluation préalable du présent article, le montant de cette contribution est relevé au titre de la solidarité interbassins. La part reversée par cet office au profit des parcs nationaux, d'un montant de 74,7 millions d'euros, demeure inchangée dans le présent projet de loi de finances.

Le A du III prévoit par ailleurs que le plafond d'affectation des taxes et redevances aux agences de l'eau est porté à compter de 2026 à 2 523 millions d'euros.

Cette disposition n'a aucune portée juridique : en effet, le plafond étant fixé désormais explicitement dans chaque loi de finances, il n'aura d'application que s'il est confirmé dans le projet de loi de finances pour 2026. L'article 156 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 prévoit d'ailleurs de porter à 2 523 millions d'euros le plafond d'affectation des taxes et redevances aux agences de l'eau à compter de 2025, mais le rapporteur général constate que cette disposition n'est pas appliquée dans le présent projet de loi de finances.

Le plan « eau », présenté le 30 mars 2023, prévoyait une hausse annuelle de 475 millions d'euros par an des dépenses des agences de l'eau à l'horizon 2025. Le maintien du plafond à son niveau actuel conduit à décaler la mise en oeuvre de ce plan.

C. LE PLAFONNEMENT D'UNE TAXE AFFECTÉE À L'AGEPIFH (IV)

L'obligation d'emploi des travailleurs handicapées (OETH), présente dans la loi depuis 1987 et renforcée par les lois « Handicap » de 2005^682(*) et « Avenir professionnel » de 2018^683(*), implique que tout employeur « emploie des bénéficiaires de l'obligation d'emploi (...) dans la proportion minimale de 6 % de l'effectif total de ses salariés » (article L. 5212-2 du code du travail).

Si la mise en oeuvre de l'obligation d'emploi passe logiquement par l'emploi de bénéficiaires de l'OETH, il existe d'autres modalités de s'en acquitter : l'employeur peut notamment verser une contribution annuelle pour chacun des bénéficiaires de l'obligation qu'il aurait dû employer (article L. 5212-9 du code du travail). Le produit de cette contribution annuelle est reversé à l'association gestionnaire du fonds de développement pour l'insertion professionnelle des handicapés (FIPH), l'Agefiph, qui oeuvre à l'accès et au maintien dans l'emploi des personnes en situation de handicap dans les entreprises privées et en milieu ordinaire de travail. Le montant prévisionnel de la contribution pour 2025 est de 507 millions d'euros selon le I du présent article.

Actuellement, l'Agefiph contribue au financement des entreprises adaptées (EA) par le biais d'un fonds de concours de 50 millions d'euros conformément à une convention bipartite avec l'État depuis 2019. Ce fonds transite par la mission « Travail et emploi » : ainsi, dans la LFI pour 2024, le financement des entreprises adaptée, qui s'établissait à 470 millions d'euros en AE et en CP, comprenait 50 millions d'euros versés par l'Agefiph.

Ce circuit de financement est toutefois peu sécurisant en raison d'une imprévisibilité accrue du rendement de la contribution annuelle depuis le transfert de son recouvrement aux URSSAF et la réforme de ses modalités de calcul. Ainsi, le montant effectivement perçu par l'Agefiph s'est avéré inférieur de 13,5 % aux prévisions en 2022 et de 6,5 % en 2023^684(*), ce qui a abouti à creuser le déficit de l'Agefiph (46,8 millions d'euros en 2022 et 60,5 millions d'euros en 2023).

Pour l'Agefiph, il est donc difficile de s'engager sur un niveau de dépense alors que le niveau ses ressources est incertain. Pour les entreprises adaptées, le montant du fonds de concours n'est pas non plus garanti : en 2024, le niveau de financement attendu de l'Agefiph n'a pas été atteint, puisqu'il s'est élevé à 15 millions d'euros sur les 50 attendus. En 2023, il était de 25 millions d'euros, soit deux fois moindre qu'attendu^685(*).

Afin de remédier à cette situation, les II et IV du présent article proposent de créer un nouveau plafond affectant la contribution et fixé à 457 millions d'euros. Il serait ainsi mis fin au fonds de concours, remplacé par un écrêtement de 50 millions d'euros du produit de la contribution versée à l'Agefiph. Cette somme serait reversée au budget général de l'État, afin d'augmenter à due concurrence le niveau des crédits dédiés aux entreprises adaptées au sein de la mission « Travail et emploi ».

Part de la contribution OETH affectée au financement
des entreprises adaptées en 2025

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

Le rapporteur général s'étonne de la solution retenue par le Gouvernement. En l'absence de fiabilisation du rendement de la contribution, le plafonnement et l'écrêtement de son produit ne semblent pas sécuriser le montant des 50 millions d'euros. En outre, le plafonnement de la contribution pourrait avoir pour effet, en cas de rendement supérieur aux prévisions, d'écrêter excessivement la contribution revenant à l'Agefiph et de reverser un montant supérieur à 50 millions d'euros au budget de l'État, ce que rien ne justifie.

D. LA MISE EN CONFORMITÉ DES AFFECTATIONS DE TAXES AVEC LA LOLF (V, VII À XIV)

Neuf affectations de taxes, désormais non conformes à l'article 2 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, tel que modifié par la révision de la loi organique en date du 28 décembre 2021, doivent être révisées. Il s'agit dans tous les cas de taxes affectées à des fonds sans personnalité juridique.

En conséquence, soit la taxe est réaffectée à un organisme proche de l'affectataire actuel, mais disposant de la personnalité morale, dont la mission de service public est en lien avec l'imposition ; soit la taxe est reversée au budget général de l'État, qui assurera donc un financement direct.

1. Taxe sur les installations nucléaires de base affectée pour l'année 2025 au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives ou CEA (V)

Le V du présent article prévoit l'affectation au titre de l'année 2025 au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) d'une fraction du produit du tarif de base de la taxe sur les installations nucléaires de base (INB) relevant du secteur énergétique et assimilées. Le plafond de cette affectation est fixé à 240 millions d'euros.

Cette affectation intervient dans un contexte marqué à la fois par les ajustements de la fiscalité applicable aux installations nucléaires de base, qui prévoit notamment la suppression de la contribution de radioprotection et de sûreté nucléaire (CRSN) en augmentant à due proportion le rendement du tarif de base de la taxe sur les installations nucléaires de base^686(*), et par la fusion opérée par la loi du 21 mai 2024^687(*) de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) au sein de l'Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR).

Le réacteur de recherche Jules Horowitz (RJH) est un projet de réacteur en cours de construction sur le site de Cadarache du CEA. L'achèvement de la construction de ce réacteur a été décidée à l'occasion du conseil de politique nucléaire du 19 juillet 2023. Le besoin de financement complémentaire du projet est estimé à 240 millions d'euros par le CEA en 2025.

L'évaluation préalable de cet article fait état de l'intention du Gouvernement de faire contribuer le secteur de la production d'électricité d'origine nucléaire, sans dégrader le budget de l'État, en augmentant par voie réglementaire les tarifs de la taxe sur les installations nucléaires de base pour financer l'affectation de son produit au CEA à hauteur de 240 millions d'euros.

Si l'importance stratégique du projet de réacteur de recherche Jules Horowitz (RJH) et la nécessité d'assurer une continuité du financement de ce chantier expliquent la solution retenue consistant à affecter au CEA une fraction des produits du tarif de base de la taxe sur les installations nucléaire de base (INB) relevant du secteur énergétique et assimilées, le rapporteur général relève que ce schéma de financement n'est prévu dans le projet de loi qu'au titre de l'exercice 2025. Il sera à ce titre attentif au schéma de financement pérenne que proposera le Gouvernement pour assurer le financement du réacteur Jules Horowitz (RJH) au-delà de l'exercice 2025.

2. La contribution patronale au dialogue social, affectée à l'association de gestion du fonds paritaire national (VII)

Le VII du présent article assure la conformité la Lolf de l'affectation de la contribution patronale au dialogue social (1° du I de l'article L. 2135-10 du code du travail). Cette contribution est assise sur les rémunérations versées aux salariés et son taux est fixé par un accord conclu entre les syndicats de salariés et les organisations patronales, dans un intervalle compris entre 0,014 et 0,02 %. Actuellement, son taux est de 0,016 %.

Elle est, en l'état du droit, affectée au fonds paritaire national (FPN) mentionné à l'article L. 2135-9 du même code, qui a pour mission de contribuer au financement des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d'employeurs pour leur activité concourant au développement ou à l'exercice de missions d'intérêt général pouvant inclure la conception, la mise en oeuvre, l'évaluation ou le suivi des politiques publiques et des politiques menées paritairement ainsi qu'à la formation économique, sociale, environnementale et syndicale des salariés du secteur privé (article L. 2135-11).

Toutefois, alors que la contribution patronale au dialogue social est une imposition de toute nature, le fonds national paritaire n'est pas doté de la personnalité morale. L'affectation de la contribution patronale au dialogue social au FNP n'est donc plus possible depuis le dépôt du projet de loi de finances pour 2025, faute d'être conforme aux dispositions de l'article 2 précité de la Lolf.

En conséquence, le C du VII du présent article crée un article L. 2135-15-1 du code du travail servant de nouvelle base légale à la contribution patronale au dialogue social et prévoyant son affectation à l'association de gestion du fonds national paritaire (AGFNP) mentionnée à l'article L. 2135-15, qui dispose de la personnalité morale.

Le même C prévoit également que l'AGFNP verse au FNP, sous la forme d'une subvention, le produit de la contribution patronale au dialogue social, dans la limite des recettes perçues. Les A, B et D du VII procèdent aux coordinations nécessaires au remplacement l'affectation directe de la contribution au FNP par une subvention de l'association gestionnaire.

3. La recette affectée au fonds de financement des dossiers impécunieux (VIII)

Lorsqu'un liquidateur ou un mandataire judiciaire intervient dans une procédure relative à une entreprise en difficulté, il a droit à une rémunération prenant en compte les coûts pertinents du service rendu et une rémunération raisonnable^688(*). Si la réalisation des actifs de l'entreprise ne permet pas d'obtenir, au titre de cette rémunération, une somme au moins égale à 1 500 euros hors taxe^689(*), le dossier est déclaré impécunieux par décision du tribunal.

Cette décision fixe une somme à verser au mandataire judiciaire ou au liquidateur, qui est prélevée sur le fonds de financement des dossiers impécunieux (FFDI), géré par la Caisse des dépôts et consignations sous le contrôle d'un comité d'administration.

Le FFDI est alimenté par une quote-part des intérêts servis par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) sur les fonds déposés dans le cadre des procédures de redressement et liquidation judiciaires.

Il permet également de rémunérer le mandataire nommé pour assister, lors d'une procédure de rétablissement professionnel, le juge chargé de recueillir tous renseignements sur la situation patrimoniale du débiteur, notamment le montant de son passif et la valeur de ses actifs^690(*). La somme prélevée est alors de 1 200 euros hors taxe si l'actif déclaré est égal ou inférieur à 1 000 euros et de 1 500 euros hors taxe si l'actif déclaré est supérieur à 1 000 euros.

Cette affectation de taxe est citée au I de l'article équivalent au présent article dans la loi de finances pour 2024^691(*), qui qualifie son produit de « non chiffrable ». Le I du présent article, en revanche, estime son rendement prévisionnel total en 2025 à 54 millions d'euros.

Or le FDDI n'est pas doté de la personnalité morale : en conséquence, la nouvelle rédaction de l'article 2 de la Lolf ne permet pas de maintenir cette affectation de taxe.

Il est donc proposé, sans supprimer le fonds ni modifier les modalités de versement au liquidateur ou au mandataire judiciaire, de l'alimenter par des crédits budgétaires, inscrits dans une nouvelle action du programme 101 « Accès au droit et à la justice » de la mission « Justice », dotée de 54 millions d'euros.

En conséquence, le présent article, dans son VIII, modifie l'article L. 663-3 précité du code de commerce, ainsi que, par coordination, l'article L. 663-3-1, afin de préciser que la somme versée au mandataire judiciaire ou au liquidateur est versée par le FDDI, qui reçoit à cette fin une subvention de l'État. En outre, une quote-part des intérêts servis par la CDC sur les fonds déposés dans le cadre des procédures de redressement et liquidation judiciaires est prélevée par la CDC pour le compte de l'État et alimente donc le budget général.

Par coordination, le I du présent article précise que cette quote-part est désormais affectée à l'État et non au FDDI.

Le rapporteur général constate que ces modifications permettent de satisfaire aux exigences de la loi organique tout en assurant, dans les mêmes conditions qu'actuellement, la rémunération des liquidateurs ou mandataires judiciaires.

4. Le financement du fonds national d'aide au logement ou FNAL (IX)

Comme indiqué supra, l'article 2 de la Lolf prévoit qu'à partir de 2025, les taxes ne peuvent être affectées qu'à des organismes dotés de la personnalité morale. Le FNAL ne disposant pas de la personnalité morale, les deux taxes qui lui étaient affectées sont réintégrées au budget de l'État par le IX du présent article.

Il s'agit, d'une part, de la contribution employeurs, pour un montant anticipé de 2,985 millions d'euros en 2025 ; d'autre part, de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement pour un montant anticipé de 24,2 millions d'euros.

L'intégralité des crédits issus de ressources fiscales que recevait le FNAL sera compensée par un versement de crédits budgétaires retracé à l'action 1 du programme 109 « Aide à l'accès au logement » de la mission « Cohésion des territoires ».

5. La taxe sur les éoliennes en mer (X)

L'article 1519 B du code général des impôts (CGI) constitue la base juridique d'une taxe sur les éoliennes en mer^692(*) dont les règles d'affectation sont établies par l'article 1519 C du même code qui prévoit la répartition suivante du produit de cette taxe :

- 50 % pour les communes littorales d'où des éoliennes sont visibles ;

- 10 % à l'Office française de la biodiversité (OFB) ;

- 5 % à la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM) ;

- 35 % aux comités de pêches^693(*).

Ces derniers 35 % se déclinent ainsi :

- 15 % du produit de la taxe sont affectés au comité national des pêches maritimes et des élevages marins ;

- 10 % sont affectés aux comités régionaux dans le ressort desquels les éoliennes ont été implantées ;

- 10 % sont affectés aux comités départementaux dans le ressort desquels les éoliennes ont été implantées.

Lorsqu'il n'y a pas de comité départemental dans la zone du parc éolien, le comité régional des pêches est affectataire d'une fraction de 20 % de la taxe.

Or, les comités départementaux des pêches ne sont pas expressément chargés de missions de service public, contrairement au comité national ainsi qu'aux comités régionaux. La nouvelle rédaction de l'article 2 de la Lolf impose donc de modifier les règles d'affectation de la taxe.

En modifiant l'article 1519 C du CGI, le X du présent article prévoit d'affecter aux comités régionaux la fraction de taxe actuellement affectée aux comités départementaux, tout en prévoyant que ceux-ci émettent un avis sur la sélection des projets financés. De cette façon, s'ils ne sont plus directement affectataires d'une fraction du produit de la taxe, les comités départementaux continueront de participer aux choix des projets qui seront financés sur leurs territoires.

6. Les taxes affectées au fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) et au fonds de calamités agricoles dans les départements d'outre-mer (XI)

La réforme du système assurantiel du secteur agricole de 2022^694(*) a procédé à un partage rééquilibré du risque entre l'État, les agriculteurs et les assureurs afin d'accompagner davantage les professionnels concernés qui subissent la multiplication des aléas (épisodes climatiques d'ampleur, crises sanitaires, incendies, dégradations commises par des tiers, vol de matériel agricole, impact de la situation internationale sur les cours de matière première, etc.) et alors que les acteurs sont parfois contraints de renoncer à ce type d'assurance pour des motifs économiques. L'année 2025 constituera la troisième année d'application de la réforme qui devrait à terme aboutir à une couverture des risques à « trois étages » :

- une absorption des risques de faible intensité à l'échelle individuelle de l'exploitation agricole ;

- une mutualisation entre les territoires et les filières concernant les risques d'intensité moyenne ;

- une indemnisation directe de l'État contre les risques dits « catastrophiques ».

Dans le cadre des arbitrages arrêtés lors de cette réforme de l'assurance récolte, il a été prévu une montée en puissance progressive des financements issus de l'État. Cette part étatique de l'assurance récolte est financée par le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) lequel est alimenté par :

- des crédits budgétaires figurant au programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt » de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », soit 295,5 millions d'euros ;

- une enveloppe du « Fonds européen agricole pour le développement rural » (FEADER) dévolue aux subventions à l'assurance récolte (184,5 millions d'euros en moyenne par an pour la programmation 2023 à 2027) ;

- le produit de la taxe additionnelle sur les contrats d'assurance agricole.

La taxe additionnelle sur les contrats d'assurance agricole consiste en des contributions additionnelles aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les dommages aux bâtiments, aux véhicules et au cheptel affectés aux exploitations agricoles et les risques de responsabilité civile, ainsi qu'une contribution additionnelle applicable aux exploitations conchylicoles. La taxe, dont le taux est fixé à 11 %, alimente, en métropole, le FNGRA à hauteur d'un plafond fixé à 120 millions d'euros.

Or le FNGRA n'est pas doté de la personnalité morale. En conséquence, en application de la nouvelle rédaction de l'article 2 de la Lolf, il n'est plus possible de lui affecter une taxe.

Le XI du présent article prévoit donc l'affectation du produit de la taxe additionnelle sur les contrats d'assurance agricole à la Caisse centrale de réassurance (CCR) ou une de ses filiales, sans que l'article précise toutefois laquelle de ces filiales serait, le cas échéant, concernée.

La CCR est une entreprise de réassurance française créée en 1946, ayant le statut de société anonyme qui est également chargée de la gestion comptable et financière de fonds publics pour le compte de l'État, dont le FNGRA mais aussi le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), le Fonds de compensation des risques de l'assurance de la construction (FCAC) ou encore le Fonds de garantie des risques liés à l'épandage agricole des boues d'épuration urbaines et industrielles (FGRE).

Il en est de même pour la « contribution additionnelle aux primes ou cotisations d'assurance afférentes aux conventions d'assurance couvrant à titre exclusif ou principal les dommages aux sols, récoltes, cultures, bâtiments, et au cheptel mort ou vif affectés aux exploitations agricoles » alimentant le fonds de calamités agricoles dans les départements d'outre-mer^695(*) qui sera désormais perçue par la CCR.

7. Le prélèvement sur le produit brut sur les jeux hors paris sportifs affectée à l'Agence nationale du sport (ANS) (XII)

L'affectation de la taxe sur les jeux exploités par la Française des jeux (hors paris sportifs) à l'Agence nationale du sport (ANS) est également supprimée dans le PLF pour 2025 à la suite de la réforme de la loi organique relative à la loi de finances car cette imposition n'avait pas de lien avec les missions de l'ANS. Cette taxe est désormais versée au budget général de l'État.

Cette suppression d'affectation est compensée par le rehaussement du plafond d'affectation à la même agence du prélèvement sur les paris sportifs en ligne (voir infra).

8. La contribution affectée au fonds de garantie des dommages consécutifs à des actes de prévention, de diagnostic ou de soins dispensés par des professionnels de santé (FAPDS) (XIII)

L'article L. 426-1 du code des assurances, instauré par l'article 146 de la loi^696(*) de finances pour 2012, crée le fonds de garantie des dommages consécutifs à des actes de prévention, de diagnostic ou de soins dispensés par des professionnels de santé (FAPDS). Il s'agit d'un fonds sans personnalité morale qui a pour objet de prendre en charge les indemnisations fixées pour réparation des préjudices consécutifs à des actes de prévention, de diagnostic ou de soins engageant la responsabilité civile d'un professionnel de santé libéral, mentionné à l'article L1142-1 du code de la santé publique. Le FAPDS indemnise également les bénéficiaires des contrats souscrits par les professionnels de santé exerçant à titre libéral conformément à l'article L. 1142-2 du code de la santé publique, en cas de retrait d'agrément des entreprises d'assurance opérant en France.

Afin de financer le FAPDS, une contribution annuelle à la charge des professionnels de santé a été instaurée par le V de l'article L 426-1 du code des assurances. Selon le Gouvernement, le rendement de cette contribution est estimé pour 2025 à 8,3 millions d'euros. Son montant est fixé par arrêté et doit être compris entre 15 et 25 euros par an, ce montant étant dû par tous les professionnels de santé assujettis. Cette contribution annuelle constitue bien une imposition de toute nature.

Or, conformément à l'article 2 de la loi organique relative aux lois de finances, l'affectation de la taxe à un fonds sans personnalité morale, comme le FAPDS, n'est plus possible à partir du 1^er janvier 2025.

En vertu du IV de l'article L. 426-1 du code des assurances, la gestion « comptable, financière et administrative » du FAPDS est déjà assurée par la Caisse centrale de réassurance (CCR), dans un compte toutefois distinct de celui retraçant les autres opérations qu'elle effectue. La CCR prélève d'ailleurs directement les frais de gestion sur le fonds.

Le 1 du A du XIII du présent article prévoit ainsi une affectation de la contribution annuelle à la charge des professionnels de santé, mentionnée à l'article L. 426-11 du code des assurances, à la Caisse centrale de réassurance ou à une des filiales intégralement détenues par elle. La décision d'affectation est prise par arrêtés des ministres de la santé, de l'économie et du budget, sur proposition du conseil d'administration de la CCR. La CCR ou sa filiale finance le FAPDS, dans la limite de la contribution qu'elle perçoit.

Cette affectation à la CCR du produit de la contribution annuelle destinée à financer le FAPDS est justifiée puisque c'est déjà celle-ci qui assure la gestion comptable et financière du fonds et donc du produit de la contribution annuelle le finançant.

Le 1 du A du XIII prévoit également que la contribution est fixée par arrêté des ministres de la santé et de l'économie, avec un montant compris entre 15 et 25 euros par an, pouvant être modulé selon la profession exercée, soit des dispositions identiques au droit existant actuellement. Les recettes de la contribution annuelle destinée initialement à financer le FAPDS ne devraient donc pas en être modifiées. Toutefois, il n'est plus précisé que cette taxe doit être couvrir l'intégralité des charges du FAPDS.

Le 2 du A du XIII du présent article précise par ailleurs le contenu du décret en Conseil d'État fixant les conditions d'application de l'article L 426-1 du code des assurances. Celui doit contenir y compris « la franchise applicable et le pourcentage des sommes que l'entreprise d'assurance défaillante aurait dû payer ».

9. Les taxes affectées au fonds de solidarité pour le développement ou FSD (XIV)

Créé par la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, le Fonds de solidarité pour le développement (FSD) est un fonds sans personnalité juridique, géré par l'Agence française de développement (AFD). En application du décret n° 2006-1139 du 12 septembre 2006, qui encadre son fonctionnement, le FSD finance des actions multilatérales dans les domaines de la santé, du climat et de l'environnement et, subsidiairement, des actions bilatérales. En 2024, le FSD a contribué à de grands fonds et entités internationales comme le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, la facilité d'achat de médicaments (UnitAid), la facilité de financement internationale pour la vaccination (IFFim) et le Fonds vert pour le climat.

En l'état actuel du droit, le FSD est financé par l'affectation d'une partie du produit de deux taxes. Il s'agit :

- depuis 2006, de la taxe de solidarité sur les billets d'avion, pour un montant plafond de 210 millions d'euros par an ;

- depuis 2013, de la taxe sur les transactions financières, pour un montant plafond de 528 millions d'euros par an.

Le mécanisme de plafonnement annuel des taxes affectées à des tiers introduit par la loi de finances initiale pour 2012 a été étendu en 2013 aux taxes affectées au FSD. Pour la taxe sur les transactions financières, le plafond de la part versée au FSD a augmenté progressivement, de 60 millions d'euros à 528 millions d'euros. Il était, en 2024, de 210 millions d'euros pour la TSBA.

Ce mode de financement du fonds de solidarité pour le développement entre désormais en contradiction directe avec la nouvelle rédaction de l'article de la Lolf, puisque le FSD est un fonds sans personnalité morale et, qu'en outre, les taxes affectées ne présentent pas de lien direct entre l'objet de la dépense et l'assiette de la taxe.

La rebudgétisation de cet instrument permet de résoudre cette difficulté.

Par conséquent, le A du XIV du présent article abroge les troisième et quatrième alinéas du I de l'article 22 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, qui prévoient l'affectation d'une part du produit de la taxe de solidarité sur les billets d'avion au FSD. De même le C du XIV du présent article modifie le premier alinéa du A du III de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 pour supprimer l'affectation d'une partie du produit de la taxe sur les transactions financières au FSD.

Un nouveau programme 384 « Fonds de solidarité pour le développement » est créé au sein de la mission « Aide publique au développement » et doté de 738 millions d'euros. Il est placé sous la responsabilité de la direction générale de la mondialisation du ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Au sein d'une action unique, deux budgets opérationnels de programme sont créés, respectivement gérés par la direction générale de la mondialisation et la direction générale du Trésor pour 487 millions d'euros et 251 millions d'euros.

E. LE PRÉLÈVEMENT SUR LE CENTRE NATIONAL DU CINÉMA ET DE L'IMAGE ANIMÉE (CNC) (VI)

Le VI du présent article met en place un prélèvement de 450 millions d'euros sur le fonds de roulement du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). Le CNC est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère chargé de la culture mais qui, aux termes de l'article L. 111-1 du code du cinéma et de l'image animée, exerce les missions d'une administration centrale sur son domaine de compétence.

Le budget annuel du CNC n'est pas abondé par des crédits budgétaires mais en quasi-totalité par diverses taxes affectées, qui ne sont d'ailleurs pas plafonnées. Le total de ces quatre taxes affectées (taxe sur les services de télévision due par les éditeurs - TST E ; taxe sur les services de télévision due par les distributeurs de services de télévisions - TST D ; taxe sur la diffusion en vidéo physique et en ligne de contenus audiovisuels - TSV et taxe sur les entrées en salle de cinéma - TSA) devrait atteindre 781 millions d'euros en 2025.

Le CNC a déjà fait l'objet par le passé de prélèvements sur sa trésorerie entre 2011 et 2017 pour un total de 340 millions d'euros. Bien que d'un volume important, le prélèvement opéré par le présent article est indolore pour le CNC. La trésorerie du centre a en effet augmenté de façon continue au cours des dernières années pour atteindre le montant considérable de 847 millions d'euros. Le nombre de jours de fonctionnement couverts par le fonds de roulement est proche d'une année, alors que le besoin en fonds de roulement du CNC n'a pas dépassé 70 millions d'euros en plein coeur de la crise sanitaire.

L'augmentation continue de la trésorerie découle de la gestion prudentielle menée par le CNC. Les 450 millions d'euros prélevés en 2025 correspondent en grande partie à des provisions pour aides automatiques qui n'ont pas eu à être mobilisées et qui viennent donc artificiellement grossir la trésorerie de l'établissement. Dès que le CNC accorde une aide sélective celle-ci fait l'objet d'une provision (qui ne correspond d'ailleurs pas à une couverture intégrale) tant qu'elle n'a pas été mobilisée.

Il faut souligner que le CNC n'utilise pas son fonds de roulement pour la distribution de soutiens financiers au secteur du cinéma, de sorte que le prélèvement effectué par le présent article n'aura aucun impact sur sa capacité à mobiliser des financements pour le cinéma en 2025. En conséquence, il est parfaitement légitime que ces fonds dormants alimentent le budget général, en particulier dans le contexte actuel des finances publiques.

F. LES TAXES AFFECTÉES AUX CHAMBRES DES MÉTIERS ET DE L'ARTISANAT (CMA)

Les chambres de métiers et de l'artisanat (CMA) sont des établissements publics administratifs de l'État dotés d'un statut et d'une gouvernance spécifiques.

Le réseau des chambres de métier comprend, autour de la tête de réseau CMA France, dix-huit chambres de métiers et de l'artisanat de région (13 en métropole et 5 outre-mer) et deux chambres de métier d'Alsace et de Moselle.

Les chambres de métiers et de l'artisanat sont affectataires d'une fraction de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TA-CFE) pour frais de chambre régionale de métiers et d'artisanat, plafonnée à 182,9 millions d'euros en 2024.

Le présent article diminue de 20 millions d'euros ce plafond pour le ramener à 162,9 millions d'euros.

La loi Pacte^697(*) a transféré certaines compétences des chambres de métier et de l'artisanat à France compétences et aux régions en matière de formation professionnelle, aux organismes chargés d'accompagner la compétence (opérateurs de compétence ou OPCO) en matière d'apprentissage, à l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) concernant les démarches administratives effectuées désormais via le guichet électronique des formalités d'entreprises.

La diminution proposée entre donc dans le cadre d'une réduction du progressive du plafond de 60 millions d'euros en 2027 par rapport à 2022.

G. LES TAXES AFFECTÉES AUX CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE (CCI)

Les chambres de commerce et d'industrie (CCI) sont des établissements publics à caractère administratif de l'État, placés sous la tutelle du ministre chargé de l'économie et des finances. Comme pour les CMA, la loi Pacte a donné un rôle accru à CCI France, tête de réseau des CCI. Elle a également transféré certaines compétences des CCI à France compétences et aux régions en matière de formation professionnelle, aux organismes chargés d'accompagner la compétence (opérateurs de compétence ou OPCO) en matière d'apprentissage, enfin à l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) concernant les démarches administratives effectuées désormais via le guichet électronique des formalités d'entreprises.

Sous le nom général de taxe pour frais de chambre de commerce et d'industrie (TCCI), deux taxes sont affectées à CCI France, qui en répartit ensuite le produit entre les établissements du réseau :

- une fraction de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises pour frais de chambres de commerce et d'industrie de région (TA-CFE), dans un plafond de 280,1 millions d'euros en 2024 ;

- une fraction de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises pour frais de chambres de commerce et d'industrie de région (TA-CVAE), dans un plafond 245,1 millions en 2024.

Le plafond d'affectation de la TCCI s'élevait donc à 525,1 millions d'euros en 2024. Pour mémoire, le Gouvernement avait proposé, lors du PLF pour 2024, de diminuer de manière pérenne le plafond TCCI de 25 millions d'euros, en le ramenant à 501,1 millions d'euros. Finalement, un prélèvement ponctuel de 40 millions d'euros sur le fonds de roulement des CCI avait été créé, en contrepartie du maintien du plafond de TCCI en 2024.

Le présent article diminue de 40 millions d'euros le plafond d'affectation de la TA-CVAE, pour le ramener à 205,1 millions d'euros. Le montant total de la TCCI est en donc de 485,1 millions d'euros en 2025.

Cette diminution se place dans le cadre d'une réduction progressive du plafond de 100 millions d'euros d'ici à 2027, qui tire les conséquences du transfert de certaines compétences des CCI vers d'autres opérateurs.

H. LES TAXES AFFECTÉES À L'AGENCE DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT DE FRANCE (AFITF)

Le budget de l'AFITF est principalement abondé par l'affectation d'une partie du produit de l'accise sur les produits énergétiques^698(*). Suite à des augmentations décidées en 2023 puis en 2024, le plafond de cette affectation avait été porté à 2,1 milliards d'euros. Cependant, pour 2028, le présent article prévoit de le rabaisser à 1,3 milliard d'euros^699(*), soit une diminution de 39 % (809 millions d'euros).

Évolution du plafond du produit de TICPE
affecté en lois de finances à l'AFIT France (2018-2025)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les lois de finances

Une part du rendement de l'« écocontribution » sur le transport aérien, adoptée dans le cadre de la loi de finances pour 2020 et conçue comme une majoration de l'ancienne taxe de solidarité sur les billets d'avion (TS), abonde également le budget de l'AFIT France.

Grâce à la sortie de crise du transport aérien, 2022 a été la première année au cours de laquelle l'AFITF s'est vue affecter une fraction du tarif de solidarité appliqué à la taxe sur le transport aérien de passager. À hauteur de 138 millions d'euros, cette part était cependant restée très inférieure au plafond d'affectation qui était alors fixé à 230 millions d'euros. En 2023, l'agence a reçu 226 millions d'euros au titre de cette contribution.

La loi de finances initiale pour 2024 ayant majoré à 252 millions d'euros le plafond d'affectation, pour l'année 2024, l'AFITF devrait percevoir ce montant. Le présent article 33 prévoit un nouveau relèvement du plafond d'affectation de l'écocontribution aérienne à l'AFITF pour le porter à 270 millions d'euros. Un montant que devrait percevoir l'agence en 2025 compte-tenu de la reprise vigoureuse du transport aérien.

Évolution de la fraction de l'écocontribution sur le transport aérien
affectée à l'AFITF (2020-2025)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les lois de finances et les documents financiers de l'AFIT France

Au regard des deux évolutions prévues dans le présent article, le montant global du panier de recettes affecté à l'AFITF diminuerait de près de 800 millions d'euros. Après une augmentation équivalente en 2024, celui-ci reviendrait ainsi à un niveau proche de celui qui était le sien en 2023.

Cette évolution n'est pas anodine. Elle a été calibrée pour tout juste permettre à l'AFITF d'honorer ses restes à payer 2025 résultants d'engagements antérieurs. À l'exception des investissements dans la régénération des réseaux de transports existants, aucun nouvel engagement pris en 2025 ne pourra donner lieu à des décaissements effectifs. Cette situation impactera notamment très directement les volets transports des CPER sur lesquels l'État vient tout juste de s'engager avec les collectivités.

Ce choix du nouveau Gouvernement a été fait pour contribuer à remédier à la dégradation considérable des finances publiques qui a résulté de la gestion des Gouvernements précédents, une dégradation dont les facteurs explicatifs ont notamment été analysés par le rapporteur général dans le tome I de son rapport sur le présent projet de loi de finances^700(*) ainsi que par la mission d'information de la commission des finances du Sénat qui a été consacrée à ce sujet^701(*).

I. LES TAXES AFFECTÉES À L'AGENCE NATIONALE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DE L'ALIMENTATION, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TRAVAIL (ANSÉS)

Dans le cadre de ses missions relatives à l'évaluation et à la gestion du risque des médicaments vétérinaires, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSéS) perçoit des taxes et redevances. Ces taxes sont revalorisées annuellement, à l'exception de la taxe annuelle indexée sur le chiffre d'affaires des médicaments vétérinaires qui, en vertu du I de l'article L. 5141-8 du code de la santé publique, est due par le demandeur ou le déclarant dans huit situations^702(*) préalables à la mise sur le marché. Le produit de cette taxe affecté à l'ANSéS serait plafonné à 6 millions d'euros pour 2025 en vertu du présent article 33, pour un rendement total estimé à 5 107 000 euros.

Une autre taxe est affectée à l'ANSéS, en application du II du même article L. 5141-8 du code de la santé publique, à raison de chaque autorisation de mise sur le marché d'un médicament vétérinaire, de chaque autorisation temporaire d'utilisation d'un médicament vétérinaire, de chaque autorisation mentionnée au chapitre II du titre IV du livre I^er de la cinquième partie de la partie législative du code de la santé publique^703(*), de chaque déclaration d'installation réalisant les essais non cliniques mentionnés à l'article L. 5141-4 du code de la santé publique^704(*), de chaque enregistrement de médicaments vétérinaires et de chaque autorisation de commerce parallèle. Le produit de cette taxe affecté à l'ANSéS serait plafonné à 5 millions d'euros pour 2025 en vertu du présent article 33 (pour un rendement prévisionnel évalué à 4,4 millions d'euros).

Sur le fondement de l'article L. 253-8-2 du code rural et de la pêche maritime, est affectée à l'ANSéS, en sus des taxes précédemment mentionnées, une part^705(*) du produit de la taxe sur la vente des produits phytopharmaceutiques bénéficiant^706(*) d'une autorisation de mise sur le marché ou d'un permis de commerce parallèle. Cette taxe est due par le titulaire de l'autorisation ou du permis de commerce parallèle valides au 1^er janvier de l'année d'imposition. Elle est assise, pour chaque produit phytopharmaceutique sur le montant total, hors taxe sur la valeur ajoutée, des ventes réalisées au cours de l'année civile précédente, à l'exclusion des ventes des produits qui sont expédiés vers un autre État membre de l'Union européenne ou exportés hors de l'Union européenne. Le taux de la taxe, plafonné à 3,5 % du chiffre d'affaires mentionné au III, est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture et du budget. Le présent article plafonne le produit de cette taxe pour 2025 à 4,2 millions d'euros (pour un rendement estimé à 4 179 000 euros en 2025).

Par ailleurs, l'ANSéS perçoit le produit de la taxe sur la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et à leurs adjuvants en application de l'article 130 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007, sur la base d'un tarif fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture et du budget, en tenant compte de la nature de la demande et de la complexité de l'évaluation, en deçà d'un plafond arrêté par le même article 130 de la loi de finances pour 2007. Le plafond du produit perçu par l'ANSéS est fixé à 15 millions d'euros par le présent article 33, pour un rendement estimé à 10 millions d'euros en 2025.

Enfin, l'ANSéS perçoit, via son agent comptable, le produit des redevances dues au titre des autorisations de mise sur le marché de produit biocide dont le montant est fixé par l'arrêté du 22 novembre 2017 fixant le montant de la rémunération due au titre de l'approbation et de l'autorisation de mise sur le marché des substances et produits biocides. Leur produit, dont le montant perçu par l'ANSéS n'est pas plafonné, est évalué à 3 341 000 euros pour 2025.

J. DROITS ET CONTRIBUTIONS AFFECTÉS À L'AUTORITÉ DES MARCHÉS FINANCIERS (AMF)

Autorité publique indépendante, l'Autorité des marchés financiers (AMF) régule les acteurs et produits de la place financière française et perçoit à ce titre une fraction du produit des droits et contributions versés par les acteurs soumis à son contrôle, plafonnée en 2024 à un montant de 121 millions d'euros.

Le présent article propose d'augmenter ce plafond de 5 millions d'euros pour le porter à 126 millions d'euros.

Selon l'évaluation préalable de l'article, ces moyens permettront à l'AMF de financer un élargissement du périmètre de ses missions dans le domaine de la finance durable et digitale, ainsi que de renforcer son positionnement dans les travaux européens avec une augmentation des contributions à verser à l'Autorité européenne des marchés financiers et un renforcement de la réglementation européenne.

K. LES TAXES AFFECTÉES À L'AGENCE NATIONALE DU SPORT (ANS)

À la suite de la suppression de l'affectation la taxe sur les jeux exploités par la Française des jeux (hors paris sportifs) à l'Agence nationale du sport (ANS), le plafond de l'affectation du prélèvement sur les paris sportifs en ligne de la Française des jeux a été réhaussé de 34,6 millions d'euros à 100,4 millions d'euros.

Taxes affectées à l'Agence nationale du sport

(en millions d'euros)

	Plafond 2022	Plafond 2023	Plafond 2024	Plafond 2025
Taxe Buffet	74,1	59,7	59,7	59,7
Prélèvement sur les jeux exploités par la Française des jeux (FDJ) hors paris sportifs	71,8	71,8	71,8	-
Prélèvement sur les paris sportifs en ligne de la FDJ et des nouveaux opérateurs agréés	34,6	34,6	34,6	100,4
Total	180,5	166,1	166,1	160,1

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Le total des taxes affectées à l'ANS est toutefois en baisse de 6 millions d'euros par rapport aux années précédentes. Cette somme, qui n'a pas été compensée par le rehaussement du prélèvement sur les paris sportifs en ligne, correspond à une mesure d'économie sur le budget de l'ANS.

L. CONTRIBUTION VIE ÉTUDIANTE ET DE CAMPUS (CVEC)

La contribution vie étudiante et de campus (CVEC) a été instituée en 2018 par la loi dite « ORE »^707(*) et codifiée à l'article L. 841-5 du code de l'éducation. Elle est due par les étudiants et reversée aux centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) et aux établissements d'enseignement supérieur.

La CVEC est indexée sur l'inflation. Son montant a atteint les 100 euros en 2024 et devrait être de 103 euros en 2025. En conséquence, le rendement de la CVEC se rapproche du plafond fixé en 2023 et 2024, à savoir 177 millions d'euros. Le produit de la CVEC en 2024 est de 172,2 millions d'euros mais son rendement prévisionnel en 2025 est de 176,2 millions d'euros.

Le présent article réhausse donc de 1 million d'euros le plafonnement de la CVEC afin de s'assurer que l'ensemble de la contribution sera reversé aux établissements d'enseignement supérieur et aux CROUS.

M. TAXES SPÉCIALES D'ÉQUIPEMENTS (TSE) AFFECTÉS À DIFFÉRENTS ÉTABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS (EPF)

Les taxes spéciales d'équipement (TSE) sont des taxes additionnelles aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d'habitation sur les résidences secondaires et à la cotisation foncière des entreprises. Elles sont perçues au profit des établissements publics fonciers (EPF) de l'État et locaux, ainsi que d'établissements publics particuliers et de la Société des grands projets. Elles sont dues par les personnes assujetties à au moins l'une des quatre taxes citées supra dans les communes situées dans le ressort géographique des établissements publics concernés.

Quinze organismes font l'objet d'un plafonnement de la fraction de TSE qui leur est affectée. Pour neuf d'entre eux, le plafond d'affectation de la taxe est modifié, dont un seul à la baisse.

Plafond d'affectation des taxes spéciales d'équipement
et rendement prévisionnel

(en milliers d'euros)

Organisme affectataire	Rendement prévisionnel PLF 2025	Plafond en LFI 2024	Plafond en PLF 2025	Évolution
EPA de la Guyane	4 292	3 938	3 938	-
EPF d'Occitanie	34 985	31 596	32 096	+ 500
EPF de Bretagne	9 088	7 838	8 338	+ 500
EPF de Grand-Est	13 114	11 031	12 031	+ 1 000
EPF de l'Ouest Rhône-Alpes	21 590	19 807	19 807	-
EPF de la région Île-de-France	151 658	139 136	139 136	-
EPF de Mayotte	3 060	2 307	2 807	+ 500
EPF de Normandie	11 610	10 151	10 651	+ 500
EPF de Nouvelle-Aquitaine	25 879	23 242	23 742	+ 500
EPF de Provence-Alpes-Côte d'Azur	47 152	38 259	43 259	+ 5 000
EPF de Vendée	8 578	2 970	7 870	+ 4 900
EPF des Hauts de France	18 872	23 214	17 314	- 5 900
SGP - Société des grands projets	67 100	67 100	67 100	-
Agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des « 50 pas géométriques » en Guadeloupe	997	997	997	-
Agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des « 50 pas géométriques » en Martinique	975	975	975	-
TOTAL	418 950	382 561	390 061	+ 7 500

EPF : établissement public foncier. EPA : établissement public foncier et d'aménagement.

Source : commission des finances, à partir du I et du II de l'article 33 de la loi de finances initiale pour 2025

Selon l'évaluation préalable du présent article, l'augmentation globale de 7,5 millions d'euros du plafond des taxes affectées aux EPF doit permettre de financer :

- les besoins en ingénierie et en acquisition pour la gestion du recul du trait de côte pour 3 millions d'euros, réparti à raison de 500 000 euros pour chacun des suivants : EPF Bretagne, EPF Normandie, EPF Nouvelle-Aquitaine, EPF Occitanie, EPF Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) et EPF Vendée ;

- les besoins liés à la poursuite du développement des interventions sur le territoire étendu à l'ancienne région Champagne-Ardenne à raison de 1 million d'euros pour l'EPF Grand Est ;

- les actions de maîtrise foncière en faveur de la lutte contre l'habitat indigne et les copropriétés dégradées, l'initiation en avance de phase de la maîtrise foncière sur les quatre ensembles de copropriétés identifiés à Marseille comme susceptibles de faire l'objet d'opérations de requalification de copropriétés dégradées d'intérêt général à raison de 4,5 millions d'euros pour l'EPF PACA ;

- les objectifs d'acquisition du programme pluriannuel d'intervention (PPI) de l'EPF Vendée qui a déjà dû reporter plusieurs opérations de travaux et d'acquisition en raison d'un manque de trésorerie à raison de 4,4 millions d'euros ;

- le rattrapage de l'augmentation de TSE inscrite pour 2024 au projet stratégique de développement (PSD), honorée seulement de moitié en 2024, pour l'EPFA Mayotte à raison de 500 000 euros ;

La baisse de 5,9 millions d'euros du plafonnement de TSE affectée à l'EPF Hauts-de-France permet l'augmentation des autres EPF tout en limitant l'augmentation globale à 7,5 M€. Les besoins de cet EPF sont, selon l'évaluation préalable, moins urgents.

N. CONTRIBUTION UNIQUE À LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET À L'ALTERNANCE (CUFPA) AFFECTÉE À FRANCE COMPÉTENCES

Créé par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, France compétences est un opérateur de l'État chargé de la gouvernance nationale de la formation professionnelle et de l'apprentissage. À ce titre, il est affectataire de :

- la participation des artisans au financement de la formation des professions non salariées, instaurée par le 2° de l'article L. 6331-48 du code du travail, dans un plafond fixé à 80 millions d'euros fixé en 2012 ;

- la contribution unique à la formation professionnelle et à l'apprentissage (Cufpa), définie au a du 2° de l'article L. 6331-48 du code du travail, dans un plafond de 9,9 milliards d'euros fixé en 2011.

Le II du présent article augmente de 120 millions d'euros le plafond d'affectation de la Cufpa à l'opérateur, qui s'établirait en 2025 à 10 620 millions d'euros contre 10 500 millions d'euros en 2024. Cette hausse du plafond vise à garantir l'affectation intégrale de la contribution à France Compétences. Elle porte en effet le plafond mordant au niveau exact des recettes de Cufpa attendues, qui s'établirait pour 2025 à 10 620 millions d'euros selon le I.

La hausse du plafond d'affectation de la Cufpa à due concurrence de son rendement prévisionnel pour 2024 ne résoudra pas les difficultés financières de l'établissement, dont le déficit serait de plus d'un milliard d'euros malgré le versement par l'État d'une dotation de 2 milliards d'euros.

O. TAXES AFFECTÉES À LA SOCIÉTÉ DES GRANDS PROJETS (SGP)

Opérateur du programme 203 « Infrastructures et services de transports » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », la Société des grands projets (SGP) est un établissement public à caractère industriel et commercial qui résulte de la transformation récente de l'ancienne « Société du Grand Paris ». La loi n° 2023-1269 du 27 décembre 2023 relative aux services express régionaux métropolitains a en effet conduit à étendre les missions de la Société du grand Paris (SGP) et à la rebaptiser en « Société des grands projets ». Ces évolutions doivent permettre à la SGP de contribuer à la réalisation ainsi qu'au financement de certaines opérations de services express régionaux métropolitains (SERM).

Historiquement, s'agissant du financement du programme de Grand Paris express, la SGP est alimentée par cinq taxes affectées dont les plafonds d'affectation évoluent chaque année au rythme du dynamisme anticipé relatif au produit de chacune de ces taxes :

- la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux perçue dans la région Île-de-France (plafond de 718 millions d'euros en 2024, porté à 782 millions d'euros en 2025) ;

- l'imposition forfaitaire sur le matériel roulant circulant sur le réseau de transport ferroviaire et guidé (plafond de 84 millions d'euros en 2024, porté à 90 millions d'euros en 2025) ;

- la taxe additionnelle régionale de 15 % à la taxe de séjour en Île-de-France (plafond de 15 millions d'euros en 2024, portée à 20 millions d'euros en 2025) ;

- la taxe spéciale d'équipement (plafond de 67,1 millions d'euros en 2024, stable en 2025) ;

- la taxe sur les surfaces de stationnement (plafond de 30 millions d'euros en 2024, stable en 2025).

Le présent article prévoit ainsi que le cumul des plafonds d'affectation à la SGP de ces cinq taxes augmente de 75 millions d'euros en 2025, passant de 914 millions d'euros à 989 millions d'euros, soit une hausse de 8,2 %.

P. REDEVANCE HYDRAULIQUE AFFECTÉE À VOIES NAVIGABLES DE FRANCE (VNF)

Voies navigables de France (VNF) est un établissement public de l'État à caractère administratif prévu aux articles L. 4311-1-1 à L. 4316-14 du code des transports. Depuis 2020, la taxe hydraulique que percevait l'établissement a été remplacée par une redevance domaniale.

Après une augmentation de 9 millions d'euros en 2024 et conformément à la trajectoire financière prévue par le contrat d'objectifs et de performance, le présent article prévoit de relever à nouveau, de 6,6 millions d'euros, le plafond d'affectation à VNF du produit de la redevance domaniale de prise et de rejet d'eau dite aussi « redevance hydraulique ».

Ainsi, en 2025, ce plafond serait-il porté à 143,1 millions d'euros.

Q. TAXES AFFECTÉES AU CENTRE NATIONAL DE LA MUSIQUE

Le Centre national de la musique (CNM) est un établissement public à caractère industriel et commercial créé en 2019^708(*). Il reçoit une dotation budgétaire qui n'est destinée qu'à couvrir ses besoins en fonctionnement. Le versement de soutiens financiers au secteur de la musique se fait en mobilisant les ressources de deux taxes dont le CNM est affectataire.

La plus importante est la taxe sur les spectacles de variétés (article 76 de la loi de finances rectificative pour 2003^709(*)). Grâce au dynamisme du spectacle musical en sortie de crise sanitaire, le produit de la taxe est en constante augmentation. Le rendement de la taxe a ainsi atteint 49,3 millions d'euros en 2023, dépassant de 20 millions d'euros le montant prévisionnel figurant dans les documents budgétaires.

Rendement de la taxe sur les spectacles de variétés

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

La taxe devrait atteindre dès 2024 le plafond fixé en loi de finances pour 2024, soit 50 millions d'euros. Le plafond de la taxe inscrit au présent article est cependant stable pour 2025. En conséquence, le produit de la taxe devrait être supérieur au plafond en 2025 de 3,2 millions d'euros d'après le Tome I des voies et moyens, ce qui impliquera, si celui-ci n'est pas réhaussé, qu'une partie du produit soit reversé au budget général.

La deuxième taxe affectée au CNM est la taxe sur le streaming musical adoptée en 2024 à l'initiative du Sénat (article 53 de la loi de finances pour 2024 et article 1609 sexdecies C du CGI). Le plafond a été fixé, lors de la création de la taxe, à 18 millions d'euros. Son rendement anticipé pour 2024 était de 15 millions d'euros. Il devrait finalement être largement inférieur aux prévisions, autour de 9 millions d'euros, « traduisant a priori le non-respect à date par certains redevables de leurs obligations déclaratives », d'après le ministère de la culture. Il est plus que regrettable que certains redevables tentent de se soustraire au paiement de la taxe, eu égard au montant modique qu'elle représente pour de tels acteurs.

*

* *

L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du présent projet de loi de finances, celui-ci est considéré comme ayant été rejeté et le présent article n'a pas été adopté.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : AJUSTER LES PLAFONNEMENTS D'AFFECTATION DE TAXES ET RENFORCER LES PRÉLÈVEMENTS DE TRÉSORERIE EXCÉDENTAIRE

Le rapporteur général prend acte de la plupart des évolutions proposées par le présent article au mécanisme du plafonnement des taxes affectées.

Il constate que les diminutions de plafond représentent un montant de 829,0 millions d'euros, contre 64 millions d'euros seulement dans le projet de loi de finances pour 2024, tandis que les augmentations de plafond sont de 307,8 millions d'euros seulement, contre 1 050,0 millions d'euros l'an passé. Alors qu'il constatait l'an passé que la quasi-totalité des modifications étaient des augmentations de plafond, ce qui reflétait l'absence de volonté du Gouvernement précédent d'exercer un contrôle effectif sur les dépenses des opérateurs, cette année le plafonnement est réellement utilisé pour que l'ensemble des opérateurs, au même titre que l'État, participe à l'effort sur la dépense.

Certaines dispositions de l'article demeurent toutefois critiquables. Ainsi, le A du III fixe un plafond d'affectation de taxe aux agences de l'eau à partir de 2026, ce qui est sans effet juridique puisque la prochaine loi de finances devra de toute manière fixer ce plafond.

En outre, certaines évolutions ne correspondent guère aux principes du plafonnement des taxes affectées. Certains rehaussements de plafonds ne sont pas justifiés par une analyse faisant état d'un accroissement des besoins de l'établissement, mais par le simple constat d'une hausse du rendement attendu de la taxe, comme l'indique explicitement l'évaluation préalable de l'article.

Il en est ainsi par exemple de la contribution des artisans au financement de la formation des professions non-salariés ou de la contribution unique à la formation professionnelle (CUFPA) : dans ce cas, on peut s'interroger sur l'opportunité même du plafonnement, car il paraît naturel qu'une contribution relevant d'une logique de mutualisation au sein d'une catégorie de professionnels soit intégralement reversée à la mission pour laquelle elle a été instituée, sans abonder le budget général de l'État. Ainsi les plafonds d'affectation de taxes aux centres techniques industriels ont-ils été progressivement supprimés au cours des années passés.

La même interrogation pour la contribution vie étudiante et de campus (CVEC), qui n'a plus vocation à alimenter le budget de l'État et dont le plafond est en conséquence adapté chaque année pour correspondre au rendement attendu.

Sur ces points, les modifications proposées par l'article sont acceptables et même, sans doute, souhaitables, mais pourraient inciter à une réflexion sur les principes mêmes de l'affectation de taxes.

La commission a adopté, sur la proposition du rapporteur général :

- douze amendements I-11 (FINC.11), I-12 (FINC.12), I-13 (FINC.13), I-14 (FINC.14), I-18 (FINC.18), I-19 (FINC.19), I-20 (FINC.20), I-21 (FINC.21), I-22 (FINC.22), I-23 (FINC.23), I-24 (FINC.24) et I-25 (FINC.25) qui, par souci de sincérisation des plafonds, ramènent à 105 % du produit prévisionnel les plafonds d'affectation de taxes qui dépassent ce seuil ;

- un amendement I-15 (FINC.15) qui supprime le plafonnement appliqué à la contribution annuelle versée à l'Agefiph, dans l'attente que soit trouvée une solution plus satisfaisante au financement des entreprises adaptées ;

- un amendement I-16 (FINC.16) visant à maintenir le plafond de la taxe la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TA-CVAE) affectée aux chambres de commerce et d'industrie (CCI) au même niveau qu'en 2024 et à créer un prélèvement de 20 millions d'euros sur les fonds de roulement des CCI ;

- un amendement I-17 (FINC.17) qui relève de 6,75 millions d'euros le plafond de la taxe pour frais de chambre affectée aux chambres des métiers et de l'artisanat (TFCMA) par rapport à la proposition du Gouvernement qui prévoyait une baisse de 20 millions d'euros de ce plafond ;

- un amendement I-26 (FINC.26) qui procède à une correction légistique ;

- un amendement I-27 (FINC.27) qui augmente de 200 millions d'euros le montant prélevé par le présent article sur la trésorerie du centre national du cinéma et de l'image animée afin de porter ce prélèvement à 650 millions d'euros. En effet, le fonds de roulement du CNC s'élève aujourd'hui à 850 millions d'euros, soit un niveau sans équivalent parmi les opérateurs de l'État. Pour cette raison, et dès lors qu'une telle ponction n'a pas d'incidence sur la capacité du CNC à financer le secteur ;

- enfin, un amendement I-28 (FINC.28) qui opère un prélèvement ponctuel à hauteur de 221 millions d'euros sur la trésorerie dédiée au plan France 2030 de la Caisse des dépôts et consignations. La ponction proposée permet de ramener le niveau prévisionnel de trésorerie de la Caisse des dépôts à 200 millions à la fin de l'exercice 2025. Elle permet d'améliorer le solde du budget général sans conséquence opérationnelle sur le déploiement du plan France 2030 dès lors les aides programmées pourront être financées par la mobilisation de la trésorerie excédentaire de la Caisse des dépôts qui est estimée par le Gouvernement à plus de 800 millions d'euros à la fin de l'exercice 2024.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

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* ⁶⁶⁹ À compter du 1^er janvier 2024 il a été institué une dotation en faveur des communes nouvelles de moins de 150 000 habitants, composée de deux parts : 1° Une part d'amorçage destinée à accompagner la création de communes nouvelles ; 2° Une part de garantie destinée à compenser, pour les communes nouvelles bénéficiaires de la dotation, une éventuelle baisse des attributions perçues au titre de la DGF.

* ⁶⁷⁰  Article 2 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ⁶⁷¹ Conseil des prélèvements obligatoires, Les impôts et taxes affectées, Les notes du CPO, n° 8, septembre 2024.

* ⁶⁷²  Article 8 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

* ⁶⁷³ II et III de l' article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ⁶⁷⁴ L'affectation elle-même fait généralement l'objet d'une mesure contenue dans une autre disposition législative, qui fait référence à ce tableau pour l'indication du plafond d'affectation.

* ⁶⁷⁵ Calculs commission des finances, à partir du fichier des taxes affectées : montant du plafond s'il est inférieur au rendement prévisionnel, ou du rendement prévisionnel s'il est inférieur au plafond.

* ⁶⁷⁶  Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

* ⁶⁷⁷ Article 34 de la Lolf, rédaction résultant de la révision du 28 décembre 2021.

* ⁶⁷⁸ Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ⁶⁷⁹ Taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises.

* ⁶⁸⁰ Taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.

* ⁶⁸¹ Cette liste n'inclut pas deux taxes dont le rendement prévisionnel est indiqué comme « Néant » dans les documents budgétaires, ce qui indique un défaut d'évaluation mais pas nécessairement un rendement prévisionnel nul.

* ⁶⁸² Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances.

* ⁶⁸³ Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* ⁶⁸⁴ Évaluation préalable du présent article.

* ⁶⁸⁵ Cour des comptes, « Les entreprises adaptées. Exercices 2017-2022 », Observations définitives S2023-0640, 5 avril 2023.

* ⁶⁸⁶ Les ajustements de la fiscalité applicable aux installations nucléaires de base font l'objet d'une analyse détaillée dans le commentaire de l'article 5 (voir supra).

* ⁶⁸⁷ Loi n° 2024-450 du 21 mai 2024 relative à l'organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire.

* ⁶⁸⁸ Article L. 441-1 et suivants du code de commerce.

* ⁶⁸⁹ Articles L. 663-3 et R. 663-41 du code de commerce.

* ⁶⁹⁰  Article L. 663-3-1 du code de commerce.

* ⁶⁹¹  Article 156 de la n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

* ⁶⁹² Plus précisément, selon les dispositions de l'article, une « taxe annuelle sur les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent situées dans les eaux intérieures, la mer territoriale ou la zone économique exclusive ».

* ⁶⁹³ Les organisations professionnelles des pêches maritimes et des élevages marins.

* ⁶⁹⁴  Loi n° 2022-298 du 2 mars 2022 d'orientation relative à une meilleure diffusion de l'assurance récolte en agriculture et portant réforme des outils de gestion des risques climatiques en agriculture.

* ⁶⁹⁵ Article 1635 bis AA du code général des impôts.

* ⁶⁹⁶ LOI n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ⁶⁹⁷ Loi n° 2019 486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.

* ⁶⁹⁸ L'ancienne taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ou TICPE.

* ⁶⁹⁹ Précisément à 1 281 042 970 euros.

* ⁷⁰⁰ Voir PLF 2025 - Les grandes orientations des finances publiques en 2025 et leur contexte macroéconomique, présentation par Jean-François Husson, rapporteur général, devant la commission des finances du Sénat le 6 novembre 2024.

* ⁷⁰¹  Dégradation des finances publiques : entre pari et déni, rapport d'information n° 685 (2023-2024), présenté par Jean-François Husson, rapporteur, au nom de la commission des finances du Sénat, déposé le 12 juin 2024.

* ⁷⁰² Demande d'autorisation de mise sur le marché d'un médicament vétérinaire, demande de modification d'une autorisation de mise sur le marché requérant une évaluation, demande d'autorisation temporaire d'utilisation d'un médicament vétérinaire, demande d'autorisation de commerce parallèle, demande d'autorisation préalable de publicité, déclaration de publicité, délivrance de certificat à l'exportation par le directeur général de l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail et, enfin, demande d'enregistrement de médicaments vétérinaires.

* ⁷⁰³ C'est-à-dire pour toutes les autorisations mentionnées aux articles L. 5142-1 à L. 5142-8 du code de la santé publique, lesquelles sont relatives à la préparation industrielle et à la vente en gros.

* ⁷⁰⁴ C'est-à-dire les installations destinées à réaliser les essais non cliniques pour évaluer les propriétés et l'innocuité des médicaments à usage vétérinaire.

* ⁷⁰⁵ Le fonds d'indemnisation des victimes de pesticides mentionné à l'article L. 723-13-3 du code de la santé publique est également destinataire d'une part du produit de la taxe.

* ⁷⁰⁶ En application du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil, et de l'article L. 253-1.

* ⁷⁰⁷ Loi n° 2018-166 du 8 mars 2018 relative à l'orientation et à la réussite des étudiants.

* ⁷⁰⁸ Loi n° 2019-1100 du 30 octobre 2019 relative à la création du Centre national de la musique.