B. LES RECETTES DU BACEA POURRAIENT AUGMENTER DE PLUS DE 10 % POUR ATTEINDRE 2,7 MILLIARDS D'EUROS EN 2025
Avant la crise, au cours de l'année 2019, en période de fort dynamisme du trafic aérien, le BACEA avait perçu 2,2 milliards d'euros de recettes d'exploitation. Du fait de la chute vertigineuse du trafic aérien mais également des décisions prises par l'État de reporter le paiement de taxes et de redevances acquittées par les compagnies aériennes, les recettes d'exploitation du BACEA s'étaient effondrées à 821 millions d'euros seulement en 2020.
Depuis, du fait de la reprise dynamique du trafic aérien ainsi que, à compter de 2023, du mécanisme de rattrapage lissé dans le temps de la diminution des redevances constatées en 2020 et en 2021 (voir infra), les recettes d'exploitation du BACEA se sont nettement redressées et ont même, à partir de 2023, dépassé leur niveau de 2019.
Variation des recettes d'exploitation du BACEA entre 2018 et 2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
En 2025, d'après les prévisions de trafic retenues par la DGAC, les recettes d'exploitation du BACEA pourraient progresser de 250 millions d'euros environ pour atteindre 2,7 milliards d'euros.
Évolution des recettes d'exploitation du BACEA 2022-2025
(en millions d'euros)
|
Recettes (M€) |
Exécution 2022 |
Exécution 2023 |
LFI 2024 |
PLF 2025 |
Variation PLF 2025 / LFI 2024 |
|
Redevances de navigation aériennes |
1 530,7 |
1 754,1 |
1 851,8 |
2 060,8 |
+ 11,3 % |
|
Redevances de surveillance et de certification |
20,9 |
26,7 |
27,1 |
28,9 |
+ 6,6 % |
|
Tarif de l'aviation civile |
422,4 |
484,6 |
511,3 |
545,8 |
+ 6,7 % |
|
Autres recettes |
33,9 |
85,6 |
16,9 |
20,9 |
+ 23,7 % |
|
Total recettes exploitation |
2 007,9 |
2 351,0 |
2 407,1 |
2 656,4 |
+ 10,4 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
1. Le rendement des redevances de navigation aérienne poursuit sa progression et devrait dépasser les 2 milliards d'euros en 2025
Les redevances de navigation aérienne regroupent la redevance de route (RR), la redevance pour services terminaux de circulation aérienne métropole (RSTCA-M) et les redevances de navigation aérienne outre-mer, la redevance océanique (ROC) et la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne outre-mer (RSTCA-OM). L'évolution de leurs recettes est déterminée par celle des tarifs des taux unitaires prévus dans les plans nationaux validés par la commission européenne relatifs aux périodes de référence dites « RP » et pris en application des règlements Ciel unique II, ainsi que des prévisions de trafic (voir infra).
Évolution des recettes tirées des
redevances de navigation aérienne
(2010-2025)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Pour l'année 2025, le projet annuel de performances du BACEA évalue le rendement total des redevances de navigation aérienne à 2,1 milliards d'euros, soit une augmentation de 11 % par rapport aux montants prévisionnels estimés pour 2024.
Dans le cadre du système européen de régulation de la performance des services de navigation aérienne articulé autour des périodes de références dites « RP », les taux unitaires des redevances aéronautiques des États européens sont construits sur des hypothèses de coûts et de trafics fixées pour plusieurs années. En 2022, en raison de la baisse des prévisions de trafic par rapport à la situation d'avant crise (les conséquences économiques de l'effondrement du trafic en 2020 et 2021 faisant l'objet d'un mécanisme de lissage pluriannuel à compter de 2023), les taux unitaires des redevances de navigation aérienne avaient très fortement augmenté.
Taux unitaire de la redevance de route en France de 2015 à 2025
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Après des évolutions mesurées en 2023 et en 2024, les taux unitaires des redevances aérienne vont une nouvelle fois fortement augmenter en 2025. Ces taux s'inscrivent dans le cadre du nouveau plan de performance européen RP4 destiné à couvrir la période 2025-2029. Leurs augmentations très substantielles sont liées à plusieurs phénomènes qui se conjuguent, parmi lesquels notamment les coûts du nouveau protocole social conclu avec les organisations sociales au printemps 2024 ou encore la revalorisation de la trajectoire d'investissements de la DSNA (voir infra les développements liés à ces deux sujets).
Ainsi, en 2025, d'après les éléments transmis aux rapporteurs, les taux unitaires des différentes redevances pourraient-ils augmenter dans les proportions suivantes :
- + 12,6 % pour la redevance de route ;
- + 3,5 % pour la redevance pour les services terminaux de la circulation aérienne, perçue pour les aérodromes parisiens ;
- + 8,1 % pour la redevance pour les services terminaux de la circulation aérienne perçue pour les aérodromes de province.
Alors que ces augmentations de redevance se conjugueraient avec le projet du Gouvernement d'augmenter de façon très sensible la fiscalité sur le transport aérien, le rapporteur ne cache pas sa préoccupation quant aux conséquences en matière de compétitivité du secteur que pourraient avoir cette hausse massive des prélèvements touchant les compagnies.
2. Les redevances de surveillance et de certification devraient être converties en impositions de toute nature
Les redevances de surveillance et de certification31(*) viennent financer en partie la surveillance des acteurs de l'aviation civile, la délivrance d'agréments et d'autorisations, de licences ou de certificats nécessaires aux opérateurs (constructeurs, ateliers d'entretien, compagnies aériennes, aéroports, personnels, organismes de sûreté, opérateurs de navigation aérienne). Ces différentes activités sont principalement prises en charge par la direction de la sécurité de l'aviation civile (DSAC) au sein de la DGAC. Pour 2025, le projet annuel de performances du BACEA anticipe le rendement de ces redevances à 28,9 millions d'euros, soit une augmentation de 1,7 million d'euros (+ 7 %) par rapport à 2024.
L'article 21 du présent projet de loi de finances propose que le Parlement habilite le Gouvernement, pendant une durée d'un an, à légiférer par ordonnance afin de transformer les redevances de surveillance et de certification perçues par la DSAC en impositions de toute nature de façon à sécuriser leur régime juridique. Cette évolution résulte notamment d'une analyse du Conseil d'État qui a mis en évidence la fragilité de la qualification de ces redevances. Le rapporteur est néanmoins réservé quant à cette habilitation. Selon lui, la réforme doit être intégrée d'emblée dans le texte et discutée par le Parlement ou bien, si le dispositif n'est pas encore pleinement abouti, intégré ultérieurement par le moyen d'un autre vecteur législatif.
3. Le rendement du tarif de l'aviation civile pourrait augmenter de 7 %
La création du nouveau code des impositions sur les biens et services (CIBS) au 1er janvier 2022 avait conduit à un réaménagement de la fiscalité des transports et notamment de la fiscalité sur le transport aérien. L'ancienne taxe de l'aviation civile (TAC) a ainsi été renommée en « tarif de l'aviation civile », intégré à la taxe sur le transport aérien de passagers32(*).
D'après les estimations indiquées dans le projet annuel de performances du BACEA, le rendement du tarif de l'aviation civile pourrait s'établir à 546 millions d'euros en 2025, soit une augmentation de 35 millions d'euros (+ 7 %), par rapport aux recettes attendues en 2024.
Évolution des recettes issues du tarif de l'aviation civile depuis 200933(*)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
4. Les taxes collectées par la DGAC pour le compte de tiers
La DGAC est chargée de l'établissement de l'assiette, du recouvrement et du contrôle du tarif de solidarité34(*) et du tarif de sûreté et de sécurité35(*) de la taxe sur le transport aérien de passagers ainsi que de la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA)36(*) Le produit de ces taxes est ensuite reversé à des tiers.
En 2025, les recettes attendues pour le BACEA relatives aux frais de gestion37(*) de ces taxes sont estimées à 6,4 millions d'euros par le projet annuel de performances, soit une augmentation de 0,6 million d'euros par rapport à 2024.
a) Le plafond d'affectation du tarif de solidarité à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFIT France) doit être relevé de 18 millions d'euros en 2025 tandis que le fonds de solidarité pour le développement (FSD) n'en sera plus bénéficiaire
Suite à la création du code des impositions sur les biens et services (CIBS), l'ancienne taxe de solidarité sur les billets d'avion a été rebaptisée « tarif de solidarité » de la taxe sur le transport aérien de passagers38(*).
Depuis sa création, le produit de ce tarif de solidarité (TS) participait au financement de l'aide au développement dans le domaine de la santé en abondant le fonds de solidarité pour le développement (FSD) géré par l'agence française pour le développement (AFD).
Ses montants avaient été majorés dans le cadre de l'« écocontribution » prévue à l'article 72 du projet de loi de finances pour 2020, si bien qu'il était censé rapporter 210 millions d'euros au FSD et 230 millions d'euros à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFIT France) en 2020.
La loi de finances initiale (LFI) pour 2024 avait relevé le plafond d'affectation à l'AFIT France du produit de cette taxe à hauteur de 22 millions d'euros. L'article 33 du présent projet de loi de finances (PLF) pour 2025 prévoit de procéder à un nouveau relèvement de ce plafond à hauteur de 18 millions d'euros afin de le porter à un montant de 270 millions d'euros.
Par ailleurs, ce même article 33 propose de supprimer l'affectation d'une fraction de cette taxe au FSD dans la mesure où celle-ci n'était plus compatible avec la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)39(*) depuis sa réforme opérée par une loi organique de décembre 202140(*).
b) Le modèle de financement des dépenses de sûreté et sécurité aéroportuaires s'enfonce chaque année un peu plus dans la crise
Le tarif de sûreté et de sécurité est mentionné à l'article L. 422-20 du code des impositions sur les biens et services (CIBS) en tant que partie intégrante de la taxe sur le transport aérien de passagers41(*). Conformément à l'article L. 6328-3 du code des transports, les recettes résultant de ce tarif sont affectées aux exploitants d'aérodromes pour financer les missions d'intérêt général qui leur sont confiées en matière de sécurité-incendie-sauvetage, de sûreté, de lutte contre le péril animalier et de mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux.
Comme le souligne la DGAC dans ses réponses au questionnaire du rapporteur, ce modèle de financement ne posait pas de difficultés majeures avant que ne survienne la crise sanitaire : « avant la période du COVID, la hausse des recettes portée par la croissance du trafic restait supérieure à celle du coût des activités régaliennes, ce qui permettait de contenir le niveau de taxation rapporté au passager. Ce dispositif d'auto-financement par le secteur aérien des dépenses régaliennes affichait ainsi, avant la crise sanitaire, une bonne santé financière ». Cependant, l'effondrement du trafic aérien qui a résulté des mesures de restriction des déplacements prises pour enrayer la pandémie a brisé cette tendance.
En urgence, l'État a ainsi alloué aux aéroports des avances remboursables pour un montant cumulé de 700 millions d'euros entre 2020 et 2022 suivi sur le programme 826 « Avances aux exploitants d'aéroports touchés par la crise de covid- 19 au titre des dépenses de sûreté-sécurité » au sein du compte de concours financiers « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics ».
Les échéances de remboursement doivent s'étaler de 2024 à 2032. Ces remboursements d'avance entrent dans le périmètre des coûts de sûreté-sécurité. Par conséquent, depuis 2024, les échéances de remboursement des avances se traduisent par des augmentations du tarif de sûreté et de sécurité.
Rendement annuel du tarif de sûreté et de sécurité depuis 2018
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Si le produit du tarif de sûreté et de sécurité a désormais retrouvé son niveau d'avant crise, notamment du fait d'une série d'augmentation des montants plafonds par aéroports, il reste « insuffisant pour permettre le financement des coûts de sûreté et de sécurité supportés par les exploitants d'aérodromes ou de groupement d'aérodromes ».
Évolution des niveaux plafond des tarifs de
sûreté et de sécurité de la taxe
sur le
transport aérien de passagers selon les classes d'aérodromes
(2021-2024)
(en euros par passager embarqué)
|
Classe de l'aérodrome |
Tarif maximum 2021 |
Tarif maximum 2022 |
Tarif maximum 2023 |
Tarif maximum 2024 |
|
1 |
10,8 |
10,8 |
11,8 |
11,8 |
|
2 |
9,5 |
9,5 |
9,5 |
9,5 |
|
3 |
14 |
15 |
16 |
17,2 |
Source : commission des finances du Sénat
Dans le futur, le système de financement des missions de sûreté et de sécurité aéroportuaires demeurera vraisemblablement déficitaire, en particulier du fait de nouvelles normes qui contribueront immanquablement à augmenter les dépenses des aéroports. L'installation d'équipements de détection d'explosifs pour les bagages de cabines (dits « EDS42(*) cabine ») à partir de 2026 pourrait ainsi se traduire par des dépenses d'investissements à hauteur de 500 millions d'euros.
Ces dépenses régaliennes seront également poussées à la hausse du fait des majorations de charges de personnel résultant de la revalorisation des minimas conventionnels qui bénéficient au personnel du secteur de la sûreté : + 5 % à compter de 2024, + 3,2 % à compter de 2025 et + 2,8 % à compter de 2026.
Le déficit global annuel du modèle est évalué par la DGAC à environ 7 % en 2024 et il pourrait s'accroître à 11 % en 2025.
Cette situation générale délicate cache par ailleurs d'importantes disparités. À cet égard, la situation de nombreux aéroports de classe 3 est particulièrement inquiétante, notamment des sites ultra-marins. Ces aéroports n'ont pas retrouvé les niveaux de fréquentation qu'ils connaissaient avant la pandémie. Ils souffrent en conséquence d'un manque de recettes qui creuse d'autant plus le déficit de financement de leurs missions régaliennes. Selon la DGAC, le cumul des déficits annuels de financement des dépenses régaliennes de ces seuls aéroports se situe aujourd'hui à un niveau supérieur à 100 millions d'euros.
Des aéroports en grande difficulté depuis la crise sanitaire
Un certain nombre d'aérodromes n'ont pas récupéré un niveau de trafic égal à celui d'avant la crise COVID comme ceux de Pau-Pyrénées ou de Saint-Pierre Pierrefonds à La Réunion, ou connaissent un effondrement, comme celui de Nouméa-La Tontouta.
D'autres aéroports, en particulier ultra-marins pour lesquels le maintien de la desserte aérienne est vitale, font également face à une nette dégradation de leurs comptes régaliens (Tahiti-Faa, Pointe-à-Pitre Le Raizet, Cayenne-Félix Eboué ou Mayotte-Marcel Henry). Cette situation n'épargne pas les aérodromes français métropolitains (Clermont-Ferrand-Auvergne) ou corses (Calvi Sainte-Catherine).
Source : réponses de la DGAC au questionnaire du rapporteur
Dans ces conditions, la DGAC a indiqué au rapporteur que l'augmentation des tarifs de sûreté-sécurité de la taxe sur le transport aérien des passagers « paraît inéluctable », en particulier pour les aéroports de classe 3 qui sont ceux qui présentent les déficits les plus préoccupants. Inscrites dans ce contexte d'impasse manifeste du modèle de financement des dépenses régaliennes des aéroports, les deux mesures prévues par l'article 39 du présent PLF pour 202543(*) sont bien loin de régler la situation.
Comme il le rappelle depuis 2020 et les avances remboursables accordées aux aéroports, le rapporteur est convaincu qu'il aurait été nécessaire que l'État prenne à sa charge au moins une part du déficit des missions régaliennes aéroportuaires qui a résulté des mesures de restriction des déplacements décidées pour circonscrire la propagation de la pandémie. Le dispositif d'avances remboursables retenu à l'époque plutôt que l'option des subventions, qui avait aussi été étudiée avant d'être finalement écartée, n'a conduit qu'à « reculer pour mieux sauter ». Aujourd'hui c'est tout le modèle qui est dans l'impasse et malheureusement il risque d'emporter de petits aéroports de province dans sa chute. Certains pourraient à court terme être contraints de mettre en oeuvre des plans sociaux parce qu'ils ne peuvent plus financer leurs dépenses régaliennes.
Le rapporteur note par ailleurs que les difficultés actuelles des aéroports seront nécessairement aggravées par le projet du Gouvernement d'augmenter très sensiblement la fiscalité sur le transport aérien, en particulier sur les vols intérieurs et à destination de l'Outre-mer. Les hausses de fiscalité envisagées auraient une incidence très défavorable sur la connectivité des territoires et pénaliserait fortement l'attractivité et la compétitivité des aéroports de province comme des aéroports ultra-marins.
c) Il aura fallu attendre 2025 pour que le produit de la taxe sur les nuisances sonores aériennes retrouve son niveau d'avant crise
Le produit de la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA), acquittée par les compagnies aériennes, est reversé aux exploitants d'aéroports pour financer les aides accordées aux riverains pour l'atténuation des nuisances sonores ou le remboursement à des personnes publiques des avances consenties pour financer des travaux de réduction des nuisances sonores.
En 2025, d'après la DGAC, après avoir été fortement affecté par la pandémie, le produit de la TNSA devrait retrouver son niveau d'avant crise, soit environ 50 millions d'euros.
Évolution du rendement de la TNSA depuis 2019
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les annexes budgétaires
* 31 Ces redevances ont été instaurées par l'article 120 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 codifié à l'article L. 611-5 du code de l'aviation civile.
* 32 Ce tarif de l'aviation civile est prévu à l'article L. 422 20 du CIBS et son tarif est établi à l'article L. 422 21 du même code qui précise qu'il est indexé sur l'inflation.
* 33 Depuis le 1er janvier 2016, les recettes du tarif de l'aviation civile sont intégralement affectées au BACEA.
* 34 L'ancienne taxe de solidarité sur les billets d'avion.
* 35 L'ancienne taxe d'aéroport.
* 36 Prévue à la section 4 du chapitre II du titre II du livre IV de la partie législative du code des impositions sur les biens et services (CIBS).
* 37 Le niveau des frais de gestion correspond à 0,5% du produit des taxes concernées.
* 38 Elle est prévue à l'article L. 422 20 du CIBS et son montant établi à l'article L. 422 22 du même code.
* 39 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finance.
* 40 Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.
* 41 Le régime juridique de ce tarif, qui correspond à l'ancienne taxe d'aéroport, est déterminé à l'article L. 422-23 du même code.
* 42 Pour « Explosive Detection System ».
* 43 Le relèvement du ticket modérateur appliqué au groupe Aéroports de Paris (ADP) et la révision du mode d'apurement du solde déficitaire du financement des missions de sûreté-sécurité pour les aéroports de classe 3.