B. UNE BAISSE DES CRÉDITS ET DES EFFECTIFS DE LA PLUPART DES OPÉRATEURS DE LA MISSION
1. Une diminution des moyens en faveur des exportations et de l'internationalisation des entreprises via les subventions de Business France et de Bpifrance Assurance Export
a) Une diminution de la subvention de Business France
Créé le 1er janvier 2015 et issu de l'absorption de l'Agence française pour les investissements internationaux par Ubifrance, Business France est un opérateur chargé de promouvoir l'internationalisation de l'économie française.
Le financement de Business France relève de diverses missions budgétaires, sans que cette pluralité des sources de financement ne soit pleinement justifiée. Ainsi, en 2025, l'opérateur devrait bénéficier d'une subvention de 90,7 millions d'euros sur le programme 134 mais également de 3,8 millions d'euros sur le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », et de 3,7 millions d'euros sur le programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture ». Ces subventions sont complétées par la facturation par l'opérateur de ses prestations.
En 2025, la subvention accordée à Business France est en baisse de 10 millions d'euros, après avoir été stabilisée en 2024. Business France connaîtra par ailleurs une réduction de son plafond d'emplois de 10 ETPT en 2025, pour atteindre 423 ETPT (-10 ETPT).
b) Une absence d'autorisation d'engagement pour Bpifrance Assurance Export logique après une année 2024 marquée par l'engagement de l'ensemble des dotations de l'opérateur
Bpifrance Assurance Export assure un accompagnement à l'international des PME et des ETI en leur octroyant, pour le compte de l'État, différents types d'assurances et de garanties. Les principales sont l'assurance-crédit, l'assurance investissement, l'assurance prospection, la garantie du risque exportateur (cautions et préfinancements) et la garantie de change.
En 2024, cette dotation a connu une forte hausse en AE, de 246 millions d'euros. Cette augmentation était néanmoins ponctuelle puisqu'elle correspondait à l'engagement de la totalité des dotations annuelles contractualisées dans le cadre de la convention pluriannuelle 2023-2028 signée entre l'État et Bpifrance Assurance Export. En 2025, Bpifrance Assurance Export n'est donc doté d'aucune AE, tandis que les CP sont relativement stables à 81,2 millions d'euros (+ 1,2 millions d'euros)
2. Après une année marquée par une hausse de ses moyens dans le contexte de l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques, l'Agence nationale des fréquences voit sa subvention et ses effectifs diminuer sensiblement
L'Agence nationale des fréquences (ANFR) est un établissement public administratif créé par la loi du 26 juillet 1996 portant règlementation des télécommunications, qui a pour principale mission de gérer les ressources domaniales rares que constituent les fréquences radioélectriques. Elle exerce son activité en concertation avec les 11 administrations et autorités affectataires de fréquences radioélectriques, qui sont représentées à son conseil d'administration. Elle est organisée en 6 directions et compte 11 implantations en métropole et 4 dans les outre-mer.
Les recettes de l'ANFR relèvent pour l'essentiel de la subvention pour charges de service public portée par le programme 134. Les autres ressources correspondent à des prestations de service à des tiers et à des refacturations réglementaires aux opérateurs14(*).
L'ANFR joue aujourd'hui un rôle central pour le déploiement de la 5G en France en poursuivant l'action d'harmonisation des fréquences 5G au niveau européen et international et les réaménagements nécessaires à la mise à disposition des fréquences via la mise en oeuvre du Fonds de réaménagement du spectre (FRS). En outre, sa mission de surveillance du marché des équipements radioélectriques a été élargie par la loi n° 2022-300 du 2 mars 2022 visant à renforcer le contrôle parental sur les moyens d'accès à internet. Elle est ainsi chargée, par le décret d'application n° 2023-588 du 11 juillet 2023, de contrôler que les équipements terminaux d'accès à internet (non professionnels) comportent un dispositif de contrôle parental par défaut dont l'activation sera proposée lors de la première mise en service.
En 2025, le plafond d'emplois de l'opérateur diminue de 59 ETPT, pour s'établir à 300 ETPT, et la subvention pour charges de service public s'élève à 42,5 millions d'euros. L'ANFR avait bénéficié en 2024 d'une hausse de ses effectifs (+ 49 ETPT) pour couvrir les besoins de recrutement des personnels au titre des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 (JOP). La subvention avait par ailleurs été portée en 2024 à 54,7 millions d'euros, soit une hausse de 9,5 millions d'euros par rapport à l'année précédente, dont 8,1 millions d'euros alloués pour poursuivre la préparation et contribuer à la tenue des JOP. Cette hausse des moyens alloués avait donc vocation à être temporaire et il est logique que la dotation soit en baisse en 2025. Toutefois les rapporteurs spéciaux relèvent que cette évolution, de l'ordre de 12,2 millions d'euros est sensiblement supérieure à l'enveloppe qui avait été accordée à l'ANFR dans le cadre des JOP. Cette situation n'est pas satisfaisante, d'autant plus que l'ANFR doit assumer une charge de travail accrue depuis par la loi du 2 mars 2022 sur le contrôle parental.
3. Les redevances de l'Institut national de la propriété industrielle font l'objet d'un plafonnement, qui connait une baisse substantielle en 2025
L'Institut national de la propriété industrielle (INPI) est un établissement public administratif placé auprès du ministre de l'économie. Ses missions, définies par l'article L. 411-1 du code de la propriété intellectuelle sont les suivantes :
- centraliser et diffuser toute information nécessaire à la protection des innovations et à l'enregistrement des entreprises, et engager toute action de sensibilisation et de formation dans ces domaines ;
- appliquer les lois et règlements en matière de propriété industrielle et de registre du commerce et des sociétés. À cet effet, l'INPI procède à la réception des dépôts de demandes des titres de propriété industrielle, à leur examen, à leur délivrance ou à leur enregistrement, à la surveillance de leur maintien ; il centralise le registre du commerce et des sociétés ; enfin, il participe à l'élaboration des accords internationaux ainsi qu'à la représentation de la France dans les organisations internationales en matière de propriété industrielle.
Sur le programme 134, l'Institut national de propriété industrielle (INPI) ne fait l'objet d'aucune subvention budgétaire dans la mesure où son financement est exclusivement assuré par les redevances payées par les entreprises pour le dépôt et le maintien de leurs titres de propriété industrielle ou pour leurs formalités administratives.
Avant 2021, les recettes de l'INPI étaient bien supérieures à ses dépenses, générant de très importants excédents de gestion ; l'excédent atteignait 49 millions d'euros en 2019. Dans un référé du 27 mai 2019, la Cour des comptes avait critiqué un modèle économique favorisant une gestion peu économique, qui permet d'accumuler les excédents sans effort. D'après la Cour, cette situation aurait été à l'origine de dysfonctionnements : processus d'achats défectueux, gestion immobilière défaillante, absence de réelle supervision de la part de la tutelle ainsi que des faiblesses dans la politique de gestion des ressources humaines.
Depuis 2021, les recettes de l'INPI font l'objet d'un plafonnement et, partant, d'un écrêtement au profit de l'État, dont le montant, mentionné à l'article 46 modifié de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, était initialement de 124 millions d'euros. La loi de finances initiale pour 2022 a abaissé ce plafonnement à 94 millions d'euros.
Alors qu'à l'occasion de l'instauration de ce plafonnement, en loi de finances initiale pour 2021, il avait été indiqué que le plafond de 124 millions d'euros était « 9,5 millions d'euros au-dessus des dépenses de l'Institut15(*) de façon à lui laisser une marge de manoeuvre pour mener à bien ses investissements, notamment ceux liés au projet de mise en oeuvre du guichet unique et du registre général des entreprises prévus par les articles 1 et 2 de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) »16(*), le plafond appliqué depuis 2022 apparaissait nettement sous-évalué.
En 2023, l'action de l'INPI était en effet marquée par l'entrée en vigueur du guichet unique et du registre général des entreprises, prévus par les articles 1 et 2 de la loi PACTE précitée. L'INPI est en effet l'opérateur désigné par l'État pour ces deux dispositifs :
- le guichet électronique des formalités d'entreprises (guichet unique) est un portail internet, auprès duquel toute entreprise peut déclarer sa création, la modification de sa situation ou la cessation de ses activités. À compter du 1er janvier 2023, ce portail devait être la voie unique pour effectuer ces formalités ;
- le registre national des entreprises (RNE) : à partir du 1er janvier 2023, toute entreprise exerçant sur le territoire français (sauf en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna) une activité de nature commerciale, artisanale, agricole ou indépendante doit être enregistrée au RNE. Celui-ci se substitue aux registres d'entreprises nationaux existants : le registre du commerce et des sociétés (RCS), le répertoire des métiers (RM) et le registre des actifs agricoles (RAA).
Le guichet unique a néanmoins connu d'importantes difficultés lors de son déploiement, ce qui a nécessité de mettre en place des solutions de continuité. En 2024, l'action de l'INPI avait vocation à se concentrer sur la consolidation des deux dispositifs précités, et dans ce contexte d'élargissement, le plafond de la redevance avait été maintenu à 94 millions d'euros.
Malgré l'élargissement de ses missions, le plafond des recettes de l'INPI a de nouveau été diminué, et s'élèvera en 2025 à 70 millions d'euros, soit une baisse conséquente de 25,5 %.
L'objectif est de contraindre l'INPI à puiser dans sa trésorerie pour financer son activité. Cette logique, si elle pouvait initialement se justifier par le niveau élevé de trésorerie de l'institut, ne doit pas conduire celui-ci à minorer le niveau de ses investissements. Il semblerait légitime de fixer un horizon plus clair et d'expliciter dès à présent ce que sera l'évolution à moyen terme du plafond.
S'agissant des effectifs, le plafond d'emplois de l'opérateur augmente de 3 ETPT en 2025, pour s'établir à 771 ETPT.
4. La subvention à la Banque de France en forte hausse, à rebours de la trajectoire de baisse constatée depuis une décennie, tandis que celle versée aux instituts d'émission ultramarins reste stable
a) Une hausse substantielle de la dotation de la Banque de France après une diminution de plus de 40 % entre 2013 et 2024
Les crédits versés à la Banque de France, par le biais du programme 305 « Stratégies économiques », visent à couvrir les coûts qu'elle engage dans l'exercice des missions d'intérêt général qui lui sont confiées par l'État (article L. 141-7 du code monétaire et financier).
Évolution de la subvention à la Banque de France depuis 2013
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires.
La Banque de France bénéficiera en 2025 de la compensation de l'État à hauteur de 222,5 millions d'euros en AE et CP, soit une augmentation de 187 millions d'euros en AE=CP, en hausse de 19 % par rapport à 2024, après une décennie de baisse.
D'après les informations transmises par la DG Trésor aux rapporteurs spéciaux, cette hausse par la mise en oeuvre du mécanisme d'ajustement qui permet de compenser l'écart entre le montant versé pour les prestations de l'année N (dotation) et leur coût réel. Ce mécanisme de budgétisation, particulièrement peu lisible, avait déjà fait l'objet de critiques de la part des rapporteurs spéciaux l'année dernière.
Par ailleurs, la hausse de la subvention s'explique également par une augmentation significative de l'activité de surendettement sous l'effet principalement de la conjoncture économique.
b) La subvention aux instituts d'émission ultramarins est stable en 2025
Le programme 305 verse également une dotation à l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) et à l'institut d'émission d'outre-mer (IEOM - compétent pour la zone pacifique, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et les Îles Wallis-et-Futuna).
Les prestations réalisées pour le compte de l'État sont rémunérées en vertu des contrats passés entre l'État et les deux instituts, une trajectoire ayant été définie entre 2021 et 2023. Les crédits demandés pour 2025 sont stables par rapport à 2024 et s'élèvent à 26,5 millions d'euros, dont respectivement 3,76 millions d'euros pour l'IEDOM et 22,84 millions d'euros pour l'IEOM.
5. L'Autorité de la concurrence : des crédits de paiement relativement stables
Les crédits de l'Autorité de la concurrence, autorité administrative indépendante en charge du contrôle et de la sanction des pratiques anticoncurrentielles, de l'expertise du fonctionnement des marchés et du contrôle des opérations de concentration, sont retracés au sein du programme 134.
Les crédits demandés pour 2025 sont en baisse de 41 % en AE et en hausse de + 2 % en CP, et s'élèvent respectivement à 24,4 millions d'euros et 25,7 millions d'euros. L'année 2024 avait été marquée par une hausse exceptionnelle des AE en raison de l'engagement des dépenses ponctuelles liées au renouvellement des baux des bâtiments hébergeant l'institution.
Le plafond d'emplois de l'Autorité de la concurrence est en baisse de 3 ETPT, pour s'établir à 203 ETPT en 2025.
6. Des moyens stables pour l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes en 2025
L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) est une autorité administrative indépendante chargée de la régulation des communications électroniques et des postes.
Elle intervient afin de favoriser une concurrence équilibrée fondée sur l'innovation et l'investissement des opérateurs dans les réseaux de communications électroniques à très haut débit fixe et mobile, vecteur du développement économique, de la compétitivité du secteur et de l'attractivité des territoires. Elle veille à la fourniture du service universel, accompagne les pouvoirs publics pour étendre la connectivité sur l'ensemble du territoire et protège contre les atteintes possibles à la neutralité de l'internet. Afin d'intégrer les enjeux de protection environnementale dans sa régulation, elle poursuit aussi ses travaux dans le cadre de la « plateforme pour un numérique soutenable ». Enfin, depuis 2019, l'Arcep est en charge de la régulation de la distribution de la presse.
En 2025, ses crédits sont stables en AE (+ 0,1 million d'euros) et légère hausse de 2 % en CP (+ 0,5 million d'euros), s'établissant respectivement à 22,9 millions d'euros et 25,3 millions d'euros. Son plafond d'emplois est en légère hausse, à 190 ETPT.
7. Atout France : des moyens réduits dans un contexte d'incertitude autour d'une éventuelle fusion avec Business France
Atout France est depuis mai 2009 l'agence de développement touristique de la France, unique operateur de l'État dans le secteur du tourisme, constitué sous forme de Groupement d'intérêt économique (GIE).
S'appuyant sur un réseau de 29 bureaux répartis dans 26 pays et développant une collaboration étroite avec les ambassades, l'agence a vocation à connaître les marchés, acteurs et clientèles touristiques internationales. Elle déploie une stratégie de promotion visant à accroître l'attractivité touristique de la France.
Depuis 2023, Atout France fait l'objet d'une tutelle exclusive du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ce dernier s'étant vu confié une compétence exclusive en matière de tourisme. L'opérateur a intégré la mission « Économie » à compter de 2023, et plus précisément le programme 134 « Développement des entreprises et régulations ». Ce programme porte ainsi d'une part, la dotation versée à Atout France et, d'autre part, des crédits destinés à développer le tourisme en France.
Le montant de la subvention pour charges de service public versé à Atout France s'établira à 24,9 millions d'euros, soit une baisse de 3,8 millions d'euros par rapport à 2024. Le plafond d'emploi est en baisse de 32 ETPT par rapport à 2024. Par ailleurs l'année 2025 sera marquée par l'extinction du « Plan Destination France » portés par le programme 134 et qui bénéficiait en 2024 de 10,1 millions d'euros en CP.
Cette diminution des moyens accordés à Atout France suscite de nombreuses interrogations, au lendemain de l'annonce formulée par le Premier ministre lors son discours de politique générale du 1er octobre dernier, de sa volonté de mutualiser et regrouper des « agences, des opérateurs et des fonds qui partagent des objectifs communs, comme Business France et Atout France ». Cette intention est confirmée par le dossier de presse du PLF 2025, qui indique qu'une « fusion des opérateurs Business France et Atout France est amorcée dès 2025, notamment en vue d'une réorganisation de leur réseau à l'étranger et d'une mutualisation de leurs moyens. »
L'annonce de cette fusion semble prématurée. Elle a été accueillie avec scepticisme par la plupart des personnes entendues lors des auditions des rapporteurs, et a visiblement été formulée sans que cette réforme n'ait fait l'objet d'une concertation avec les principaux acteurs concernés.
La fusion des deux opérateurs soulèvera de nombreuses difficultés juridiques induites notamment par les différences de statut entre Atout France, groupement d'intérêt économique (GIE), et Business France, établissement public industriel et commercial (EPIC). Par ailleurs, les gains attendus d'une telle fusion sont à ce jour loin d'être démontrés. Si les missions des deux opérateurs se recoupent en partie, notamment en ce qui concerne la promotion de la « Destination France » à l'international, celles-ci ne se confondent pas totalement. Atout France dispose par exemple, contrairement à Business France, d'une compétence « métier » illustrée par son action de développement de l'offre touristique sur le territoire français. Une fusion précipitée de ces deux opérateurs pourraient conduire à un affaiblissement de cette offre, avec des conséquences négatives en termes de retombées économiques pour le secteur du tourisme. Par ailleurs, les suppressions d'effectifs au sein d'Atout France qui résulteraient de cette fusion pourraient impliquer des procédures de licenciement et reclassement coûteuses et complexes, d'autant plus qu'une part conséquente des salariés du réseau international d'Atout France relève de contrats de droit local.
Les rapporteurs spéciaux insistent en tout état de cause sur la nécessité de mener une étude approfondie à la fois sur les gains et les coûts induits par la fusion entre ces deux opérateurs avant d'envisager la concrétisation de cette réforme. Ils seront particulièrement vigilants sur les suites qui seront données à cette annonce, dont la pertinence reste à démontrer.
* 14 Principalement les recettes de prestations de contrôles des fréquences, à la demande d'administrations affectataires ou de tiers privés, notamment des organisateurs d'évènements sportifs, ainsi que des recettes d'expertise technique, de refacturation de coûts aux éditeurs numériques de 2011 à 2015, de refacturations de coûts aux opérateurs mobiles pour le traitement des brouillages par les stations de base dans les bandes 700 MHz et 800 MHz (CPCE L43 bis) depuis 2014 et de produits support (cessions et indemnités de Sécurité sociale).
* 15 Cette évaluation étant elle-même erronée, s'agissant des dépenses de l'INPI en 2019, elle ne tient pas compte de plusieurs de ses missions.
* 16 Évaluation préalable du projet de loi de finances pour 2021.