AVANT-PROPOS
I. UN CONTEXTE FINANCIER ET INSTITUTIONNEL PRÉOCCUPANT
A. UN DÉFICIT PUBLIC SANS PRÉCÉDENT HORS PÉRIODE DE CRISE
1. Une situation des finances publiques beaucoup plus dégradée que prévu en 2024
a) En 2024, un déficit public de 6,0 points de PIB (pour une prévision de 4,4 points de PIB)
Selon les dernières prévisions associées au projet de loi de finances (PLF) pour 2025, en 2024 le déficit et la dette de l'ensemble des administrations publiques auraient été de respectivement 6,0 et 112,7 points de PIB.
Après celui de l'automne 2023 pour l'année 2023, il s'agit d'un nouvel échec grave de prévision (découlant d'un optimiste structurel des gouvernements successifs, et des difficultés à prévoir les recettes dans le contexte économique actuel). En effet, les prévisions pour 2024 associées au PLF et au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2024 étaient de respectivement 4,4 points de PIB et 107,6 points de PIB.
b) En 2024, un déficit de la sécurité sociale de 18,2 milliards d'euros (pour une prévision de 10,5 milliards d'euros)
Cet échec de prévision pour 2024 concerne également la sécurité sociale (Robss3(*) et FSV4(*)).
Alors que le déficit prévu par la LFSS 2024 était de 10,5 milliards d'euros, selon les dernières prévisions associées au PLFSS 2025, il serait finalement de 18,2 milliards d'euros.
Comme la Cour des comptes le souligne dans sa communication5(*) d'octobre 2024 aux deux commissions des affaires sociales, cette erreur de prévision est sans précédent hors contexte de crise.
Elle provient de l'effet cumulé de la surévaluation des recettes de 2023, de facteurs propres aux recettes de 2024 (en particulier en ce qui concerne les recettes de TVA) et d'un nouveau dérapage des dépenses dans le champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam).
c) Au niveau de l'ensemble des administrations de sécurité sociale, une situation proche de l'équilibre en 2024 (pour une prévision d'excédent de 17,3 milliards d'euros)
Selon le texte initial du PLFSS 2025 comme selon les dernières prévisions associées au PLFSS 2025, le solde de l'ensemble des administrations de sécurité sociale (Asso)6(*) aurait été quasiment nul en 2024.
Selon le plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) de l'automne 2024, cela aurait correspondu à un léger déficit, de 0,6 milliard d'euros.
À titre de comparaison, la loi de programmation des finances publiques (LPFP) de décembre 2023 prévoyait un excédent de 17,3 milliards d'euros.
L'écart, d'environ 18 milliards d'euros, se répartirait entre environ un tiers pour la sécurité sociale et un tiers pour les régimes complémentaires de retraite, l'excédent de l'Unédic étant en outre inférieur de près de 3 milliards d'euros à la prévision.
Dans le tome I de son rapport sur le PLFSS 2024, la commission avait déploré, outre l'optimisme des prévisions de solde pour la sécurité sociale, « des prévisions elles aussi optimistes dans le cas de l'Unédic et des régimes complémentaires de retraite ».
2. En 2025, un déficit de la sécurité sociale d'environ 30 milliards d'euros sans mesures correctrices
Le rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2024 prévoyait un déficit de 28,4 milliards d'euros en 2025 sans mesures nouvelles.
Compte tenu notamment du dérapage de l'Ondam en 20247(*), en l'absence de mesures le déficit 2025 devrait être supérieur à 30 milliards d'euros.
* 3 Régimes obligatoires de base de sécurité sociale.
* 4 Fonds de solidarité vieillesse.
* 5 « La dégradation de la prévision du déficit attendu en 2024 [...] est d'une ampleur inédite hors contexte de crise. [...] Dans la dernière décennie, hors les deux années de crise sanitaire, un dépassement de la prévision initiale d'une telle ampleur est sans précédent » (Cour des comptes, La situation financière de la sécurité sociale - un déficit devenu structurel malgré les mesures envisagées pour 2025, communication à la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale et à la commission des affaires sociales du Sénat, octobre 2024).
* 6 Qui, on le rappelle, comprennent notamment, outre la sécurité sociale, les régimes complémentaires de retraite, l'assurance chômage et la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).
* 7 Selon le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale, l'Ondam 2024 a dérapé de 2 milliards d'euros par rapport à la LFSS 2024, du fait notamment d'une progression plus dynamique que prévu des dépenses de soins de ville, en particulier au titre des indemnités journalières, des actes des médecins spécialistes et des médicaments nets des remises, et d'un coût prévisionnel plus élevé que prévu de 0,3 milliard des dépenses liées à la covid-19.