Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025

II. UN PLFSS DE COMPROMIS QUI N'EST PAS À LA HAUTEUR DES ENJEUX

A. UN TEXTE DE COMPROMIS QUI PRÉVOIT UNE AGGRAVATION DU DÉFICIT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE PAR RAPPORT À SON NIVEAU DE 2024

1. Un déficit revu à la hausse lors des versions successives du texte

Comme le montre le graphique ci-après, le déficit prévisionnel de la sécurité sociale pour les années 2025 à 2028, déjà très élevé en 2024, s'est aggravé de manière continue au cours des versions successives du texte.

Solde de la sécurité sociale (Robss + FSV) :
prévision des versions successives du texte

(en milliards d'euros)

	2023	2024 (p)	2025 (p)	2026 (p)	2027 (p)	2028 (p)
Texte initial et texte transmis par le Gouvernement au Sénat
Recettes	600,0	625,3	645,4	663,6	684,3	702,5
Dépenses	610,7	643,4	661,5	681,4	701,6	722,4
Solde	-10,8	-18,0	-16,0	-17,7	-17,2	-19,9
Texte adopté par le Sénat en première lecture
Recettes	600,0	624,8	646,5	665,8	686,1	706,2
Dépenses	610,7	643,4	661,5	681,4	701,5	722,2
Solde	-10,8	-18,5	-15,0	-15,6	-15,4	-16,0
Texte proposé par la CMP* et texte sur lequel le précédent gouvernement a été censuré
Recettes	600,0	624,8	642,6	660,5	680,6	700,4
Dépenses	610,7	643,4	660,9	680,8	701,1	721,9
Solde	-10,8	-18,5	-18,3	-20,3	-20,5	-21,5
Texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Recettes	600,0	624,7	644,3	662,2	682,6	702,5
Dépenses	610,7	642,9	666,4	685,4	705,6	726,6
Solde	-10,8	-18,2	-22,1	-23,2	-23,0	-24,1

FSV : Fonds de solidarité vieillesse. Robss : régime obligatoire de base de sécurité sociale.

* Conformément à l'usage, la CMP n'a pas actualisé cet article pour prendre en compte les conséquences des modifications proposées par ailleurs, laissant au Gouvernement le soin de le faire dans la suite de la navette. Les montants indiqués ici sont ceux du texte sur lequel le précédent gouvernement a été censuré.

Source : Commission des affaires sociales, d'après les textes indiqués

a) Un texte initial prévoyant un déficit de 16 milliards d'euros en 2025 et de près de 20 milliards d'euros en 2028

Pour la première fois, la LFSS 2024 ne prévoyait pas de réduction du déficit sur la période de programmation, alors même que le niveau du déficit était sans précédent hors période de crise. La commission s'était alors fortement opposée à ce qui pouvait apparaître comme l'abandon de toute ambition de réduction du déficit.

Dans le cas du texte initial du PLFSS 2025, même si formellement le déficit prévu pour 2027 était inchangé (à 17,2 milliards d'euros), la prévision était un peu plus dégradée que celle de la LFSS 2024. Par ailleurs, le déficit prévisionnel pour 2028 (19,9 milliards d'euros) était plus élevé que celui pour 2024 (18 milliards d'euros).

Le texte transmis au Sénat par le Gouvernement maintenait cette projection inchangée.

b) Un texte nettement amélioré par le Sénat en première lecture, avec un déficit de « seulement » 15 milliards d'euros en 2025 et 16 milliards d'euros en 2028

Le Sénat a adopté 242 amendements, inséré 68 articles additionnels et supprimé 3 articles.

Il a en particulier modifié :

- l'article 6, réformant les allégements généraux de cotisations patronales. Il a neutralisé la réduction des allégements au niveau du Smic, qui selon les estimations disponibles aurait détruit environ 50 000 emplois. Le rendement net de la mesure pour l'ensemble des administrations publiques, de 4 milliards d'euros par an dans le texte initial, a ainsi été ramené à 3 milliards d'euros en 2025. Il a toutefois été préservé dans le cas des exercices postérieurs, le point de sortie étant avancé à 2,05 Smic (contre 3 Smic dans le texte initial) ;

- l'article 23, relatif à la revalorisation des pensions de retraite. Alors que le texte initial prévoyait une revalorisation de toutes les retraites au 1^er juillet (et non au 1^er janvier comme actuellement), le texte adopté par le Sénat prévoyait une revalorisation différenciée : toutes les retraites devaient être revalorisées au 1^er janvier, les « petites retraites » (inférieures ou égales à 1 500 euros bruts par mois) faisant l'objet d'une revalorisation supplémentaire au 1^er juillet (les taux de revalorisation devant être fixés par décret).

Le Sénat a en outre inséré un article 7 bis B, augmentant de sept heures la durée annuelle du travail et instaurant une contribution de solidarité par le travail pour financer la branche autonomie.

Alors que le déficit prévu pour 2025 par le texte initial était de 16 milliards d'euros, il était ramené à 15 milliards d'euros dans le texte du Sénat.

Le déficit prévu pour 2028, de 19,9 milliards d'euros dans le texte transmis, n'était plus que de 16 milliards d'euros dans le texte du Sénat. Cette amélioration de près de 4 milliards d'euros venait du fait que les mesures « coûteuses » du Sénat étaient très majoritairement temporaires^13(*), alors que les mesures du Sénat améliorant le solde étaient en totalité pérennes^14(*).

c) Un déficit porté par le texte proposé par la commission mixte paritaire (et celui sur lequel le précédent gouvernement a été censuré) à 18,3 milliards d'euros en 2025 et 21,5 milliards d'euros en 2028

La CMP s'est réunie le 27 novembre 2024. Pour la première fois depuis le PLFSS pour 2011, elle est parvenue à adopter un texte.

Ce texte a conduit à revoir le déficit à la hausse.

En particulier, dans le cas de l'article 6 :

- la CMP en a ramené le rendement à seulement 1,6 milliard d'euros en 2025 ;

- dans le cas des exercices postérieurs, elle a prévu que le Gouvernement pouvait librement fixer par décret le niveau des allégements au niveau du Smic. Elle a en outre à nouveau fixé le seuil de sortie à 3 Smic.

Par ailleurs, la CMP a supprimé l'article 7 bis B, instaurant une contribution de solidarité par le travail.

Au total, les mesures législatives tendant à améliorer le solde, d'environ 10 milliards d'euros dans le texte du Sénat, ont été ramenées à environ 6 milliards d'euros^15(*).

La CMP a précisé l'article 23, en fixant le taux de revalorisation des pensions à 0,8 % au 1^er janvier 2025, et en prévoyant qu'une revalorisation complémentaire des « petites retraites » au 1^er juillet 2025 devait permettre une revalorisation globale de 1,6 % au titre de 2025.

Conformément à l'usage, la CMP n'a pas actualisé les articles de chiffres. Cette actualisation a été faite par le précédent gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité, avant d'être censuré. Ce texte prévoyait un déficit de 18,3 milliards d'euros en 2025 et 21,5 milliards d'euros en 2028.

d) Un déficit porté par le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture à 22,1 milliards d'euros en 2025 et 24,1 milliards d'euros en 2028

Le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture porte le déficit de la sécurité sociale à 22,1 milliards d'euros en 2025 et 24,1 milliards d'euros en 2028.

Dans le cas de 2025, l'augmentation du déficit prévisionnel par rapport au texte de la CMP est de près de 4 milliards d'euros, ce qui est inférieur à la diminution des mesures nettes de réduction du déficit entre ces deux textes, de près de 6 milliards d'euros. Cela semble notamment découler d'hypothèses plus optimistes pour l'évolution spontanée des recettes (cf. infra).

e) Sur la base d'hypothèses moins optimistes, un déficit un peu plus élevé que prévu en 2025, augmentant jusqu'à 35 milliards d'euros en 2028

Le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale peut sembler optimiste, en raison des hypothèses retenues pour la croissance du PIB et les dépenses entrant dans le champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam).

Ainsi, comme la rapporteure générale l'a souligné dans le tome I du rapport sur le texte initial du PLFSS 2025, des hypothèses un peu moins optimistes^16(*) conduiraient, par rapport aux hypothèses retenues par le texte initial, à un déficit supérieur d'environ 2 milliards d'euros en 2025 et 12 milliards d'euros en 2028.

Toutefois, dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale, certaines de ces hypothèses sont plus réalistes que dans le texte initial^17(*).

Au total, le déficit résultant du texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale pourrait être légèrement supérieur à la prévision en 2025 et atteindre en 2028 environ 35 milliards d'euros.

2. Une rupture par rapport aux vingt dernières années

Le graphique ci-après permet de mettre en perspective la projection du texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale.

Même en supposant que cette projection soit vérifiée, il s'agirait d'une rupture par rapport à ce qui, par comparaison, pourrait sembler une relative maîtrise du déficit ces vingt dernières années.

Comme on l'a indiqué, cette projection repose sur des hypothèses optimistes, un déficit de 35 milliards d'euros en 2028 pouvant sembler plus réaliste, sans nouvelles mesures. Ce serait, alors même que la France ne traverserait aucune crise particulière, un niveau intermédiaire entre celui de la crise financière de 2009 et celui de la crise sanitaire.

Solde de la sécurité sociale (Robss + FSV) : exécution et prévision

(en milliards d'euros)

Source : Commission des affaires sociales, d'après les LFSS et le PLFSS 2025

3. Des mesures de réduction du déficit ramenées de 15 milliards d'euros dans le texte initial à 9 milliards d'euros

Le tableau ci-après synthétise les principales mesures prévues pour 2025.

Leur impact net sur le solde de la sécurité sociale serait revu à la baisse d'environ 3 milliards d'euros par rapport au texte de la CMP (et de 9 milliards d'euros par rapport au texte du Sénat et de 7 milliards d'euros par rapport au texte initial).

Comme dans le texte initial, les mesures se répartiraient à peu près également entre recettes et dépenses.

Si les mesures réglementaires seraient analogues à celles initialement prévues (6 milliards d'euros, contre 8,1 milliards d'euros), les mesures législatives seraient divisées par plus de 2 (passant de 7,3 milliards d'euros à 2,8 milliards d'euros).

Principales mesures prévues pour 2025

(en milliards d'euros)

Un montant positif indique une amélioration du solde, un montant négatif une dégradation du solde	Première lecture		Texte proposé par la CMP	Nouvelle lecture (Assemblée)
	Texte initial ^3	Texte Sénat
Principales mesures réglementaires améliorant le solde	8,1	8,1	9,0	6,0
Freinage de la trajectoire de l'Ondam (« dépenses au titre des soins de ville, des produits de santé et des établissements sanitaires et médico sociaux ») ^1,2	4,9	5,5	6,1	4,3
dont maîtrise des prix des produits de santé, et des volumes	1,4	ND	ND	ND
dont ticket modérateur	1,1	ND	ND	ND
dont optimisations des achats à l'hôpital	0,7	ND	ND	ND
dont indemnités journalières (baisse du plafond)	0,6	ND	ND	ND
dont gage de la hausse des taux de la CNRACL pour les employeurs de la FPT ^1	1,1	ND	ND	ND
dont « effort supplémentaire de 600 millions d'euros sur le médicament qui sera contractualisé avec les industries de santé » ^2		0,6	0,6	0,6
dont « 600 millions d'euros de mesures complémentaires de modération de la dépense et d'efficience, qui devront notamment être documentées par des mesures réglementaires » ^2			0,6	0,0
Hausse de 4 points du taux de cotisation à la CNRACL	2,3	1,7	1,7	1,7
Hausse des taux de l'évaluation forfaitaire de l'avantage en nature relative aux véhicules de fonction	0,3	0,3	0,3	0,0
Accord sur les cotisations de retraite des travailleurs transfrontaliers	0,3	0,3	0,3	0,0
Fusion des sections hors Ondam - recettes fiscales indéterminées	0,3	0,3	0,3	ND
« Élargir l'assiette soumise à cotisation et à écrêter les niches socio-fiscales » ^2			0,2	0,0
« Mesures d'efficience dans la gestion des organismes de sécurité sociale » ^2			0,1	0,0
Principales mesures législatives améliorant ou dégradant le solde	7,3	9,7	3,0	2,8
Reprofilage des allègements généraux (art. 6)	4,1	3,1	1,6	1,6
Revalorisation des retraites (art. 23)	2,9	2,5	0,0	0,0
Contribution de solidarité par le travail (art. 7 bis B)		2,5	0,0	0,0
Attributions gratuites d'actions (art. 6 bis)		0,5	0,5	0,5
Obligation d'utiliser le dossier médical partagé et mesures contre la fraude (art. 8 bis, 16 bis E, etc.)		0,5	0,5	0,5
Réduction de niches sociales (contrats d'apprentissage, entreprises d'armement maritime, jeunes entreprises innovantes) (art. 7)	0,3	0,1	0,1	0,1
Réforme de la taxe sur les boissons sucrées (art. 9 bis)		0,2	0,2	0,2
Réforme de la fiscalité des jeux (art. 9 ter B)		0,2^3	0,2	0,2
Augmentation de la fiscalité sur le tabac (art. 9 ter D)		0,2	0,0	0,0
Économies sur les médicaments biosimilaires (art. 9 ter)		0,2	0,2	0,2
Fonds d'urgence pour les Ehpad (art. 21 quater)		-0,1	-0,1	-0,3
Départements (PCH et APA) (art. 20 ter)		-0,2	-0,2	-0,2
Total	15,4	17,8	12,0	8,8
Recettes	7,6	9,4	5,4	4,3
Dépenses	7,8	8,4	6,6	4,5

¹ Les économies globales indiquées pour l'Ondam sont celles du rapport annexé au PLFSS (article 14 du PLFSS). Elles diffèrent de celles figurant dans l'annexe 3 au PLFSS (1,6 milliard d'euros pour le texte initial), qui, comme le rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale, intègre certaines mesures « habituelles » dans la croissance spontanée ; et de celles figurant dans le rapport économique, social et financier (Resf) annexé au PLF (3,8 milliards d'euros), « 1,1 Md€ d'économies sur l'Ondam ayant vocation », selon la direction de la sécurité sociale, « à gager la hausse de taux CNRACL de 2025 pour les employeurs de la FPT [fonction publique territoriale] ».

² Expressions figurant dans le rapport annexé (article 14 du PLFSS).

³ La réforme de la fiscalité des jeux résulte d'une modification apportée en première lecture par l'Assemblée nationale et maintenue dans le texte transmis au Sénat.

Source : Commission des affaires sociales, d'après : pour la version initiale, l'annexe 3 du PLFSS et le rapport économique, social et financier (Resf) annexé au PLF ; pour les versions suivantes, les données transmises par le Gouvernement et les estimations de la commission des affaires sociales

Dans le cas des économies sur l'Ondam (réglementaires), le Premier ministre a indiqué que l'augmentation du ticket modérateur (devant rapporter 1,1 milliard d'euros pour les consultations médicales selon le texte initial, cet objectif ayant ensuite été ramené à 0,6 milliard d'euros pour les consultations médicales et 0,4 milliard d'euros pour les médicaments) « ne sera pas reprise ». Les organismes d'assurance complémentaire devraient toutefois être mis à contribution pour un montant analogue. Cette mesure, qui pourrait figurer en première partie du PLFSS 2026, n'est pas incluse dans la trajectoire du texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale^18(*).

En conséquence notamment de ces moindres économies, la croissance de l'Ondam serait de 3,4 % selon le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale (et non plus 2,6 %).

Lors de son audition par la commission le 5 février 2025, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles a confirmé que le Gouvernement prévoyait toujours de baisser le plafond des indemnités journalières versées par l'assurance maladie en cas d'arrêt de travail^19(*).

Le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale confirme que, comme demandé par le Sénat, la hausse de douze points du taux de cotisation employeur à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), de nature réglementaire, se fera en quatre années, et non trois comme prévu initialement.

Dans le cas de la refonte des allégements généraux de cotisations patronales, le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale prévoit que malgré l'adoption tardive du PLFSS, elle entre bien en vigueur au 1^er janvier 2025. Cela permet d'atteindre le rendement de 1,6 milliard d'euros résultant du texte de la CMP.

La revalorisation différenciée des retraites, qui devait rapporter 2,5 milliards d'euros (contre 2,9 milliards d'euros pour le report de six mois de la revalorisation prévu par le texte initial), n'est plus d'actualité, la revalorisation ayant eu lieu normalement au 1^er janvier 2025. L'article correspondant a donc été supprimé.

La contribution de solidarité par le travail, insérée par le Sénat et qui devait rapporter 2,5 milliards d'euros en année pleine, ne figure pas dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale. La rapporteure générale considère toutefois que le financement de la protection sociale, en particulier de la dépendance, passe nécessairement par une augmentation de la durée du travail. Elle s'efforcera de faire vivre le débat à ce sujet.

Dans le cas de la fiscalité comportementale, le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale conserve les augmentations de la taxe sur les boissons sucrées et de la fiscalité sur les jeux, insérées par le Sénat, dans leur version proposée par la CMP^20(*). L'augmentation de la fiscalité du tabac est en revanche supprimée.

Le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale confirme que, conformément aux apports du Sénat, une réforme des concours de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) aux départements permettra de garantir un niveau de compensation des dépenses de prestation de compensation du handicap (PCH) et d'allocation personnalisée d'autonomie (APA) au moins égal à celui réalisé en 2024, pour un coût estimé à 0,2 milliard d'euros. Par ailleurs, il porte l'aide exceptionnelle en faveur des Ehpad, de 0,1 milliard d'euros dans le texte adopté par le Sénat, à 0,3 milliard d'euros.

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* ¹³ Sur les 2,5 milliards d'euros de « mesures du Sénat » (y compris mesures réglementaires) dégradant le solde, 1,7 milliard d'euros étaient temporaires : réduction du gain sur les allégements généraux (1 milliard d'euros, mais seulement en 2025), étalement de la hausse de taux de la CNRACL (0,6 milliard d'euros en 2025 et rien à partir de la quatrième année), fonds d'urgence en faveur des Ehpad (0,1 milliard d'euros).

Les mesures dégradant le solde de manière pérenne coûtaient 0,8 milliard d'euros : 0,4 milliard d'euros pour la revalorisation différenciée des retraites, 0,2 milliard d'euros pour l'augmentation des concours de la CNSA aux départements, 0,2 milliard d'euros pour le maintien de l'exonération des apprentis de CSG et de CRDS.

* ¹⁴ Les mesures améliorant le solde (près de 5 milliards d'euros) étaient toutes pérennes : contribution de solidarité par le travail (2,5 milliards d'euros), freinage de la trajectoire de l'Ondam (0,6 milliard d'euros), fiscalité comportementale (0,6 milliard d'euros), attributions gratuites d'actions (0,5 milliard d'euros), obligation d'utiliser le dossier médical partagé et mesures de lutte contre la fraude (0,5 milliard d'euros), économies sur les médicaments biosimilaires (0,2 milliard d'euros).

* ¹⁵ La réduction du rendement des mesures, de 4,2 milliards d'euros, provenait des allégements généraux pour 1,5 milliard d'euros (rendement de la mesure ramené de 3,1 milliards d'euros dans le texte du Sénat à 1,6 milliard d'euros dans celui de la CMP), de la suppression de la contribution de solidarité par le travail pour 2,5 milliards d'euros et de la suppression de l'augmentation de la fiscalité du tabac pour 0,2 milliard d'euros.

* ¹⁶ Croissance du PIB en volume : 0,75 % en 2025 et 1,25 % ensuite (contre en 2025 1,1 % selon le texte initial et 0,9 % selon le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale et, dans toutes les versions du texte, 1,4 % en 2026, 1,5 % en 2027, 1,5 % en 2028). Croissance de l'Ondam en valeur : 3,5 % par an (contre en 2025 2,8 % selon le texte initial et 3,4 % selon le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale et, dans toutes les versions du texte, 2,9 % ensuite).

* ¹⁷ En particulier s'agissant de la prévision de croissance du PIB en 2025 (ramenée de 1,1 % à 0,9 %) et de la prévision de croissance de l'Ondam en 2025 (portée de 2,8 % à 3,4 %).

* ¹⁸ Selon le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale, « dans la mesure où les organismes complémentaires ont procédé, pour 2025, à des hausses de cotisation en anticipation des hausses de ticket modérateur et que ces hausses n'ont pas été réalisées, le Gouvernement a annoncé son intention d'augmenter la contribution de ces organismes en vue de conserver le principe d'une contribution de ces acteurs. Cette mesure viendra abonder les recettes de la branche Maladie mais n'est toutefois pas intégrée à la présente trajectoire car elle devra être portée dans un autre vecteur législatif ».

* ¹⁹ L'indemnité serait plafonnée à 1,4 Smic, et non 1,8 comme aujourd'hui, pour un gain estimé à 0,4 milliard d'euros.

* ²⁰ Les actions de sponsoring au bénéfice des fédérations ou des clubs sportifs ont simplement été exclues de l'assiette de la taxe sur la publicité en faveur des jeux d'argent et de hasard.