EXAMEN DE L'ARTICLE
Article
unique
Possibilité pour une commune d'appartenir
simultanément,
pour partie de son territoire, à un parc
national (PN)
et à un parc naturel régional (PNR)
Cet article unique vise à permettre à une commune, pour des espaces géographiques ne se recoupant pas, d'appartenir simultanément à un parc national et à un parc naturel régional.
La commission a adopté l'article unique modifié par un amendement rédactionnel visant à substituer à la notion « d'espaces », les termes « parc national ».
I. Parc national et parc naturel régional : deux outils aux statuts et objectifs distincts, aux périmètres inconciliables sur le territoire d'une même commune
A. Les parcs nationaux (PN) : un outil de protection de la biodiversité
Inspirée par des expériences pionnières menées outre-Atlantique, au premier rang desquelles la création, en 1872, du parc de Yellowstone dans le nord-ouest des États-Unis, la France amorce un mouvement similaire de protection des grands espaces naturels en 1946, à la faveur d'un décret du 27 novembre 1946 portant création du Conseil national de la protection de la nature (CNPN).
Ce n'est toutefois qu'avec la loi n° 60-708 du 22 juillet 1960 relative à la création des parcs nationaux que sont dressées les grandes lignes régissant le fonctionnement des parcs nationaux (PN). En 1963, soit trois ans après l'adoption de ce texte fondateur, les premiers parcs nationaux de la Vanoise et de Port-Cros sont créés.
Aux termes de l'article L. 331-1 du code de l'environnement, les parcs nationaux peuvent être créés « lorsque le milieu naturel, particulièrement la faune, la flore, le sol, le sous-sol, l'atmosphère et les eaux, les paysages et, le cas échéant, le patrimoine culturel qu'ils comportent présentent un intérêt spécial et qu'il importe d'en assurer la protection en les préservant des dégradations et des atteintes susceptibles d'en altérer la diversité, la composition, l'aspect et l'évolution ».
Aujourd'hui le territoire national compte onze parcs nationaux1(*) qui couvrent 8,5 % environ du territoire, soit près de cinq millions d'hectares, le tiers des aires protégées terrestres en France2(*). On dénombre 526 communes en aire optimale d'adhésion d'un parc national, parmi lesquelles 409 ont adhéré à la charte du parc afférant.
Carte des parcs nationaux de la Vanoise et de Port-Cros
Source : Office français de la biodiversité
Avant l'adoption de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, les parcs naturels étaient appréhendés comme des « zones protégées » au sens de l'article 2 de la Convention de Rio sur la diversité biologique du 5 juin 1992. En 2006, le législateur a transposé dans le droit national les classifications élaborées, à partir de 1994, par l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN). Cette transposition visait à harmoniser, à l'échelle internationale, la notion d'« aire protégée » et à graduer, selon des critères reconnus mondialement, le niveau de protection conféré à chaque espace.
Tirant les conséquences de cette nouvelle classification internationale, le législateur a réécrit l'article L. 331-1 du code de l'environnement précité afin de consacrer un triple zonage au sein des parcs nationaux :
- Le « coeur » du parc désigne l'espace naturel à préserver avec des contraintes fortes. Dans cette zone, des mesures réglementaires et des prérogatives de police administrative spéciale peuvent en effet être mises en oeuvre par le directeur de l'établissement public gestionnaire du parc ;
- L'aire « d'adhésion » regroupe les territoires des communes géographiquement contiguës au parc et ayant choisi d'y adhérer. En signant la charte du parc national, ces communes constituent l'aire d'adhésion, en déterminent les contours et s'engagent dans une démarche de solidarité écologique visant à promouvoir un développement durable commun. Elles bénéficient, en contrepartie, de l'usage du label « parc national » et ne sont pas exposées à un niveau de contrainte réglementaire semblable à la zone « coeur » ;
- L'aire « optimale d'adhésion » correspond à l'espace géographique théorique défini par le décret de création du parc au sein duquel les communes ont la possibilité d'adhérer à la charte du parc. Le refus d'adhérer à la charte du parc ne les exclut pas de cette aire optimale d'adhésion, mais les dispense d'entreprendre des mesures en faveur d'une politique durable du territoire.
Schéma des espaces composant un parc national
Source : Ministère de la transition écologique
Le parc national est un établissement public à caractère administratif (EPA), chargé d'une mission de service public, créé par décret en Conseil d'État. Sa gestion est assurée par un directeur général et un conseil d'administration, chargés d'établir les modalités d'aménagement du parc avec les parties prenantes.
L'article L. 331-10 du code de l'environnement précise que le directeur de l'établissement dispose, à l'intérieur du parc, des pouvoirs de police du maire suivants :
1° La police de la circulation et du stationnement hors agglomération ;
2° La police des chemins ruraux ;
3° La police des cours d'eau ;
4° La police de destruction des animaux d'espèces non domestiques ;
5° La police des chiens et chats errants.
Ainsi, les parcs nationaux sont principalement des instruments de protection de la biodiversité et non des vecteurs d'aménagement local autour d'un projet de territoire partagé.
B. Les parcs naturels régionaux (PNR) : un outil de valorisation et de promotion d'un patrimoine local
Le décret instituant des parcs naturels régionaux date de 19673(*). Ce premier pas en faveur de la valorisation du patrimoine local naturel trouve rapidement une consécration, dès 1968, avec la création du parc naturel régional Saint Amand-Raimes, renommé par la suite « Scarpe-Escaut », situé entre les villes de Valenciennes, Douai et Lille.
L'article L. 333-1 du code de l'environnement prévoit qu'un PNR peut être créé « sur un territoire dont le patrimoine naturel et culturel ainsi que les paysages présentent un intérêt particulier ». Ces derniers sont bien souvent dotés d'une biodiversité exceptionnelle, qu'elle soit faunesque (la loutre d'Europe, la tortue luth, la chouette chevêche, etc), forestière (des forêts, des landes, des cultures, des habitats herbacés, etc) ou bien encore composée de zones humides4(*).
La France compte aujourd'hui 59 parcs naturels régionaux5(*) (PNR), couvrant près de 10 millions d'hectares, soit environ 19,3 % du territoire national. Sur un espace représentant 5 026 communes et 4,5 millions d'habitants, les PNR concourent à la valorisation d'un espace à dominante rurale dont les paysages, les milieux naturels et le patrimoine culturel sont remarquables mais dont l'équilibre est fragile et nécessite protection.
Carte représentant les 59 PNR de
France
et les 7 projets de PNR en cours
d'élaboration
Source : Fédération des parcs naturels régionaux de France
L'initiative de la création d'un PNR appartient au conseil régional au titre de ses compétences en matière de développement économique, social, culturel et de sa compétence en matière d'aménagement du territoire, mentionnées à l'article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales. Il soumet un projet de charte6(*), débattu par l'ensemble des acteurs concernés sur le territoire : conseils départementaux, communes, intercommunalités, syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc. Le projet de charte initial ainsi révisé est ensuite soumis à enquête publique, puis transmis aux collectivités concernées pour approbation7(*).
Enfin, après avis du Conseil national de la protection de la nature (CNPN) et de la Fédération des Parcs naturels régionaux de France, le territoire est classé en Parc naturel régional par décret du ministre compétent.
Une fois institué, l'aménagement et la gestion d'un PNR sont confiés à un syndicat mixte conformément à l'article L. 333-3 du code de l'environnement. Il est, sur le territoire concerné, un « partenaire privilégié de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés dans le domaine de la biodiversité et des paysages ».
Le syndicat mixte est tenu d'assurer la cohérence des engagements des collectivités territoriales, des EPCI et de l'État, notamment en matière de programmation financière pluriannuelle.
Il lui revient en outre d'assurer les cinq missions des parcs naturels régionaux énumérées à l'article R. 333-1 du code de l'environnement :
1° protéger les paysages et le patrimoine naturel et culturel, notamment par une gestion adaptée ;
2° contribuer à l'aménagement du territoire ;
3° contribuer au développement économique, social, culturel et à la qualité de la vie ;
4° contribuer à assurer l'accueil, l'éducation et l'information du public ;
5° réaliser des actions expérimentales ou exemplaires dans les domaines cités ci-dessus et contribuer à des programmes de recherche.
Les PNR bénéficient de
financements croisés essentiellement portés
par les
collectivités territoriales
Pour l'exercice de leurs missions et obligations, les syndicats mixtes gestionnaires des parcs naturels régionaux (PNR) disposent d'un budget de fonctionnement et d'un budget d'investissement autonomes répondant aux règles propres de la comptabilité des collectivités territoriales.
Selon un rapport de la commission des finances de septembre 20218(*), les recettes de fonctionnement de l'ensemble des PNR représentaient en 2017 environ 150 millions d'euros, dont près de 70 % des financements provenant des contributions statutaires des collectivités territoriales ayant adhéré à la charte du PNR. Pour le reste, environ 11 % des financements étaient assurés par l'État et l'Union européenne contribuait, via des subventions, à hauteur de 4 % des recettes de fonctionnement.
Les ressources propres ne représentent donc qu'environ 10 % des recettes des PNR, cette faible proportion les rendant fortement sensibles aux contraintes budgétaires des collectivités territoriales.
Une fois institué, le syndicat mixte en charge de la gestion d'un PNR devient un acteur incontournable de la politique d'aménagement durable du territoire. Ainsi, il est consulté pour la réalisation d'un grand nombre de documents de planification et d'urbanisme susceptibles de concerner son aire géographique : conformément à l'article R. 333-15 du code de l'environnement, il doit notamment être consulté pour le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (Sage), le plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN), le plan de gestion des risques d'inondation (PGRI) ou encore le schéma d'aménagement régional (SAR). Au total, le syndicat mixte en charge d'un PNR est consulté en amont de l'élaboration de près de 30 documents.
C. L'interdiction du double zonage communal à un parc national et à un parc naturel régional
1) Le principe : l'interdiction pour une commune d'appartenir concomitamment à un PN et à un PNR
Lors de l'examen du projet de loi ayant abouti à la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, l'Assemblée nationale a adopté sur proposition de son rapporteur Jean-Pierre Giran, un amendement modifiant l'article L. 331-2 du code de l'environnement prévoyant que « le parc national ne peut comprendre tout ou partie du territoire d'une commune classée en parc naturel régional ».
L'exposé sommaire de l'amendement du rapporteur indiquait que cette interdiction de principe permettrait de prévenir des « superpositions d'outils de gestion [...] et des conflits de légitimité corrélatifs et pour offrir aux acteurs locaux une meilleure cohérence des territoires et davantage de lisibilité des documents de gestion »9(*).
Confirmant l'analyse du rapporteur, le Gouvernement avait indiqué que cet amendement clarifierait « pour l'avenir l'articulation éventuelle entre les deux [parc national et parc naturel régional] afin d'éviter à la fois la superposition d'outils de gestion des espaces naturels et des conflits de légitimité »10(*).
À la date de l'examen du texte par le Parlement à l'époque, plusieurs communes étaient doublement zonées en PN et en PNR. Soucieux d'éviter une rupture abrupte, le législateur a prévu des dispositions transitoires afin de régulariser ces situations préexistantes. Tel était notamment le cas de sept communes situées à la fois dans l'ancien zonage périphérique -- devenu par la suite « aire d'adhésion » -- du parc national des Cévennes et dans le parc naturel régional des Monts d'Ardèche. Les communes devaient se déterminer lors du renouvellement de la charte du parc naturel régional11(*).
2) L'exception : le cas singulier du parc amazonien en Guyane
Lors de l'examen du projet de loi susmentionné, le législateur a tenu compte de certaines particularités locales, tout spécifiquement pour le territoire de la Guyane.
Tempérant l'incompatibilité de principe pour une commune d'appartenir simultanément à un PN et à un PNR, l'article L. 331-15-7 du code de l'environnement, introduit par la loi de 2006, prévoit qu'en Guyane, le territoire d'une commune peut être classé pour partie dans un parc national, et pour une autre partie en parc naturel régional. Cette exception au principe posé par l'article L. 331-2 du même code visait à tenir compte d'une situation locale particulière :
- l'existence d'un projet de création d'un parc naturel amazonien, antérieur à l'adoption de la loi du 14 avril 2006, le parc ayant finalement été créé en 2007 ;
- l'existence depuis 2001 du Parc naturel régional de Guyane ;
- la singularité, en Guyane, de communes aux superficies exceptionnellement grandes. La commune de Maripasoula par exemple, située au coeur du parc amazonien, s'étend sur plus de 18 300 km2, soit une fois et demie la taille de l'Île-de-France.
Le parc naturel amazonien
Créé le 27 février 2007 après une longue période de concertation et d'élaboration de treize années, le parc amazonien de Guyane s'étend sur 3,4 millions d'hectares. Il est le plus vaste parc national de France et de l'Union européenne et constitue un espace préservé abritant l'une des biodiversités les plus riches au monde avec près de 5 800 espèces végétales vasculaires recensées.
La totalité des communes situées dans l'aire d'adhésion du parc a signé la charte d'adhésion.
Source : Office français de la biodiversité
L'exception introduite pour le territoire de Guyane est néanmoins demeurée théorique puisque les espaces géographiques du parc amazonien et du PNR de Guyane ne se recoupent pas, ainsi que l'illustre la carte ci-après.
Carte représentant le parc amazonien
et le PNR sur le territoire de Guyane
Source : Ministère de la transition écologique
II. La proposition de loi : un article unique visant à permettre le double zonage d'une commune en PN et en PNR
L'article unique de la proposition de loi vise à permettre à une commune d'être intégrée, pour une partie de son territoire, à un parc national et, pour une autre partie, à un parc naturel régional, en faisant de l'exception guyanaise la règle de droit applicable à l'ensemble du territoire national.
Il prévoit, afin d'éviter les superpositions de zonages et les complexités administratives corrélatives, que les territoires de la commune concernée ne peuvent se recouper. Ainsi, l'entièreté d'une commune ne pourra pas être « zonée » simultanément au sein d'un PNR et d'un PN, mais seulement pour une partie de son territoire.
Le projet (abandonné) d'une
expérimentation en matière de simplification
des outils de
gestion des espaces naturels
Dans la version initiale du projet de loi relatif à la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages ayant abouti à la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016, l'article 67 habilitait le Gouvernement à prendre une ordonnance pour prévoir une expérimentation12(*) visant à simplifier la gestion des territoires faisant l'objet de plusieurs dispositifs de protection de la nature. L'article visait à autoriser, à titre expérimental et pour cinq ans, des formes de gestion coordonnées entre différents dispositifs de protection de la nature (parcs nationaux, parcs naturels régionaux, réserves naturelles, sites Natura 2000, etc.) lorsqu'ils se superposent sur un même territoire.
Un amendement adopté par la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale prévoyait l'instauration d'un coordonnateur des différents espaces naturels, chargé de garantir la cohérence des dispositions prises par les différents espaces, sans dénier le pouvoir propre des gestionnaires13(*).
Toutefois, lors de son examen en première lecture au Sénat, cette disposition n'a pas survécu : un amendement de suppression de l'article 67 a été adopté, avec avis favorable de la commission et du Gouvernement, qui se sont accordés sur le fait que les conséquences d'un tel projet n'avaient pas été suffisamment étudiées. De surcroît, « la faible adhésion des gestionnaires d'espaces naturels à ce projet [avait] fortement réduit le nombre de candidats à l'expérimentation »14(*).
La possibilité d'un double zonage d'une commune serait susceptible de s'appliquer directement à six communes du département du Var, dont une portion du territoire relève du ressort territorial du PN de Port-Cros et du futur PNR Maures-Estérel-Tanneron. La carte ci-après présente la délimitation des deux futurs espaces en question.
Double zonage des territoires situés, pour partie, au sein du futur PNR Maures-Estérel-Tanneron et du PN de Port-Cros
Source : Ministère de la transition écologique
Le double zonage est également susceptible de s'appliquer, dans le futur, à plusieurs communes qui se situent dans les périmètres limitrophes suivants :
- sept communes sont limitrophes entre le PNR Monts d'Ardèche et le PN des Cévennes ;
- huit communes sont limitrophes entre le PNR Grands-Causses et le PN des Cévennes ;
- une commune limitrophe entre le PNR de Sainte-Baume et le PN des Calanques.
III. La position de la commission : permettre à une commune de revendiquer sa double appartenance à un PN et à un PNR, sans créer de complexité administrative
Le dispositif proposé par l'article unique apparaît adapté et proportionné à l'objectif poursuivi et présente des opportunités : permettre à une commune de faire valoir sa double appartenance à un parc d'ampleur nationale protégeant une biodiversité exceptionnelle et un parc aux dimensions locales, ne poursuivant pas nécessairement des objectifs similaires.
Par ailleurs, le double zonage permis par la proposition de loi va favoriser la constitution de « corridors écologiques » entre les réservoirs de biodiversité que sont les forêts et les milieux aquatiques. La collaboration entre deux espaces protégés sur un même territoire favorisera les mouvements, les migrations et la dissémination de graines par exemple. L'étude scientifique des espèces et organismes est également susceptible d'être facilitée.
La commission considère que de solides garde-fous ont été établis afin d'éviter les risques de chevauchement d'outils de gestion. Les espaces concernés au sein d'une même commune ne pourront être rattachés, via l'adhésion à la charte, qu'à un seul des parcs naturels.
Elle considère néanmoins indispensable que les établissements publics gérant les parcs nationaux et les syndicats mixtes gestionnaires des parcs naturels régionaux interviennent en synergie afin de garantir la qualité et la cohérence de la politique locale en matière d'aménagement durable du territoire.
À l'initiative de la rapporteure, la commission a adopté un amendement rédactionnel ( COM-1) visant à introduire dans l'article la notion de parc national, en la substituant à la terminologie « d'espaces ».
La commission a adopté l'article unique ainsi modifié.
* 1 Les parcs nationaux sont les suivants : la Vanoise (parc créé en 1963), Port-Cros (1963), les Pyrénées (1967), les Cévennes (1970), les Écrins (1973), le Mercantour (1979), la Guadeloupe (1989), La Réunion (2007), la Guyane (2007), les Calanques (2012) et le Parc national de forêts (2019).
* 2 Rapport n° 777 (2023-2024) fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable par M. Jean Bacci, relatif à l'évaluation de la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité (OFB), modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement, p. 91.
* 3 Décret n° 67-158 du 1er mars 1967 instituant des parcs naturels régionaux.
* 4 21 des 50 sites Ramsar français (reconnus internationalement pour l'intérêt de leurs zones humides) au sens de la Convention Ramsar, se situent au sein des 59 parcs naturels régionaux.
* 5 57 en France hexagonale, 1 en Guyane et 1 en Martinique.
* 6 La charte d'un parc naturel régional est un acte à la nature juridique floue. Dans ses conclusions sur la décision CE, 25 juin 2014, Union nationale des industries de carrières et des matériaux de construction, n° 366 007, le rapporteur public le qualifiait « [d']acte hybride, de nature réglementaire, teinté de contractuel, mêlant orientations générales et prescriptions précises. Sa portée juridique est difficile à circonscrire ».
* 7 L'approbation du projet de charte vaut demande d'adhésion au syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc.
* 8 Rapport d'information n° 859 (2020-2021) fait au nom de la commission des finances par Mme Christine Lavarde sur le financement des aires protégées.
* 9 Amendement n° 37 du rapporteur Jean Pierre Giran, en séance publique.
* 10 Compte rendu intégral, deuxième séance du jeudi 1er décembre 2005.
* 11 Voir en ce sens le 5° du I de l'article 31 de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006.
* 12 L'article 67 prévoyait notamment que l'ordonnance permette : « la réalisation d'un document rassemblant ou fusionnant les orientations, les engagements et les mesures ; la création d'une instance consultative unique en remplacement des instances préexistantes ; la désignation d'un coordonnateur unique commun à chacun de ces espaces et aux espaces naturels situés en tout ou partie à l'intérieur du périmètre ».
* 13 Amendement CD619 de Mme Laurence Abeille.
* 14 Rapport n° 3564 (XIVe législature) fait par Mme Geneviève Gaillard, au nom de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale, sur le projet de loi, modifié par le Sénat, pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages (p. 512).