INTITULÉ DE LA PROPOSITION DE LOI
L'intitulé de la proposition de loi fait référence aux « parcs naturels nationaux ». Or, cette notion est dépourvue d'existence juridique, le code de l'environnement évoquant uniquement la notion de « parc national ».
Afin de lever toute ambiguïté sur le champ d'application du texte, la commission a adopté un amendement ( COM-2) de la rapporteure.
La commission a adopté l'intitulé ainsi modifié.
TRAVAUX EN COMMISSION
Désignation du rapporteur
(Mercredi 17 septembre 2025)
M. Jean-François Longeot. - Je suis très heureux de vous retrouver après la période d'interruption des travaux parlementaires. Notre première réunion plénière se déroule dans un contexte bien particulier, puisque nous sommes dans l'attente de la constitution d'un nouveau gouvernement et d'une équipe au complet !
Cette situation ne permet pas d'engager des travaux législatifs proprement dits en commission, faute de ministre compétent, mais nous pouvons néanmoins anticiper les échéances à venir et permettre à la commission d'être en ordre de marche lorsqu'un nouvel ordre du jour aura été arrêté par une prochaine conférence des Présidents.
C'est donc la raison pour laquelle j'ai décidé, en accord avec Didier Mandelli, de procéder à la désignation d'un rapporteur pour conduire les travaux préparatoires à l'examen d'une proposition de loi dont l'examen a été demandé fin juillet par le groupe Les Républicains.
Nous avons donc aujourd'hui pour mission de désigner un rapporteur dans la perspective de l'examen en commission, puis en séance publique de la proposition de loi visant à permettre à une commune d'être intégrée, pour une partie de son territoire, à un parc naturel national et, pour une autre partie, à un parc naturel régional. Ce texte a été déposé en juin dernier à l'initiative de notre collègue Jean Bacci que je remercie et auquel je céderai la parole, s'il le souhaite, pour nous présenter la genèse et l'objectif de son texte.
Ce sujet n'est pas sans lien avec de précédents travaux de notre commission. En effet, en juillet 2016, notre collègue d'alors Jérôme Bignon avait rapporté le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, dont plusieurs articles visaient à appréhender les enjeux des parcs naturels.
Nous connaissons l'attachement de nos territoires et de nos communes à des identités singulières et locales. Les parcs naturels nationaux et régionaux, dont les vocations ne sont pas totalement identiques, font la fierté de nos territoires et participent à la valorisation d'un patrimoine naturel exceptionnel, et constituent en ce sens un instrument efficace au service du tourisme.
Or, aujourd'hui, une commune dont le territoire se situe à la fois dans le périmètre géographique d'un parc naturel national et d'un parc naturel régional ne peut combiner ces deux dispositifs, en dépit d'une continuité géographique et écologique. Cette incompatibilité juridique interroge dans les territoires, comme dans le département de notre collègue Bacci, le Var.
Pour lever ce frein qui fait obstacle à un double zonage pour une même commune, la proposition de loi prévoit la possibilité pour une commune d'être classée pour partie en PNR et pour une autre en PNN, en transposant un dispositif applicable seulement à la Guyane.
Par courrier en date du 24 juillet le groupe LR a demandé l'inscription de ce texte à l'ordre du jour de la semaine de contrôle du mois d'octobre. Puis le 11 septembre dernier, le Président du groupe Les Républicains, Mathieu Darnaud, a demandé que ce texte puisse être examiné conformément aux dispositions de l'article 47 ter du Règlement du Sénat relatif à la procédure de législation en commission (LEC). Pour rappel, dans ce cadre, le droit d'amendement est réservé au stade de la commission, la séance publique étant consacrée aux explications de vote et au vote sur l'ensemble du texte. Cette procédure est particulièrement adaptée pour les textes qui revêtent une forte dimension technique, ce qui est le cas en l'espèce. Je ne vois en conséquence aucune opposition de principe à ce que notre commission approuve la mise en oeuvre de cette modalité d'examen simplifié compte tenu du contenu du texte.
Sans indication précise quant au calendrier qui pourrait être retenu et compte tenu des délais possiblement contraints qui pourrait être fixés pour l'examen de ce texte, il m'a semblé opportun, en accord avec Didier Mandelli, d'anticiper et de désigner, dès à présent, un rapporteur afin qu'il puisse mener ses travaux préparatoires dans de bonnes conditions. Je cède la parole à notre collègue afin qu'il vous présente son texte.
M. Jean Bacci. - Le président de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, Renaud Muselier, m'a sollicité à propos d'un projet de création d'un parc naturel régional sur le territoire Maures-Esterel. Les ministres concernés de l'époque lui avaient donné un accord de principe sur la possibilité pour une commune d'appartenir simultanément au parc national de Port-Cros, pour sa partie maritime, et à ce nouveau projet, pour la partie terrestre du massif des Maures. Néanmoins, le droit en vigueur ne permet pas ce double zonage pour une même commune.
En conséquence, mon texte s'inspire d'un dispositif dérogatoire applicable pour le seul territoire de Guyane, permettant à une commune d'être doublement zonée. Les ministres de l'environnement d'alors, Christophe Béchu et Agnès Pannier-Runacher, m'avaient fait part de leur soutien quant à l'objectif de cette initiative. En l'absence d'autre véhicule législatif pour faire de l'exception guyanaise la règle pour l'ensemble de notre territoire, j'ai souhaité rédiger cette proposition de loi.
Ce texte devrait ainsi permettre à une même commune d'appartenir simultanément à un parc national et à un parc régional, pour des territoires ne se chevauchant pas.
M. Jean-François Longeot. - En vue de cet examen, j'ai reçu la candidature de Kristina Pluchet et je vous propose donc de la désigner en qualité de rapporteure.
Il n'y a pas d'opposition ?
Il en est ainsi décidé.
Examen du rapport
(Mercredi 15 octobre 2025)
M. Jean-François Longeot, président. - Mes chers collègues, notre ordre du jour appelle l'examen du rapport et l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de loi visant à permettre à une commune d'être intégrée, pour une partie de son territoire, à un parc national (PN) et, pour une autre partie, à un parc naturel régional (PNR).
Je tiens à remercier la rapporteure, notre collègue Kristina Pluchet, pour ses travaux préparatoires conduits dans un contexte incertain et dans des conditions un peu acrobatiques avec, d'une part, l'absence d'un gouvernement jusqu'à la fin de la semaine dernière et, d'autre part, la confirmation de l'inscription de ce texte à l'ordre du jour de nos travaux par la Conférence des présidents seulement hier après-midi. Elle a dû faire preuve de souplesse et d'une grande capacité d'adaptation, ce qui n'est pas une mince affaire pour son premier rapport.
La proposition de loi déposée par notre collègue Jean Bacci est composée d'un article unique à la portée simple et mesurée : il s'agit de lever un frein juridique en permettant à une commune d'être à la fois zonée en tant que parc national et en tant que parc naturel régional pour des parties de son territoire qui ne se recoupent pas.
M. Jean Bacci, auteur de la proposition de loi. - Ce texte fait suite à une demande du président de la région SUD - Provence-Alpes-Côte-d'Azur (Paca), qui souhaite créer un PNR dans la plaine des Maures pour protéger toute sa partie forestière et agricole, notamment au regard du risque incendie et des enjeux de protection de la biodiversité. Le parc accompagnera ce territoire dans son développement économique, tout en préservant la biodiversité.
En effet, des communes du Var appartiennent, pour la partie maritime, au parc national de Port-Cros - la partie maritime est donc couverte -, tandis que l'autre partie, terrestre et forestière, ne l'est pas. Nous devons donc assurer une continuité de préservation de ce territoire.
Mme Kristina Pluchet, rapporteure. - Ce texte vise à lever un verrou juridique, institué par la loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux. Une commune ne peut aujourd'hui être doublement zonée au sein d'un parc national et, dans le même temps, au sein d'un parc naturel régional. Sans m'appesantir sur les raisons qui ont justifié cette interdiction de principe, j'aborderai la crainte qui avait alors animé le législateur.
Le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, le député Jean-Pierre Giran, fin connaisseur des problématiques des parcs nationaux, avait souhaité créer une cloison étanche entre les zonages d'un PN et d'un PNR, afin de prévenir toute superposition d'outils de gestion et de limiter ainsi les injonctions contradictoires sur un même territoire. Cette réserve a perduré, sans soulever de difficultés particulières, jusqu'à l'achoppement suscité par le projet de création du PNR « Massifs des Maures, Estérel, Tanneron » défendu par la région SUD - Paca. En l'état du droit, certaines communes du littoral varois seraient contraintes à un choix cornélien que l'on imagine douloureux : continuer d'appartenir au PN de Port-Cros, ou adhérer, en 2028, à ce nouveau PNR.
Tel est l'état du droit et les circonstances qui ont justifié le dépôt de cette proposition de loi.
Cette dernière est donc composée d'un article unique, reprenant mot pour mot une exception législative introduite par le législateur, soucieux de tenir compte des spécificités locales de la Guyane. Le code de l'environnement prévoit en effet explicitement que, sur le territoire de Guyane, les communes peuvent appartenir simultanément à un parc national et à un PNR. Cette exception se justifie par la taille peu ordinaire des communes qui composent ce territoire. À titre d'illustration, la commune de Maripasoula s'étend sur 18 300 kilomètres carrés, soit sur une superficie équivalente à une fois et demie l'Île-de-France. Il aurait donc été absurde de ne prévoir aucune souplesse pour ce territoire si singulier.
Le texte que nous examinons prévoit ainsi de renverser le paradigme institué en 2006 en faisant de l'exception la règle de droit applicable à l'ensemble du territoire national.
J'ai mené mes travaux de rapporteure en ayant à l'esprit deux interrogations. La première : que faire des réserves exprimées par le législateur en 2006 ? La seconde : quel est l'intérêt de cette mesure ? Quels bénéfices peuvent tirer une commune et un territoire de ce double zonage ?
Afin de répondre à la première interrogation, je m'appuierai notamment sur les échanges que j'ai eus avec les représentants des parcs nationaux et les équipes de la direction de l'eau et de la biodiversité du ministère de la transition écologique.
Ces deux auditions m'ont permis, tout d'abord, de faire un état des lieux des territoires potentiellement concernés par un double zonage. Ce dispositif pourrait intéresser quelques communes situées dans les aires d'adhésion des parcs nationaux de Port-Cros, des Cévennes ou encore des Calanques. Les effets de la proposition de loi semblent donc limités.
Par ailleurs, ces auditions m'ont permis d'apprécier le caractère proportionné de la proposition de loi, qui dresse un solide garde-fou face aux craintes qui avaient justifié cette interdiction. Comme l'indique l'intitulé de la proposition de loi, ce n'est pas la totalité de la commune qui pourra être doublement « zonée », mais des parties bien distinctes de son territoire. Prenons un exemple concret : la commune de Hyères pourra être zonée pour sa zone côtière et littorale au sein du parc national de Port-Cros, et pour sa partie terrestre tournée vers le massif des Maures, au sein du PNR du même nom.
En conclusion, les périmètres des parcs nationaux et des PNR ne se chevaucheront pas, ce qui prémunira contre tout risque de complexité administrative et d'enchevêtrement des compétences.
Concernant la seconde interrogation portant sur l'intérêt concret pour un territoire d'une telle disposition, laissez-moi vous fournir quelques éléments de réponse.
Tout d'abord, le double zonage favorisera le développement de « corridors écologiques » entre les réservoirs de biodiversité que sont les forêts et les milieux aquatiques.
Par ailleurs, la collaboration entre deux espaces protégés sur un même territoire favorisera les mouvements, les migrations, la dissémination de graines, et en facilitera l'étude scientifique.
Enfin, les communes concernées, situées au confluent d'une double ressource environnementale, pourront revendiquer et afficher cette double appartenance. Nous connaissons tous ici l'attachement de nos territoires à leurs spécificités locales et à la mise en valeur de leur patrimoine naturel.
En définitive et au regard des réponses à ces interrogations, je dirai, en reprenant les propos des personnes que j'ai entendues, que cette proposition de loi est équilibrée, bien construite et adaptée aux besoins de nos territoires.
Je formulerai néanmoins une observation que j'estime cardinale pour la réussite et le bon fonctionnement de ce double zonage.
Il est impératif que les établissements publics gérant les parcs nationaux et les syndicats mixtes gestionnaires des parcs naturels régionaux interviennent conjointement en bonne intelligence. Cela impliquera des moments d'échange et du travail en synergie, afin de veiller à la cohérence territoriale des mesures prises au sein des aires d'adhésion.
La coopération est en effet un préalable indispensable au bon fonctionnement de ce double zonage. Je formule le souhait que les modalités de cette coopération soient inscrites, au moment de leur renouvellement, au sein des chartes du parc national et du parc naturel régional concernés, de sorte que le document administratif qui sert de support à l'adhésion des communes comporte explicitement des mentions de cette synergie indispensable. Je ne peux pas formaliser ce souhait par un amendement, mais j'appellerai l'attention du Gouvernement sur ce point.
Je terminerai mon propos en mentionnant le dépôt de deux amendements rédactionnels : un amendement de correction légistique, visant à assurer la cohérence de la rédaction de l'article L. 331-2 du code de l'environnement, et un amendement à l'intitulé de la proposition de loi, visant à remplacer la notion de « parc naturel national » par celle de « parc national », qui est celle qui figure dans le code de l'environnement.
Aussi, je vous invite à adopter cette proposition de loi, sous réserve de l'adoption de ces deux amendements. Il s'agit d'une démarche consensuelle et pragmatique, au plus près des enjeux de nos territoires.
M. Michaël Weber. - Ce texte permet d'avoir le zonage le plus fin possible. Il s'applique plus spécifiquement à la région Paca, mais il sera bénéfique potentiellement à tous nos territoires. La Fédération des parcs naturels régionaux de France nous a fait part de son soutien à ce texte amendé.
Plus généralement, monsieur le président, nous allons devoir travailler à l'adaptation de ces deux modèles - parcs nationaux et parcs naturels régionaux - à la réalité de nos territoires.
M. Jean-François Longeot, président. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, notre commission doit arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi. Je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives au zonage d'une commune au sein d'un parc national et d'un parc naturel régional.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Mme Kristina Pluchet, rapporteure. - L'amendement COM-1 est un amendement rédactionnel visant à faire explicitement mention du parc national, la notion « d'espaces » n'étant pas définie dans l'article L. 331-2 du code de l'environnement.
L'amendement COM-1 est adopté.
L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Intitulé de la proposition de loi
Mme Kristina Pluchet, rapporteure. - L'amendement COM-2 vise à remplacer, dans l'intitulé de la proposition de loi, la notion de « parc naturel national » par celle de « parc national », qui figure dans le code de l'environnement.
L'amendement COM-2 est adopté.
L'intitulé de la proposition de loi est ainsi modifié.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les sorts de la commission sont repris dans le tableau ci-dessous :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article unique |
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Mme PLUCHET, rapporteure |
1 |
Amendement rédactionnel supprimant la notion « d'espaces ». |
Adopté |
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Intitulé de la proposition de loi |
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Mme PLUCHET, rapporteure |
2 |
Amendement à l'intitulé de la proposition de loi, supprimant le terme « naturel ». |
Adopté |