Projet de loi de finances pour 1997 : Intérieur et décentralisation : décentralisation

C. LES AJUSTEMENTS HORS PACTE DE STABILITÉ

En termes réels, la masse financière constituée par les dotations du pacte de stabilité devrait progresser de 153,7 milliards de francs à 156,1 milliards de francs, de 1,53 %, soit un taux légèrement supérieur à celui de l'inflation prévisionnelle.

Divers ajustements, hors pacte de stabilité, viennent, en effet, majorer globalement le montant de l'enveloppe normée.

1. Les ajustements relatifs à la DSI

Si la dotation spéciale pour le logement des instituteurs évolue comme la DGF, son montant est toutefois chaque année corrigé à la baisse afin de tenir compte de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles (catégorie A n'ouvrant plus droit au logement gratuit) et des départs à la retraite.

Pour calculer la DSI de 1997, les dotations de 1995 et 1996 ont fait l'objet, "sur le papier", d'un recalage afin de tenir compte de dernières données connues relatives au nombre des intégrations dans le corps de professeurs des écoles ainsi qu'au nombre des départs à la retraite.

Puis un montant théorique de DSI pour 1997 a été calculé après application du taux de 1,36 % expliqué plus haut, soit 3.035,687 millions de francs.

Enfin, ce montant théorique a été réduit de 173,504 millions de francs afin de prendre en compte les ayants-droit à la DSI devant perdre le bénéfice de cette dotation à la suite de leur intégration dans le corps des professeurs des écoles ou de leur départ à la retraite.

Cet abattement correspond, d'une part, à la disparition du coût sur 2 quadrimestres d'un nombre estimé à 13.475 instituteurs ayants-droit à la DSI devant quitter leur corps au 1er septembre 1996, et d'autre part, à la prise en compte pour un quadrimestre des instituteurs devant quitter leur corps au 1er septembre 1997, au nombre estimé à 13.244.

Le chiffrage de l'abattement a été effectué sur la base du coût unitaire national fixé par le comité des finances locales pour 1995, soit 12.950 francs.

Au total, la DSI pour 1997 s'élève ainsi à 2.862,183 millions de francs.

Le calcul de l'abattement tient compte de l'accord intervenu entre le comité des finances locales et le gouvernement sur le mode de computation des instituteurs perdant leur droit à logement ou à indemnisation représentative.

Jusqu'à présent, l'administration évaluait à 82 % la proportion des ayants-droit parmi les instituteurs intégrant le corps de professeur des écoles ou partant à la retraite. Dorénavant, cette proportion est fixée à 77 % afin de prendre en compte les couples d'instituteurs dont l'un des membres devient mécaniquement ayant-droit lorsque l'autre intègre le corps de professeur des écoles ou part à la retraite ^{7 ( * )} .

2. Les ajustements relatifs aux dotations générales de décentralisation

Ces ajustements, dont le solde est positif, représentent un montant faible (moins de vingt millions de francs) au regard des masses enjeu.

Ils correspondent, comme de coutume, à la mise en oeuvre des dispositions législatives régissant les transferts de charges correspondant aux transferts de compétences prévus par les lois de décentralisation (notamment loi n°85-1098 du 11 octobre 1985 relative à la prise en charge par l'État, les départements et les régions des dépenses de personnel, de fonctionnement et d'équipement des services placés sous leur autorité).

La ventilation de la DGD et de la DGD Corse, après prise en compte des ajustements correspondants, est la suivante pour 1996 et 1997 :

- Pour les communes (chapitre 41-56 - Article 10)

Compétences	Loi de finances pour 1996	Projet de loi de finances pour 1997	Évolution 97/96 (en %)
Bureau municipaux d'hygiène	447.915.747	454.007.625	1,36
Documents d'urbanisme	90.946.356	92.183.272	1,36
Primes d'assurance (autorisation d'utilisation du sol)	23.699.387	24.095.225	1,67
Concours particulier : "Bibliothèques municipales"	363.276.915	368.217.663	1,36
Transports scolaires	433.158.196	439.049.364	1,36
Total	1.358.996.601	1.377.553.149	1,37

- Pour les régions (chapitre 41-56 - Article 30)

Compétences	Loi de finances pour 1996	Projet de loi de finances pour 1997	Évolution 97/96 (en %)
Fonctionnement de l'enseignement public	2.915.264.296	2.954.913.348	1,36
Aide à la flotte de pêche côtière	17.860.392	18.103.302	1,36
Aides aux entreprises de cultures marines	19.885.357	20.155.808	1,36
Dépenses de fonctionnement des établissements privés sous contrat	668.655.020	677.749.063	1,36
Concours particulier pour le développement culturel des régions d'outre-mer	10.699.598	10.845.118	1,36
Ports fluviaux et voies navigables	18.354.891	18.604.526	1,36
Remboursement de la TVA sur les équipements des préfectures	654.468	663.369	1,36
Prise en charge par les régions des personnels départementaux mis à leur disposition	15.624.621	15.837.123	1,36
Solde "personnels des délégations à la formation professionnelle"	3.739.506	3.790.365	1,36
Compensation de la franchise postale	11.919.710	12.081.824	1,36
Total	3.682.657.859	3.732.743.847	1,36

- Pour les départements (chapitre 41-56 - article 20)

Compétences	Loi de finances pour 1996	Projet de loi de finances pour 1997	Évolution 97-96 (en %)
Mesures positives
Fonctionnement de l'enseignement public	1.792.187.144	1.816.561.786	1,36
Action sociale et santé	10.201.025.887	10.339.764.938	1,36
Fonctionnement des ports maritimes de commerce et de pêche	13.996.886	14.187.251	1,36
Concours particulier "ports maritimes de commerce et de pêche" (investissement)	44.875.343	45.485.671	1,36
Travaux d'aménagement destinés aux cultures marines	8.490.391	8.605.865	1,36
Transports scolaires	4.483.549.802	4.544.528.320	1,36
Dépenses de fonctionnement des établissements privés sous contrat	636.042.909	644.693.411	1,36
Culture (fonctionnement des bibliothèques de prêt)	237.042.809	240.266.710	1,36
Culture (concours particulier relatif à l'investissement des bibliothèques)	34.308.428	34.775.040	1,36
Remboursement de la TVA sur les équipements des préfectures	100.423.691	101.789.502	1,36
Remboursement de la TVA sur les équipements des DDASS	13.761.543	13.948.707	1,36
Remboursement de la TVA sur les équipements de la DDE	39.517.394	40.054.850	1,36
Remboursement de la TVA sur les équipements des DDAF	5.170.807	5.241.132	1,36
Chapitre 936-7	280.421.611	284.235.485	1,36
Solde "personnels des DDE"	142.863.147	146.183.205	2,32
Personnel DDE article 10-IV de la loi du 2.12.92	49.625.283	50.300.212	1,36
Frais de personnel des BDP et des services des archives	202.869.262	210.598.715	3,81
Compensation de la suppression de la franchise postale	75.437.000	76.462.981	1,36
Fonctionnement et investissement des cités administratives		1.841.301	100,0
Total mesures positives	18.361.609.337	18.619.525.080	1,40
Prélèvements
Prise en charge par l'État des crédits de fonctionnement et d'équipement des préfectures	-2.402.643.176	-2.435.320.324	1,36
Prise en charge par l'État des crédits de fonctionnement et d'équipement des DDASS	-477.229.328	-465.955.104	-2,36
Prise en charge par l'État des crédits de fonctionnement et d'équipement des DDE	-694.049.955	-707.217.676	1,90
Prise en charge par l'État des crédits de fonctionnement et d'équipement des DDAF	- 117.042.201	- 119.106.803	1,76
Solde "personnels préfectures" (loi du 11 octobre 1985):
- compléments de rémunération 1986	-98.958.682	- 100.304.570	1,36
- options et vacances	- 1.841.093.541	- 1.875.570.919	1,87
Solde "personnels des DDASS" (loi du 11 octobre 1985)	- 153.743.138	- 142.326.795	-7,43
Prise en charge par l'État de la rémunération des personnels non titulaires des DDE	-2.343.730.902	-2.375.606.814	1,36
Primes loi de 1940	-834.030.980	- 845.374.218	1,36
Solde "personnels des DDAF"	- 175.371.467	- 179.314.315	2,25
Prise en charge par l'État des IUFM (Loi du 4 juillet 90)	- 107.278.626	- 113.947.881	6,22
Total des prélèvements	-9.245.171.996	-9.360.045.419	1,24
Total	9.116.437.441	9.259.479.661	1,57

- Pour la collectivité territoriale de Corse

Chapitre 41-57 (Collectivité territoriale de Corse)	Loi de finances 1996	Projet de loi de finances pour 1997	Évolution 96/97
I. Article 10 : Divers transferts de compétences
Transferts de compétences -droit commun Transferts de compétences -loi du 30.7.82 Transferts de compétences -loi du 13.5.91 :	2.126.985 139.673.061	2.155.913 141.572.685	1,36 1,36
- Culture - Voirie - AFPA (équipement) - Développement économique	30.753.688 102.700.136 1.334.727 27.236.431	31.790.452 104.096.909 1.352.879 27.606.860	3,37 1,36 1,36 1,36
- Équipement - Agriculture - Produits droits sur alcool	43.453.576 4.479.105 - 49.446.895	44.044.566 4.540.023 -50.119.398	1,36 1,36 1,36
- Franchise postale	56.290	57.056	1,36
TOTAL	302.367.103	307.097.945	1,56
II . Article 20 : Continuité territoriale	924.481.541	937.054.952	1,36
III. Article 30 : Offices agricoles	40.190.383	40.736.992	1,36
TOTAL 41-57	1.267.039.027	1.284.889.889	1,41

* *

*

La lecture du bleu budgétaire contenant les crédits de l'Intérieur laisse cependant apparaître une diminution globale des dotations des chapitres 41-56 "Dotation générale de décentralisation" et 41-57 "Dotation générale de décentralisation de la collectivité territoriale de Corse". Celles-ci passent, en effet, de 15,16 milliards de francs à 13,5 milliards de francs pour le premier de ces chapitres, soit une baisse de 10,9 %.

La baisse est de moindre ampleur pour la DGD-Corse (- 1,6 %) dont les dotations passent au total de 1.267 millions de francs à 1.247 millions de francs.

Cette évolution procède de deux séries de mesures qui n'ont pas été Prises en compte dans les deux tableaux récapitulatifs figurant pages 50 et 52 du présent rapport.

Il s'agit en premier lieu du transfert au ministère de la Culture des crédits correspondant aux transferts de compétences dans le domaine culturel aux régions, départements et communes ainsi qu'à la collectivités territoriales de Corse.

Les montants de ce transfert sont de 864,7 millions de francs prélevés sur la DGD et 37,9 millions de francs imputés négativement sur la DGD- Corse.

Ensuite, l'article 19 du projet de loi de finances initiale pour 1997 prévoit d'accélérer le circuit assurant le retour aux collectivités territoriales des recettes provenant de l'écrêtement des départements dits "surfiscalisés".

Depuis la mise en place des lois de décentralisation, les départements bénéficiant d'un excédent de ressources par rapport aux charges transférées reversent le "trop-perçu" au budget général de l'État. La somme ainsi dégagée vient abonder les crédits de la dotation générale de décentralisation.

En pratique, l'État inscrit une provision d'un milliard de francs au titre de cet excédent en loi de finances initiale. Le reliquat, correspondant à la différence entre le montant réel des reversements effectués par les départements "surfiscalisés" et celui de la provision, ne peut être inscrit que dans le collectif budgétaire de fin d'exercice. Son montant s'élevait, ces dernières années, à environ 2 milliards de francs qui ne peuvent être ainsi attribués aux collectivités locales bénéficiaires qu'au début de l'exercice suivant celui où ces sommes viennent en recettes du budget général de l'État.

L'accélération du circuit de reversement de l'écrêtement des départements "surfiscalisés" sera permise par la suppression du mécanisme de transit par le budget général de l'État et par la création d'un "fonds de compensation de la fiscalité transférée" dont les ressources, formées par le montant de l'écrêtement, pourront être immédiatement mobilisées.

Dans l'immédiat, la provision d'un milliard de francs sur le chapitre 41-56 est supprimée ce qui ne signifie pas que cette somme est retirée aux collectivités locales, comme on vient de le voir.

3. Les ajustements relatifs au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP)

L'article 21-6° de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications prévoit le reversement au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle de la différence entre le montant des impôts locaux dont sont redevables La Poste et France Télécom et la fraction de ces impôts revenant à l'État en contrepartie de la dotation de compensation de la taxe professionnelle. Cette fraction évoluant comme les prix, le FNPTP perçoit la différence entre le taux de progression des impôts acquittés par les deux opérateurs et le taux d'inflation.

En 1996, le reversement au FNPTP de l'excédent d'impôts locaux acquitté par La Poste et France Télécom a atteint 297.847.000 francs. Son montant sera, en 1997, de 766.068.000 francs.

L'article 18 du projet de loi de finances initiale pour 1997, transféré dans la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, prévoit cependant que l'accroissement d'une année sur l'autre du reversement au Fonds de l'excédent d'impôts locaux acquitté par les deux opérateurs (468.221.000 francs l'an prochain) sera affecté prioritairement à la compensation des exonérations de taxe professionnelle accordées, dans le cadre du pacte de relance pour la ville, au titre :

- des établissements créés avant le 1er janvier 1997 dans les zones de redynamisation urbaine et dans les zones franches urbaines qui n'étaient pas couvertes jusqu'à présent par le zonage prévu par la loi d'orientation du 4 février 1995 relative à l'aménagement et au développement du territoire ;

- des extensions d'établissements intervenues dans les zones de redynamisation urbaine et dans les zones franches urbaines.

Lors de son intervention devant le comité des finances locales, le 17 septembre dernier, M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation, a précisé que si le coût des compensations devait excéder les sommes supplémentaires attendues au titre du retour de fiscalité de France Télécom et de La Poste (soit 468,2 millions de francs), "l'État prendrait en charge le complément. S'il était inférieur, le solde bénéficierait au FNPTP".

Selon les indications données par le gouvernement, le coût des compensations, en 1997, dépasserait le montant de 468,2 millions de francs correspondant à la progression de la part de la fiscalité locale acquittée par La Poste et France Télécom reversée au FNPTP, pour atteindre 620 a 650 millions de francs environ. Le supplément devrait donc être directement pris en charge par l'État sur le budget général, conformément aux déclarations du ministre.

Enfin, l'article 16 du projet de loi de finances pour 1997 propose de supprimer l'affectation de la cotisation minimale de taxe professionnelle en ressource du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.

L'article 1647 E du code général des impôts voté dans le cadre de l'article 17 de la loi de finances pour 1996 a, en effet, prévu que le produit de la cotisation minimale de la taxe professionnelle serait versé au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et non au budget général de l'État comme l'avait initialement souhaité le gouvernement. Cette rédaction est issue d'un amendement adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Gilles Carrez.

Le dispositif ainsi mis en oeuvre a permis à l'État de réduire la dotation qu'il verse au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle à hauteur du produit attendu de la cotisation minimale de taxe professionnelle, soit 490 millions de francs.

Toutefois, compte tenu de l'émission tardive des rôles de taxe professionnelle (décembre) et de la difficile détermination du produit attendu, la répartition de la cotisation minimale de taxe professionnelle ne peut s'effectuer en même temps que la répartition des autres ressources du FNPTP en début d'année.

Lors de sa réunion du 5 mars 1996, le comité des finances locales a ainsi :

- pris acte des propositions du gouvernement consistant à répartir la totalité des droits ouverts en différant au début de l'année 1997 le versement des 490 millions de francs correspondant au produit attendu de la cotisation minimale de taxe professionnelle non inscrit en loi de finances ;

- rappelé son attachement au principe d'affectation des ressources locales aux collectivités locales mais en a constaté les difficultés d'application au cas d'espèce ;

- décidé que la part principale du FNP (dotation aux communes dont le potentiel fiscal quatre taxes est inférieur à la moyenne de leur strate) ferait l'objet de deux versements, le premier dès la notification initiale et le second, de 490 millions de francs, au début de 1997.

Le gouvernement confirme donc une position de principe, affichée dès le début de cette année devant le comité des finances locales, en proposant que le produit de la cotisation minimale de taxe professionnelle revienne au budget général de l'État, celui-ci rétablissant en contrepartie, intégralement, sa participation au financement du FNPTP.

4. Les ajustements relatifs à la dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors REI)

Lors du débat sur le projet de loi de finances pour 1996, le Sénat, sur proposition de sa commission des finances, a obtenu que là dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors compensation de la réduction pour embauche et investissement, soit, après application des règles de calcul du "pacte de stabilité", majorée de 300 millions de francs pour chacun des trois exercices 1996, 1997 et 1998.

La traduction écrite de cet accord est passablement complexe ^{8 ( * )} . L'article 1647 E du code général des impôts prévoit en effet que le concours de l'État au financement du FNPTP est, pour le calcul de l'enveloppe normée, réduit, "sur le papier", de 300 millions de francs, pendant les trois années du pacte de stabilité. En pratique, le concours de l'État est bien intégralement versé, mais l'escamotage de 300 millions de francs sur la ligne "FNPTP" permet de majorer à due concurrence la ligne "DCTP" à l'intérieur d'une enveloppe normée dont le montant global est fixé une fois pour toutes par application du taux prévisionnel d'inflation à l'enveloppe de l'année précédente.

Expliquant la portée de cette rédaction due au gouvernement, M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances, a toutefois clairement indiqué que son objectif était "d'affecter 300 millions de francs supplémentaires à la dotation qui aurait résulté de l'application de l'article" 32 de la loi de finances pour 1996.

En 1997, la DCTP, hors REI, doit ainsi s'élever à 14,71 milliards de francs (14,41 + 0,3), après 14,43 milliards de francs en 1996 (14,13 + 0,3), soit une progression de 1,92 %.

* ⁷ Les chiffres de 13.475 et 13.244 instituteurs ayants-droit correspondent ainsi à respectivement 17.500 et 17.200 sorties.

* ⁸ Sa rédaction en a été simplifiée cette année grâce à un amendement de votre commission à l'article 16 du projet de loi de finances.