B. LA MISE EN OEUVRE DES RÈGLES D'INDEXATION DU PACTE DE STABILITÉ EN 1997
L'évolution de l'enveloppe normée du "pacte de stabilité"
(milliers de francs)
|
LFI 1996 révisée |
PLF 1997 |
Évolution en % PLF 97/LFI 96 rév. |
|
|
I - ENVELOPPE NORMÉE |
|||
|
Dotation globale de fonctionnement (DGF) |
102.875.892 (1) |
104.881.972 |
1,95 |
|
Dotation spéciale instituteurs (DSI) |
2.946.972 |
2.987.052 |
1,36 |
|
Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) |
1.499.481 (1) |
1.490.328 |
-0,61 |
|
Fonds national de péréquation (FNP) |
615.654 |
611.911 |
-0,61 |
|
Dotation élu local |
258.875 |
262.396 |
1,36 |
|
Dotation globale d'équipement (DGE) des départements (AP) |
2.518.505 |
2.576.431 |
2,30 |
|
Dotation globale d'équipement (DGE) des communes (AP) |
3.170.800 |
2.403.845 |
-24,19 |
|
Dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) (AP) |
3.156.732 |
3.229.337 |
2,30 |
|
Dotation départementale d'équipement des collèges |
|||
|
(DDEQ(AP) |
1.561.619 |
1.597.536 |
2,30 |
|
Dotation générale de décentralisation (DGD) |
14.158.092 |
14.350.649 (2) |
1,36 |
|
Dotation générale de décentralisation Corse (DGD Corse) |
1.267.039 |
1.284.271 (2) |
1,36 |
|
Dotation de décentralisation formation professionnelle |
4.950.309 |
5.017.636 |
1,36 |
|
Dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors réduction pour embauche et investissement (REI) |
14.132.840 |
14.409.913 |
1,96 |
|
SOUS-TOTAL I |
153.112.840 |
155.103.277 |
1,30 |
|
Ajustements : |
|||
|
- FNPTP (excédent de fiscalité Poste et France Télécom) |
297.847 |
766.068 |
- |
|
-DSI |
0 |
- 124.869 |
- |
|
- DGD Intérieur |
0 |
19.128 |
- |
|
- DGD Corse |
0 |
619 |
- |
|
- DCTP (prise en compte de 300 MF) |
300.000 |
300.000 |
|
|
TOTAL Enveloppe normée et ajustements |
153.710.657 |
156.064.223 |
1,53 |
(1) Montant 1996 révisé
(2) Dont crédits transférés sur le budget de la culture
1. Le recalage de la base de calcul de la DGF
La DGF de 1996, servant de base au calcul de la DGF pour 1997 avait été établie en tenant compte d'un taux d'évolution du produit intérieur brut en volume au titre de 1995 de 2,9% ainsi que d'un taux prévisionnel d'évolution du prix de la consommation des ménages hors tabac de 2 1 % en 1996.
Ces taux sont révisés en baisse sensible dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 1997 et sont fixés respectivement à +2,1 % (PIB 1995) et + 1,9% (prix 1996).
Le montant révisé total de la DGF pour 1996 est ainsi de 102.876 millions de francs au lieu du montant de 103.576 millions de francs initialement ouvert en loi de finances pour 1996 (soit une différence de 700 millions de francs).
Ce recalage à la baisse de l'enveloppe normée, issu d'un amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale, induit une augmentation de l'enveloppe normée en réalité inférieure à l'indice prévisionnel d'évolution des prix pour 1997 (+ 0,8 % au lieu du taux de + 1,3 % affiché).
2. La définition des indices de progression de l'ensemble des dotations de l'enveloppe normée hors DCTP
a) La dotation globale de fonctionnement
Conformément au premier alinéa de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la dotation globale de fonctionnement évolue, depuis 1996, en fonction d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement de la DGF (soit 1997) et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours (soit 1996) sous réserve que celui-ci soit positif.
Le taux d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac prévu pour 1997 est de + 1,3 %.
La moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année 1996 s'établit à 1,3 % : 2, soit + 0,65 %.
Au total, l'indice d'évolution de la DGF pour 1997 est donc de + 1,95%.
Appliqué, conformément aux dispositions du code général des collectivités territoriales, au montant révisé total de la DGF pour 1996, ce taux permet à la dotation globale de fonctionnement d'atteindre un montant de 104.882 millions de francs.
Comme l'a rappelé M. Perben devant le Comité des finances locales "le Comité des finances locales aura à arbitrer sur la progression de la dotation forfaitaire puisque nous sommes dans l'hypothèse oh la possibilité de choisir la progression de cette enveloppe entre 50 et 55 % du taux de la hausse de la masse possible est ouverte. En effet, la composante PIB représentera 1/3 exactement de l'indice nominal de progression (0,65 % pour 1,95%).
"S'agissant de la répartition de la dotation d'aménagement, nous n'avons pas encore d'indication sur le développement des groupements intercommunaux mais celui-ci déterminera fortement l'évolution de la DSU et de la DSR.
"Si l'intercommunalité devait mobiliser 500 millions de francs supplémentaires comme l'an dernier, la hausse de la DSU serait de l'ordre de 2,2 % et celle de la DSR de 5,5 %. "
Rapporté au montant total ouvert en 1996 (103.576 millions de francs), le montant de 104.882 millions de francs fait apparaître une progression réelle de + 1,26 % entre 1996 et 1997.
L'encadré ci-dessous résume, en version strictement chiffrée, l'analyse qui précède.
Calcul du montant prévisionnel de la DGF de l'exercice 1997
|
1°) Montant révisé de la DGF pour 1996 : |
|
|
Montant définitif de la DGF pour 1995 Indice d'actualisation 1996 révisé : + 2,95 % (soit prix 96 : + 1,9 % + 1/2PIB Vol. 95 : + 2,1 %/2) contre + 3,55 % en LF1 1996 (soit prix 96 : + 2,1 % + 1/2PIB Vol. 95 : + 2,9 %/2) |
99.811,940 millions de francs x 1,0295 |
|
. Montant révisé de la DGF pour 1996 |
102.756,392 millions de francs |
|
. Ajustement correspondant à la compensation de la suppression de la franchise postale aux communes |
+ 119,500 millions de francs |
|
. Montant révisé total de la DGF pour 1996 |
102.875,892 millions de francs |
|
2°) Montant prévisionnel de la DGF pour 1997 : |
|
|
a) Base de calcul à retenir : montant révisé de la DGF pour 1996 soit : |
102.875,892 millions de francs |
|
b) Indice d'évolution pour 1997 : |
|
|
Cet indice comprend : |
|
|
- le taux d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac prévu pour 1997 : + 1,3 %. |
|
|
- la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année 1996, soit 1,3 %/2 = + 0,65%. |
|
|
Au total, l'indice d'évolution pour 1997 est de : + 1,95 % |
|
|
c) Montant prévisionnel de la DGF pour 1997 |
|
|
Le montant prévisionnel de la DGF pour 1997 est le résultat du calcul suivant : |
|
|
Montant révisé total de la DGF pour 1996 |
102.875,892 millions de francs |
|
Indice d'actualisation 1997 (prix hors tabac 1997 + moitié du PIB en volume pour 1996, soit + 1,3 % + 0,65%) |
x 1,0195 |
|
Montant prévisionnel de la DGF pour 1997 |
104.881,972 millions de francs |
b) Les concours indexés sur la dotation globale de fonctionnement
Les différentes parts de la dotation générale de décentralisation (DGD, DGD Corse et DGD formation professionnelle) ainsi que la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) sont indexées sur le taux de progression réelle de la DGF d'un exercice sur l'autre. En effet, ces concours, à la différence de la dotation globale de fonctionnement, font éventuellement l'objet d'un recalage en cours d'année pour le calcul de l'enveloppe de l'année suivante, mais leur montant, une fois versé, est définitivement acquis aux collectivités concernées.
Ce principe de l'indexation sur le taux réel de progression de la DGF n'a toutefois pas été respecté en loi de finances initiale pour 1996. La DGF avait alors augmenté, de loi de finances initiale à loi de finances initiale, de 3,65 %, mais l'indice d'évolution appliqué à la DSI et aux différentes DGD avait été celui de 3,55 % appliqué à la base recalée de la dotation globale de fonctionnement. L'objectif poursuivi était de ne pas pénaliser outre mesure la DCTP, "variable d'ajustement" du pacte de stabilité, appelée à ce titre à diminuer à due concurrence de la fraction du taux d'évolution des autres dotations dépassant l'inflation prévisionnelle.
Le gouvernement propose aujourd'hui de restituer le dixième de point de croissance enlevé voici un an (3,65 % - 3,55 %).
L'indice d'évolution, à structure constante, de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs et des dotations générales de décentralisation est ainsi de + 1,36 %, soit 1,26 % (taux réel de progression de la dotation globale de fonctionnement d'une loi de finances initiale à l'autre) + 0,1 % (rattrapage du manque à gagner sur les dotations pour 1996).
À structure constante, la DSI passe ainsi à 2.988 millions de francs, la DGD à 14.350,6 millions de francs, la DGD Corse à 1.284,3 millions de francs et la dotation de décentralisation formation professionnelle à 5.017,6 millions de francs.
Ce taux de 1,36 % est également retenu pour la dotation élu local.
La loi du 3 février 1992, qui l'a instituée, n'avait prévu aucune règle d'indexation. En pratique toutefois, la dotation élu local, incluse dans le périmètre du "pacte de stabilité", suit l'évolution réelle de la DGF depuis 1996.
c) Les autres concours de l'enveloppe normée (à l'exception de In DCTP)
Ils sont de deux ordres :
- Les concours indexés sur l'évolution des recettes fiscales nettes de l'État, soit - 0,61 % 6 ( * ) : il s'agit du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et du fonds national de péréquation qui s'établissent respectivement, avant imputation du versement de France Télécom et de la Poste, à 1.490 millions de francs et à 612 millions de francs.
- Les concours indexés sur l'évolution prévisionnelle de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, soit + 2,3 % : la dotation globale d'équipement des départements (2.576,4 millions de francs en autorisations de programme en 1997), la dotation régionale d'équipement scolaire (3.229,3 millions de francs) et la dotation départementale d'équipement des collèges (1.597,5 millions de francs).
La dotation globale d'équipement des communes est, en principe, également indexée sur la FBCF prévisionnelle des administrations publiques.
Toutefois, en application de la loi de finances initiale pour 1996 et de la loi du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours financiers de l'État aux collectivités locales, la première part de la dotation globale d'équipement des communes a été supprimée et les modalités de répartition de la DGE ont été modifiées.
La dotation est désormais attribuée à certaines catégories de communes (toutes les communes de moins de 2.000 habitants, les communes de 2.000 à 20.000 habitants ayant un faible potentiel fiscal et les groupements de moins de 20.000 habitants), après avis d'une commission départementale d'élus, selon les modalités antérieurement en vigueur pour la seconde part.
En 1996, la loi de finances a ouvert 2.198,8 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement pour le nouveau dispositif. Par ailleurs, pour solder les opérations en cours au titre de l'ancienne première part, la loi de finances pour 1996 a ouvert 972 millions de francs d'autorisations de programme et 821 millions de francs de crédits de paiement.
L'apurement des opérations en cours liées à la première part de la DGE étant effectué en gestion 1996, il n'est plus nécessaire de reconduire les crédits correspondants ouverts en loi de finances pour 1997.
Après réduction de la base indexable de 821 millions de francs et indexation à + 2,3 % (taux d'évolution de la FBCF des administrations publiques pour 1997), la DGE des communes s'élève à 2.403,845 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement.
3. L'enveloppe normée et le montant de la DCTP, "variable d'ajustement" du pacte de stabilité
Compte tenu du recalage à la baisse du montant de la DGF pour 1996, le total des concours compris dans l'enveloppe normée du "pacte de stabilité" s'établit à 153,1 milliards de francs.
Conformément aux dispositions de l'article 32 de la loi de finances pour 1996, cette masse doit progresser en 1997 du taux prévisionnel d'évolution du prix à la consommation des ménages hors tabac, soit + 1,3 %.
En conséquence, le montant de l'enveloppe normée est fixé, à structure constante, à 155,1 milliards de francs.
La dotation de compensation de la taxe professionnelle est obtenue par le différence entre ce montant global et le montant des concours mentionnés ci-dessus : elle s'établit ainsi à 14,4 milliards de francs avant ajustement (voir ci-après), en progression de près de 2 % par rapport à 1996.
Le gouvernement fait observer, ajuste titre, que les règles fixées l'an dernier s'avèrent protectrices puisqu'en application des dispositions relatives à la DCTP (hors REI) celle-ci aurait dû subir une contraction de - 0,61 % de ses crédits, correspondant à l'indexation sur l'évolution des recettes fiscales nettes de l'État.
Cette analyse ne tient toutefois pas compte des nombreuses amputations subies depuis 1992 par la dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors réduction pour embauche et investissement :
- "Captation" de l'accroissement de la DCTP (hors REI), en 1992, pour créer la nouvelle dotation de développement rural (DDR).
- Ponction opérée, à compter de l'exercice 1994, sur la DCTP (hors REI) versée aux collectivités locales et groupements de communes à fiscalité propre dont le produit de taxe professionnelle a progressé sensiblement plus vite que la moyenne depuis 1987.
- "Captation", en 1995, de la part de l'accroissement de la DCTP (hors REI) versée aux communes excédant l'indice prévisionnel du prix de la consommation des ménages hors tabac. La somme ainsi dégagée constitue la majoration du fonds national de péréquation.
- Ajustement à la baisse de la DCTP (hors REI), passée de 15,3 milliards de francs en 1995 à 14,4 milliards de francs en 1996 afin de satisfaire aux exigences de l'enveloppe normée prévue par le pacte de stabilité, compte tenu d'une indexation de la DGF très supérieure à l'inflation prévisionnelle (respectivement 3,55% et 2,1%). Or, l'année dernière, la DCTP, indexée sur l'évolution des recettes fiscales nettes de l'État, aurait dû bénéficier d'une progression de 8,29 %.
* 6 En tenant compte de la réduction des recettes fiscales résultant des amendements adoptés par 1'Assemblée nationale sur la première partie, ce taux passe à - 0,67 %, ce qui n'a pas pour effet de modifier les montants qui suivent de façon significative.