B. LE DÉTAIL DES MOUVEMENTS AFFECTANT LES DOTATIONS PLACÉES HORS ENVELOPPE DU PACTE DE STABILITÉ
1. Le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)
Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 1997 au titre du FCTVA s'élèvent à 21.700 millions de francs. Ils traduisent une stabilité des dépenses entre 1996 et 1997.
Cette prévision résulte de la combinaison de deux facteurs :
- la baisse, entre 1996 et 1997, du taux de la compensation forfaitaire qui passe de 15,682 % à 15,360 % ;
- une estimation de l'évolution des investissements des collectivités locales légèrement positive, tenant compte notamment de la croissance des investissements réalisés par les structures intercommunales.
Cette estimation ne constitue, à ce stade, qu'une prévision. Le montant des crédits effectivement versés aux collectivités locales en 1997 pourra être différent de cette estimation sans que cela ait d'effet sur les collectivités puisque le FCTVA est un prélèvement sur recettes qui est versé automatiquement sur présentation des pièces justificatives.
Cette remarque revêt une importance particulière cette année puisque votre commission des finances vous a proposé, en première partie du projet de loi de finances, d'adopter le principe de l'extension des remboursements du FCTVA aux groupements de communes pour les travaux de voirie qu'ils effectuent dans le cadre de leurs compétences. Or, cette disposition a une portée immédiate puisque les communautés de communes se feront rembourser, dès 1997, les investissements qu'elles réaliseront l'année prochaine en ce domaine, conformément aux dispositions de l'article 118 de la loi ATR.
2. Le prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation
Leur montant, en progression de 8,8% à 1,85 milliard de francs, correspond à l'estimation des recettes pour 1997.
3. Les subventions des différents départements ministériels et les comptes spéciaux du Trésor
Les subventions de fonctionnement (4.445 millions de francs en 1996; 3.750 millions de francs en 1997) versées par les différents sections ministérielles baissent de 695 millions de francs entre la loi de finances initiale pour 1996 et le projet de loi de finances pour 1997.
L'année 1997 marque, en effet, la fin du remboursement par l'État aux départements des sommes qui leur étaient dues au tire de l'avance de trésorerie qu'ils réalisaient, avant la décentralisation, pour le compte de l'État en matière d'action sociale : au moment de la mise en place de la décentralisation, l'État était resté débiteur vis-à-vis des collectivités locales d'environ 9 milliards de francs au titre de ces dépenses. Le remboursement de cette somme a été étalé sur 12 ans, à compter de 1985, le dernier versement étant opéré en 1996. On constate donc, sur le budget du ministère des affaires sociales, une réduction de 800 millions de francs à ce titre entre le projet de loi de finances pour 1997 et la loi de finances initiale pour 1996.
Par ailleurs, la subvention du ministère du travail aux collectivités locales est également ramenée à zéro dans le projet de loi de finances pour 1997 en raison de la suppression de la dotation de relèvement des barèmes d'apprentissage à la suite à la réforme de l'apprentissage.
À contrario, d'autres sections ministérielles augmentent en 1997 leurs dotations aux collectivités locales : il s'agit notamment de la Jeunesse et Sports (+ 90 millions de francs au titre de l'aménagement du rythme de vie des enfants) et de la Ville (+ 70 millions de francs).
La chute importante des subventions d'équipement (2.618 millions de francs en autorisations de programme après 3.593 millions de francs en 1996) revêt un aspect plus classique : elle s'explique très largement, en effet, par la non-reconduction de mesures inscrites en loi de finances initiale pour 1996 sur le chapitre 67-51 "Subventions pour travaux divers d'intérêt local" du budget de l'Intérieur et de la décentralisation.
4. La compensation d'exonérations et de dégrèvements législatifs
a) La réduction pour embauche et investissement (DCTP)
Son montant devait être réduit de plus de moitié, passant de 3.040 millions de francs à 1.480 millions de francs, en conséquence des dispositions précitées du projet de loi de finances.
Leur suppression conduit à fixer à 3.100 millions de francs le montant à ce titre du prélèvement sur les recettes de l'État (+ 2 % par rapport au montant révisé de 1996).
b) La contrepartie de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties
Le chapitre 41-51 "Subventions de caractère obligatoire en faveur des collectivités locales" du budget de l'intérieur et de la décentralisation regroupe, pour l'essentiel, les dotations que l'État verse aux collectivités territoriales en compensation des pertes de recettes correspondant aux exonérations temporaires de taxe foncière sur les propriétés bâties.
Ces dotations, qui sont encore amputées de près du quart et s'établiraient à seulement 620 millions de francs 9 ( * ) , subissent de fortes diminutions depuis plusieurs années.
Cette succession d'ajustement progressifs est la conséquence de deux phénomènes anciens dont les effets se cumulent :
- Tout d'abord, la suppression, en 1992, de la compensation automatique par l'État des exonérations de deux ans de foncier bâti accordées de plein doit par les communes et leurs groupements aux constructions neuves, affectées à l'usage d'habitation, a, dans un premier temps, eu des effets directs sur le niveau de la compensation. Elle continue d'engendrer des conséquences indirectes, un nombre grandissant de communes et de groupements décidant, par délibération, de supprimer cette exonération.
Toutes choses égales par ailleurs, les recettes de taxe foncière sur les propriétés bâties s'accroissent, en effet, pour ces communes et ces groupements.
Or, l'article R.235-1 du code des communes dispose que "lorsque les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties prévues aux articles 1384 et 1384 A du code général des impôts et aux I et II bis de l'article 1385 du même code entraînent pour les communes une perte de recettes supérieure à 10 % du produit communal total de la taxe foncière sur les propriétés bâties, ces collectivités reçoivent une allocation de l'État égale à la différence entre ladite perte de recettes et une somme égale à 10 % du produit de la taxe précitée".
Le ticket modérateur institué par l'article R.235-1 du code des communes, strictement proportionné au produit du foncier bâti, augmente avec lui, notamment lorsque l'assiette s'accroît des habitations neuves que les communes et leurs groupements ont décidé de ne plus exonérer.
L'augmentation du montant du ticket modérateur entraîne mécaniquement la baisse de la dotation versée par l'État au titre des exonérations de longue durée.
- La seconde explication de cette baisse tient également dans le solde, vraisemblablement négatif, des constructions du secteur social entrant et sortant des différents régimes d'exonération de longue durée.
Les "bonnes années" correspondant au début de la décennie 1980 sont aujourd'hui sorties ou sont en cours de sortie du mécanisme d'exonération cependant que les "entrants" des dernières années correspondent à un stock d'immeubles beaucoup plus faible en nombre.
À ces deux explications structurelles, on doit ajouter aujourd'hui la disparition des prêts d'accession à la propriété à compter du 1er janvier 1996, alors que les immeubles construits avec les nouveaux prêts "à taux zéro" ne bénéficient pas de l'exonération de plein droit de dix ans de taxe foncière sur les propriétés bâties dont jouissent aujourd'hui les titulaires de PAP.
Les indications fournies par le gouvernement ne permettent pas d'établir la part de chacune de ces explications dans le total.
c) Les compensations des exonérations relatives à la fiscalité locale
Le prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale a été institué par la loi de finances pour 1992 pour compenser le coût pour les collectivités locales de la transformation en exonérations des dégrèvements totaux de divers impôts locaux.
Ce prélèvement comprend également, à compter de 1997, 60 millions de francs au titre de la compensation de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties prévue par le pacte de relance pour la ville. Il est, en revanche, proposé d'imputer sur le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle un montant de 460 millions de francs correspondant à la compensation de l'exonération de la taxe professionnelle prévue par ce même pacte.
En outre, un montant de 3.809,9 millions de francs est prévu au titre de la compensation du second acompte et d'un tiers du solde de la baisse de 35 % des droits de mutation à titre onéreux. La première loi de finances rectificative pour 1995 avait, en effet, imputé cette compensation sur le prélèvement pour recettes au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale. Il est proposé, comme on l'a vu plus haut, de verser les deux derniers tiers en 1998 et 1999 (soit 1.320,4 millions de francs).
Enfin, il est inscrit un montant estimé à 300 millions de francs à titre de provision pour le financement de la zone franche en Corse dont le principe vient d'être avalisé par la commission de Bruxelles.
Le montant total du prélèvement s'établit ainsi à 15.054,9 millions de francs après 12.946 millions de francs en 1996.
(En milliers de francs)
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* Effet de l'évolution spontanée |
3.589.600 |
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* Effet des mesures du présent projet de loi de finances pour 1997 |
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Aménagement des droits |
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Compensation des exonérations de taxe professionnelle prévues par le projet de loi relatif au pacte de relance de la Ville |
- 460.000 |
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Étalement du paiement du solde de la compensation des pertes de ressources résultant de la réduction des droits de mutation à titre onéreux |
- 1.320.400 |
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Provision pour le financement de la zone franche en Corse |
300.000 |
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Total aménagement des droits |
- 1.480.400 |
d) La compensation de divers dégrèvements législatifs
Les dégrèvements législatifs relatifs à la fiscalité locale sont imputés sur le chapitre 15-01 du budget des charges communes.
L'évolution des deux principaux postes appelle les observations suivantes :
- les dégrèvements législatifs de taxe d'habitation augmentent de 1.141 millions de francs entre la loi de finances initiale pour 1996 et le projet de loi de finances pour 1997. Cette augmentation s'explique principalement par le dynamisme du dégrèvement prévu par l'article 1414 C du code général des impôts (dégrèvement de la fraction de la taxe d'habitation qui excède 3,4 % du revenu pour les contribuables dont la cotisation d'impôt sur le revenu, au titre de l'année précédente, n'excède pas 13.300 francs). L'abaissement, par la loi de finances pour 1996, de 15.000 francs à 13.300 francs du montant de la cotisation d'impôt sur le revenu pris en compte n'a pas permis d'empêcher cette augmentation de la compensation ;
- les dégrèvements de taxe professionnelle résultent, pour l'essentiel, du plafonnement par rapport à la valeur ajoutée (30,828 milliards de francs en projet de loi de finances pour 1997). Le montant du projet de loi de finances pour 1997 reste supérieur à celui de la loi de finances initiale 1996, en dépit des mesures d'économie adoptées en lois de finances initiales pour 1995 et 1996, en raison d'une évolution spontanée très dynamique de ces dégrèvements.
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LFI 1996 |
1996 révisé |
PLF 1997 |
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Taxes foncières |
721 |
600 |
621 |
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Taxe d'habitation |
6.497 |
6.967 |
7.638 |
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Taxe professionnelle (Pour l'essentiel : Plafonnement TP/VA) |
27.234 |
29.588 |
30.844 |
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Autres impôts locaux |
10 |
6 |
6 |
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Total |
34.462 |
37.161 |
39.109 |
e) Le prélèvement sur les recettes de l'État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse
Cette ligne, curieusement, ne figure pas dans les tableaux récapitulatifs établis par le gouvernement et reproduits pages 50 et 52 du présent rapport.
La loi du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse a institué ce prélèvement égal à 10 % du produit de la TIPP perçue sur les produits pétroliers mis à la consommation en Corse pour la Collectivité territoriale de Corse et à 1,5 % de ce produit pour chaque département.
Le montant de ce prélèvement est évalué à 97,37 millions de francs, en progression de 2,6 % par rapport à 1996.
* 9 20 millions de francs sont prévus pour la compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties.