LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
Première observation
Les crédits demandés au titre de l'outre-mer participent à l'effort de maîtrise de la dépense publique mais restent suffisants pour conserver au ministère une marge significative d'action.
Le même constat semble devoir être fait à l'égard des dotations regroupées sous « l'effort budgétaire de l'État en faveur de l'outre-mer » puisque leur montant devrait s'établir en 1997, comme en 1996, autour de 46 milliards de francs.
Dans un contexte de stabilisation en francs courants des charges nettes du budget de l'État, l'action spécifique du ministère de l'outre-mer a été recentrée autour de quatre priorités qui reflètent pour partie les conclusions des « Assises nationales de l'égalité sociale active et du développement » tenues à Paris le 9 février dernier :
1) L'emploi et l'insertion avec la poursuite de la montée en charge du FEDOM et la préservation des moyens consacrés au SMA.
2) Le logement avec le maintien à niveau du programme physique de 1996.
3) Le dépôt avant la fin de l'année en cours d'un projet de loi étendant aux départements d'outre-mer le principe des zones d'aménagement du territoire de la loi d'orientation du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire.
4) Un effort soutenu en faveur des territoires d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie restant préservée du principe d'étalement sur une année supplémentaire des engagements contractuels de l'État et la Polynésie française percevant, sur le budget de la Défense, la contrepartie financière de la mise en sommeil du Centre d'expérimentation du Pacifique, soit 990 millions de francs en année pleine.
L'étalement sur un exercice supplémentaire de la charge pour l'État de ses engagements contractuels à l'égard des collectivités d'outre-mer, excepté la Nouvelle-Calédonie, n'est que le pendant du même principe appliqué aux contrats de plan en métropole.
Si le budget de l'outre-mer pour 1997 peut être approuvé, votre rapporteur estime toutefois que des garanties devront encore être apportées par le Gouvernement sur deux aspects en particulier.
Deuxième observation (et première série de garanties à obtenir du Gouvernement)
Le premier domaine appelant des garanties est l'opération de suppression du FIDOM-section décentralisée.
Le Gouvernement dispose d'un argument certes paradoxal, mais non dénué de tout fondement, pour justifier cette opération : les amputations importantes et régulières pratiquées depuis le début de la décennie sur le chapitre concerné ont, en effet, conduit à minorer fortement la part de cette ressource dans les budgets des départements et des régions d'outre-mer. Le FIDOM-décentralisé ne représenterait plus que 1 % environ des recettes de ces collectivités, même si localement, et pour telle opération particulière, le taux de participation du fonds peut encore atteindre des niveaux significatifs.
Les élus domiens ne manqueront toutefois pas de rappeler la politique conduite lors de la dernière décennie et au début des années 1990 qui a consisté à maintenir un niveau d'autorisations de programme sur les dotations du FIDOM-décentralisé sans l'accompagner de la mise en place des crédits de paiement correspondants.
Le ministère de l'outre-mer a bien commencé à inverser la tendance, à compter de 1994, en donnant la priorité aux crédits de paiement et en les faisant progresser plus rapidement que les autorisations de programme.
Il n'en demeure pas moins que cet effort de redressement, de l'aveu du ministère de l'outre-mer, n'est pas arrivé à son terme, même en tenant compte des crédits de paiement (33,3 millions de francs) demandés au titre de 1997.
Dans une réponse à une question écrite de notre collègue Dominique Larifla, le ministère de l'outre-mer indiquait que la question des besoins en crédits de paiement sur le chapitre 68-03 serait examinée dans le cadre de la préparation du projet de budget pour 1997. Or, celui-ci ne contient aucune amorce de solution. Votre rapporteur souhaitera, lors du débat en séance publique, que des progrès soient accomplis afin que le montant de la totalité des crédits de paiement correspondant à des autorisations de programme engagées sur le FIDOM-décentralisé avant le 31 décembre 1996 soit établi sur des bases incontestables et fasse l'objet d'un reversement aux régions et aux départements concernés.
Second sujet de vigilance : le projet de loi relatif à l'aménagement du territoire ultra-marin que le ministère souhaite pouvoir déposer prochainement sur le bureau de l'une ou de l'autre assemblée et qu'il présente comme une contrepartie consentie par le Gouvernement en échange de la suppression du FIDOM-section décentralisée.
Selon les propos recueillis par votre rapporteur auprès de M. de Peretti, les moyens mis en oeuvre par ce texte seraient de deux ordres :
- étendre à l'outre-mer le principe des zones de redynamisation rurale prévu pour la métropole par la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, parallèlement au Pacte de relance pour la Ville qui, lui, s'applique d'emblée dans les DOM depuis son adoption ;
- compléter les mécanismes d'aide aux entreprises exportatrices d'outre-mer en ajoutant aux primes à l'emploi des primes à l'investissement.
Il reste toutefois à préciser le contenu exact du texte ainsi que le montant des moyens budgétaires qui lui seront consacrés.
Les premiers éléments livrés à votre rapporteur par le ministère de l'Outre-mer soulèvent, en effet, quelques interrogations :
- La dépense moyenne annuelle consentie par l'État s'élèverait sur les dix prochaines années à 85 millions de francs pour les exonérations de taxe professionnelle auxquels doivent s'ajouter 30 millions de francs provenant du Fonds national de développement des entreprises. Or, le FNDE, prévu par la loi Pasqua, n'a jamais été mis en place.
- Ensuite, les primes à l'investissement et les primes au fret prévues pour aider les entreprises exportatrices auraient en fait un caractère facultatif et seraient prises en charge par les régions dans le cadre de leurs compétences en matière de développement économique et non par l'État.
Il serait, enfin, souhaitable que le Gouvernement respecte son engagement de déposer un projet de loi prochainement et fixe, d'ores et déjà, son calendrier d'examen. À ce sujet, il convient de signaler que le programme prévisionnel établi par le Gouvernement pour l'activité législative ne prévoit, pour les trois prochains mois, la discussion d'un tel texte ni devant le Sénat, ni devant l'Assemblée nationale.
Troisième observation (et seconde série de garanties à obtenir du Gouvernement)
Le second domaine dans lequel votre rapporteur souhaite obtenir des garanties du Gouvernement est celui des dotations destinées à la Nouvelle-Calédonie.
De retour d'une mission qui l'a conduit sur place du 2 au 16 septembre dernier, votre rapporteur ne peut que se féliciter de la décision du Gouvernement de ne pas imposer aux collectivités de ce territoire le principe de l'étalement de ses engagements contractuels sur une année supplémentaire.
L'échéance de 1997, dernière année de la seconde génération des contrats de développement prévus par les accords de Matignon, sera donc respectée. En outre, un avenant prolongeant le contrat de ville État-Nouméa vient d'être conclu le 9 octobre dernier.
Votre rapporteur, au terme des entretiens qu'il a eus sur le territoire, souhaite toutefois interpeller le Gouvernement sur deux points qui lui semblent devoir faire l'objet d'une vigilance accrue alors que les pourparlers sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie sont entrés, depuis un an, dans une phase décisive :
1/ En premier lieu, il paraît indispensable de préserver la capacité d'action de l'Agence de développement rural et d'aménagement foncier
(ADRAF) dont l'action reste déterminante, et de surcroît appréciée par toutes les parties, dans le domaine de la redistribution des terres, essentiellement au profit des mélanésiens.
En moyenne, les dépenses sur les années 1992 à 1995 au titre des achats de terres effectués par l'ADRAF ont été de 10 millions de francs par an. Ce rythme paraît raisonnable compte tenu des besoins recensés.
Or, les montants délégués en 1996 ne s'élèvent pour l'heure qu'à 4,25 millions de francs 9 ( * ) et l'administration, compte tenu des moyens en diminution dont elle disposera en 1997 sur la section générale du FIDES, s'apprête à proposer au comité directeur du fonds l'inscription d'une enveloppe limitée à 6 millions de francs pour les achats de terre de l'ADRAF.
Une solution, strictement conjoncturelle, peut consister à solliciter le fonds de roulement dont dispose l'ADRAF. Cette voie n'apparaît toutefois pas pérenne et met en danger l'action d'une institution indispensable à la paix civile en Nouvelle-Calédonie.
2/ En second lieu, il parait indispensable, dans le climat actuel, de préserver la capacité d'action du représentant de l'État sur le territoire pour le financement des opérations « Jeunes stagiaires du développement » (JSD), créées en Nouvelle-Calédonie dans le même esprit que les contrats emploi-solidarité (CES) en métropole et dans les départements d'outre-mer.
Les crédits nécessaires sont traditionnellement dégagés par prélèvement sur l'enveloppe « Autres opérations » du chapitre 68-93 « Actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie ». Or, cette enveloppe a tendance à diminuer pour deux motifs concomitants : la stabilisation en valeur des crédits demandés sur le chapitre 68-93 et la progression constante de l'indemnité compensatrice versée à la province sud au titre d'une partie de ses charges d'enseignement primaire et d'assistance médicale gratuite (article 34 du statut de 1988).
De ce point-de-vue, il est heureux que le Gouvernement ait manifesté son souhait, dans le bleu budgétaire, de maintenir cette indemnité, en 1997, au même niveau qu'en 1996, soit 58 millions de francs et, en dépit des demandes de la Province sud, de ne pas la majorer.
À plus long terme, votre rapporteur souhaite poser, dans son rapport de mission, la question des clés de répartition des ressources de fonctionnement et d'équipement entre les provinces, d'une part, et les communes, d'autre part, étant fait observer que les difficultés de gestion des établissements scolaires et sanitaires se concentrent plutôt sur les provinces du nord et des îles Loyauté.
Quatrième observation
Au-delà des problèmes ponctuels, mais essentiels, abordés dans les deux précédentes observations, votre rapporteur souhaite aborder un peu plus avant la question de la traduction concrète des engagements pris par le Gouvernement en matières d'emploi, de logement et de développement économique, dans le cadre des Assises de l'égalité sociale et du développement des départements d'outre-mer.
Dans un contexte de raréfaction de la ressource budgétaire, votre rapporteur estime, à l'instar du Gouvernement, que la priorité doit être donnée aux réformes structurelles permettant d'accroître la compétitivité de l'ensemble du tissu économique plutôt que dans l'expansion des aides publiques.
Cette démarche est magistralement illustrée par l'attitude particulièrement responsable des élus et des forces vives du département de la Réunion qui ont voulu ouvrir le dossier du problème des rémunérations des agents de l'État. Les mécanismes de majoration, progressivement étendus par osmose à la fonction publique territoriale et à la fonction publique hospitalière ont des répercussions considérables, essentiellement négatives, sur le fonctionnement des économies de tout l'outre-mer, y compris les territoires, comme votre rapporteur a encore pu le constater récemment en Nouvelle-Calédonie, et singulièrement hors de Nouméa.
L'attitude adoptée par le Gouvernement à l'égard de cette demande est marquée, de façon tout à fait compréhensible, par une certaine prudence. Ainsi que le déclarait M. de Peretti, dans le cadre des Assises du 9 février dernier :
« Le Gouvernement n 'imposera pas une réforme qui ne sera possible que dans le réalisme, le dialogue et la négociation. Si les acteurs politiques, économiques et syndicaux d'un département, fut-il seul, souhaitent l'ouverture d'un tel chantier, l'État y participera aussi bien localement qu'à l'échelon national sur une base consensuelle. Je serai vigilant sur les solutions proposées et je veillerai en particulier au respect de deux principes fondamentaux : le respect des droits acquis et la neutralité financière de la réforme ; autrement dit les moyens budgétaires économisés devront être intégralement réinvestis dans le département, sous forme d'emplois, de modernisation du service public et/ou moyens financiers. Il s'agira d'un engagement irrévocable. »
Cette démarche, pour prudente qu'elle soit, a cependant débouché sur la création d'un « Observatoire des prix et des revenus de la Réunion » dont le président, M. Pécheur, a rédigé un rapport d'étape remis au Gouvernement au mois de juillet dernier.
Ce rapport qui, pour l'instant, se limite à dresser des constats de base, doit encore faire l'objet de compléments à la suite desquels le Gouvernement prendra une décision.
En conclusion, votre rapporteur ne peut qu'exprimer le souhait que la démarche entamée par les réunionnais s'étende progressivement à toutes les collectivités d'outre-mer tant le problème de la surrémunération demeure un facteur essentiel, sinon le facteur essentiel, du manque de compétitivité, tragique, dont pâtit l'ensemble de l'outre-mer.
* 9 Information fournie début septembre au siège de l'ADRAF.