C. LE RÔLE COMPLÉMENTAIRE ET RÉÉVALUÉ DU FAS
Le Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (LAS) est un établissement public administratif et financier placé sous tutelle de l'État.
Comprenant 220 personnes, dont une centaine dans les 14 délégations régionales, il accorde près de 8.000 subventions à plus de 3.500 associations et organismes pour un montant qui s'élève à 1.125 millions de francs en 1996, soit en légère diminution par rapport à 1994 et 1995 (1.145 millions de francs) pour tenir compte d'une sous-consommation des crédits disponibles en 1995.
À ce budget d'intervention, il convient d'ajouter le budget de fonctionnement et le fonds de roulement du LAS pour obtenir son budget global dont deux arrêtés du 5 juillet 1996 et du 28 octobre 1996 ont fixé le montant net à 1.536,8 millions de francs en 1996 (prévisions de recettes et de dépenses du budget pour l'exercice 1996). Ce budget global est relativement stable d'une année sur l'autre.
Depuis 1990, le budget d'intervention du LAS a évolué comme suit :
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1987 |
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
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1.193 |
1.221 |
1 229 |
1.283 |
1.370 |
1.210 |
1.195 |
1.145 |
1 145 |
1.125 |
Son financement provient essentiellement (95 %) d'un prélèvement fixé annuellement par décret sur le Fonds national des prestations familiales, qui s'est élevé à 965 millions de francs en 1996, complété par les transferts du Fonds social européen et par des financements divers. Depuis 1992, les recettes ont évolué comme suit :
en millions de francs
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1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
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Subvention CNAF MSA |
1 146 |
1 174 |
1 116 |
1 065 |
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FSE |
30 |
18 |
18 |
69 |
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Autres recettes |
40 |
46 |
44 |
38 |
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Total budgété |
1 216 |
1 238 |
1 178 |
1 172 |
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Droits constates |
1 253 |
1 260 |
1 178 |
1 241 |
Le prélèvement sur la CNAF diminue d'environ 50 millions de francs pour la deuxième année consécutive, corrélativement à l'abaissement du montant des subventions accordées.
C'est pour tenir compte d'une sous-consommation des crédits du budget d'intervention du FAS, qui se traduit par un fonds de roulement considérable, que le Gouvernement a décidé d'imputer les crédits du Service social d'aide aux émigrants sur le budget d'intervention du FAS en 1997 (soit environ 91 millions de francs). Ce rapprochement est logique au demeurant compte tenu de la synergie des actions.
En effet, le budget 1995 a accusé une sous-consommation des crédits de 160 millions de francs sur un montant de crédits d'intervention sociales de 1.100 millions de francs (hors opérations en capital), soit 65 %. Le taux de consommation des crédits était de 73 % en 1993 et 74 % en 1994.
Selon le compte financier de l'exercice 1995 du FAS, cette sous-consommation des crédits est la conséquence d'une « dérive des procédures budgétaires qui engendre un important déphasage dans le déroulement de chaque campagne annuelle entre la prise des décisions et leur mise en paiement. Ainsi, pour le budget 1995, alors que la campagne a débuté en octobre 1994, le budget a été voté le 23 janvier et approuvé le 20 avril. Les premières décisions ont été prises en janvier 1995 mais les premiers paiements sont intervenus réellement en mai, malgré la mise en place d'un budget provisoire. »
La consommation de la subvention de la CNAF pour 1995 reflète bien le décalage croissant entre le budget et son exécution puisqu'au 31 décembre 1995, le FAS a fait appel seulement à trois acomptes, soit 306 millions de francs, sur un montant de 1.065 millions de francs, et a pu assurer le paiement des avances de trésorerie ainsi que des premières décisions de l'année avec les trois derniers acomptes de la subvention de 1994.
La « dérive » des procédures budgétaires du FAS a été analysée par l'édition 1993 du rapport de la Cour des comptes dont suivent quelques extraits :
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Rappel des principales observations du rapport 1993 de la Cour des comptes « La gestion administrative du FAS présente de nombreuses infractions aux règles applicables à la passation des marchés publics, à la gestion du personnel et à l'engagement des dépenses. « L'insuffisante sélection des actions qu'il subventionne, la pratique de contournement des règles de compétence pour l'octroi des subventions, le manque de rigueur dans la gestion des dossiers, les graves carences observées dans la vérification de l'emploi des fonds et la faiblesse des suites données aux rares contrôles intervenus ont, dans un nombre non négligeable de cas, abouti au gaspillage de crédits publics. « Les autorités de tutelle n'ont pas su remédier aux insuffisances du FAS en matière d'interventions sociales, en raison notamment de l'imprécision des critères de compétence de celui-ci, dont les actions touchent de plus en plus fréquemment un public beaucoup plus large que les populations d'origine immigrée. « Au total, et sans que soit mis en cause le maintien de l'établissement public, la Cour constate qu'une gestion au jour le jour, une dispersion des formes et des niveaux d'intervention, la lenteur dans la mise en oeuvre d'un dispositif de contrôle et l'absence de toute révision d'un système «d'abonnement» aux subventions conduisent à une opacité certaine, préjudiciable à une juste appréciation des actions menées. » |
Pour faire suite aux observations de la Cour des comptes et de l'IGAS, qui soulignaient la complexité des règles financières appliquées au FAS tout au long de la procédure, depuis la décision initiale jusqu'à la liquidation finale d'une subvention et mettaient en évidence certaines lourdeurs pour les associations bénéficiaires des subventions de l'établissement, plusieurs mesures sont intervenues depuis 1995 et devraient se poursuivre par une réforme des règles et procédures financières de ce fonds.
• Dès la fin de 1995, les règles
relatives au paiement des subventions de moins de 20.000 francs, qui
représentent 30 % des subventions, avaient été
considérablement simplifiées.
• Parallèlement, le fonds d'action
sociale s'est doté d'une procédure d'audit des associations
subventionnées.
Plusieurs agents du FAS effectuent le contrôle des organismes subventionnés notamment lorsqu'il s'agit de répondre à des situations d'urgence et un programme annuel d'audit est arrêté par le Conseil d'administration dont les travaux sont préparés par un groupe de travail restreint (la Commission des suites).
Chaque année, une cinquantaine d'associations font ainsi l'objet examens approfondis qui portent sur leur gestion, la qualité de leur action, leur mode de fonctionnement. Les résultats sont fournis aux instances de décision concernées.
• Au cours de l'année 1996 une profonde
réforme des règles et procédures financières de
l'établissement a été étudiée. Elle devrait
être adoptée par le Conseil d'administration de
l'établissement avant la fin de l'année 1996 pour être
appliquée dès l'année 1997. Le Pas en escompte un
raccourcissement des délais de paiement de six à quatre mois.
Cette réforme a été élaborée dans le respect de deux objectifs majeurs :
- mettre en place des règles du jeu claires dans les relations entre le fonds d'action sociale et les associations, en garantissant des délais de paiement courts après la prise de décision, et en arrêtant, dès cette décision, le montant définitif du financement accordé pour l'action ;
- garantir la bonne utilisation des crédits publics en rapprochant les règles financières du fonds d'action sociale de celles s'appliquant aux crédits d'intervention de l'État, et en développant les modalités du contrôle a priori et a posteriori.
Pour atteindre ces objectifs, le fonds d'action sociale s'appuiera sur les délégations régionales qui seront désormais chargées de l'intégralité de l'instruction des dossiers alors qu'elles n'assuraient jusqu'alors que l'instruction « sociale » des demandes de subventions. Cette responsabilisation des échelons locaux s'accompagne de la mise à disposition de moyens nouveaux par transfert de postes du siège vers les régions, et de la mise en oeuvre d'un plan de formation de l'ensemble du personnel.
La réforme des procédures financières du fonds d'action sociale permettra par ailleurs d'accroître la déconcentration de l'établissement en responsabilisant les délégations régionales et en accroissant leurs moyens.
Enfin, une modification des statuts du fonds d'action sociale a été adoptée, dans le but de renforcer la cohérence entre les décisions du conseil d'administration et le fonctionnement de l'établissement en confiant au président du I AS les attributions du directeur.
• affirmation de la
complémentarité de l'action du FASTIF avec les services de droit
commun chargés de la lutte contre l'exclusion ;
• priorité donnée à
certains moments clefs pour l'intégration :
- arrivée en France des familles rejoignantes légalement autorisées à s'installer en France notamment en ce qui concerne l'alphabétisation des femmes :
- lutte contre l'échec scolaire des jeunes (accompagnement scolaire) ou actions destinées à favoriser l'accès à l'entreprise (parrainage) :
• adaptation des services publics à
l'accueil des étrangers (formation, traduction).
Enfin, le fonds d'action sociale a inscrit ses interventions dans le cadre défini par la politique de la ville ; outre les priorités précédemment énumérées, l'action sociale dans les foyers de travailleurs migrants a constitué une priorité des interventions du fonds d'action sociale sur le site ville, même si ces dernières actions n'ont que très rarement donné lieu à une contractualisation avec les municipalités.
Les missions du FAS se sont beaucoup diversifiées depuis le début des années 1980. Alors qu'à cette époque, l'établissement public consacrait la moitié de ses interventions à l'aide à la gestion des foyers de travaillées migrants et 20 % à l'alphabétisation, l'action sociale et familiale et les actions vers les jeunes constituent aujourd'hui plus de 40 % des interventions de l'établissement, traduisant ainsi un recentrage sur les publics jeunes et les femmes, qui éprouvent des difficultés d'insertion.
L'activité du FAS se répartit en 9 secteurs d'intervention dont les crédits ont évolué comme suit depuis 1994 (budgets primitifs) :
en millions de francs
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1994 |
1995 |
1996 |
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Actions liées à l'habitat et au logement |
101 |
95 |
49 |
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Aides aux résidents des foyers |
294 |
280 |
270 |
|
Insertion professionnelle |
240 |
230 |
236 |
|
Action sociale et familiale |
206 |
200 |
188 |
|
Intégration de l'enfance et de la jeunesse |
144 |
145 |
170 |
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Intégration par l'action culturelle |
27 |
32 |
32 |
|
Intégration par l'information |
67 |
65 |
53 |
|
Soutien aux actions et aux acteurs |
50 |
83 |
112 |
|
Audits et études |
6 |
5 |
5 |
|
Prêts et avances |
10 |
10 |
10 |
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TOTAL |
1145 |
1145 |
1125 |