D. LA POLITIQUE SATELLITAIRE DE LA FRANCE APRÈS LE RAPPORT VANDERCHMITT
Face à ces enjeux, à ces batailles du numérique qui ont été livrées en Allemagne, comment a évolué la politique satellitaire de la France ? Son évolution a été éclairée par le rapport commandé par M. François Fillon, ministre délégué chargé de La Poste, des Télécommunications et de l'Espace, à M. Vanderchmitt en novembre 1995.
1. Une analyse lucide
a) Un marché stratégique pour l'audiovisuel public
Le rapport note, tout d'abord, la place limitée occupée par le câble et le satellite en France : l'offre est morcelée entre les différents systèmes satellitaires et encore dominée par les satellites Télécom. La demande correspond aux attentes spécifiques de téléspectateurs d'origine étrangère, principalement arabophones, intéressés par les chaînes non francophones, mais provient également des zones rurales, non encore couvertes par Canal +, ARTE, M6 ou La Cinquième.
Il estime que l'offre de la diffusion par satellite est complémentaire de celle du câble, la répartition s'effectuant essentiellement en fonction d'un critère géographique, le satellite visant, de façon privilégiée, les zones rurales. Ce mode de diffusion sera, en outre, le premier à bénéficier de la compression numérique, permettant ainsi une augmentation importante de la capacité disponible.
Grâce à la réception directe et au numérique, la télévision par satellite constitue, depuis 1996 et le lancement des premiers bouquets numériques, un marché. Trois conditions doivent être réunies pour réussir sur ce marché : il faut tout d'abord un bouquet de programmes attractif , comprenant des chaînes généralistes, des chaînes thématiques et des services interactifs, une position orbitale unique permettant de regrouper plusieurs satellites - condition de sécurité en cas de défaillance - et offrant une grande simplicité de réception pour le téléspectateur, le parc d'antennes étant très statique, enfin, la maîtrise des équipements de réception , antennes et terminaux numériques. Ces derniers ont une importance stratégique. Ils ouvrent l'accès aux programmes de télévision payante et aux nouveaux services, comme la quasi vidéo à la demande, le téléchargement de logiciels. Rappelons toutefois que, contrairement au câble, le satellite n'offre pas de voie de retour, ce qui diminue fortement son utilisation interactive.
Service marchand, l'économie de la télévision par satellite suppose un savoir-faire commercial : l'important est de connaître le client et d'identifier ses besoins. Entre l'opérateur de satellites et le diffuseur, ou éditeur de programmes, apparaît un nouvel acteur, intermédiaire entre les deux, l'opérateur de bouquet, chargé de réserver des capacités satellitaires pour y placer les programmes dont il négocie la commercialisation auprès de l'éditeur.
Cette économie se caractérise également par l'intégration verticale de tous les éléments de la chaîne de l'image : location de satellite, acquisition de programmes, gestion de bouquets de programmes, commercialisation des abonnements. Cette intégration s'explique par l'ampleur des investissements rendus nécessaires, notamment pour l'achat de droits et la constitution d'un parc de terminaux préalable à la commercialisation des services. Du fait des investissements requis et de la diversité des compétences, aucun acteur ne peut contrôler seul l'ensemble de la filière : des alliances sont donc non seulement nécessaires mais elles sont également inévitables. L'autre conséquence de l'ampleur des investissements en jeu est l'internationalisation des stratégies de diffusion satellitaire, qui se heurte en Europe à la diversité des goûts et des pratiques culturelles. Hormis quelques produits spécifiques, le sport ou la musique, la commercialisation de programmes diffusés par satellite s'effectue par bassin linguistique.
Le marché de la télévision par satellite demeure encore incertain. La demande n'est pas bien connue. Quelle somme le téléspectateur français sera-t-il prêt à investir pour la télévision par satellite, et notamment pour ses programmes payants ? Le marché français des images audiovisuelles reste, comparativement à d'autres pays européens, sous-développé. Certains prévoient une explosion de la demande, d'autres, plus prudents, mettent en avant le coût élevé de l'équipement de réception pour prédire une inertie de la demande. L'offre, quant à elle, demeure fragile : il s'agit encore d'un marché émergent, soumis à évolution technologique rapide, notamment en ce qui concerne la bande de fréquence actuellement exploitée : l'avenir pourrait permettre l'exploitation de la bande Ka en sus de la bande Ku. Enfin, les différents acteurs ont des stratégies très mobiles. Les retournements d'alliance du premier semestre 1996 ont largement confirmé cette analyse.
b) Les erreurs de la stratégie française
Force est de reconnaître que Télécom 2 ne représente pas le vecteur satellitaire adapté au développement de l'offre publique de programmes. Le r apport Vanderchmitt rappelle opportunément que la télévision n'est pas l'objectif principal des satellites de France Télécom , qui ont pour missions principales la desserte des Antilles en voies de télécommunication, ainsi qu'un usage militaire, ce qui a justifié leur positionnement et explique le centrage de leur empreinte sur le territoire métropolitain. Au regard de ces missions, le bilan de ces satellites est plus qu'honorable. Toutefois, malgré le lancement de nouveaux satellites, la tentative de constitution d'une position orbitale unique pour diffuser de nouveaux programmes audiovisuels a échoué. Télécom 2C et 2D n'ont pas trouvé de clients, malgré l'existence d'un parc d'antennes non négligeable. Les opérateurs ont invoqué l'absence de véritable spécialisation de France Télécom dans le secteur audiovisuel, la dispersion et la localisation trop nationale des satellites, mais aussi l'incertitude sur la pérennité de l'engagement de l'opérateur national de télécommunications dans cette filière.
2. Des propositions adaptées au marché de la télévision par satellite
L'intervention des pouvoirs publics dans le secteur de la télévision par satellite n'a pas toujours été judicieuse. Il est vrai que la définition et la mise en oeuvre de la politique publique en la matière relève de plusieurs départements ministériels, ce qui n'a pas facilité la cohérence de la décision.
En outre, lorsque la tutelle est intervenue, ses choix ont été plutôt malheureux, comme l'a montré le rendez-vous manqué entre Canal + et France Télécom.
Son abstention a même été plutôt bénéfique en matière réglementaire : l'adoption d'un décret, qui prévoirait l'application aux chaînes diffusées par satellite des règles auxquelles sont soumises les chaînes du câble, pénaliserait les opérateurs français et les inciterait à délocaliser leurs activités.
Pourtant, la télévision par satellite constitue un double enjeu.
En termes industriels, le développement et le lancement de satellites destinés à l'audiovisuel constituent une activité qui prend une importance croissante sur un marché mondial de plus en plus concurrentiel et pour un secteur spatial dont le chiffre d'affaires consolidé stagne en France. Par ailleurs, l'industrie nationale de l'audiovisuel a besoin de nouveaux marchés internationaux que la diffusion par satellite devrait permettre de conquérir.
En termes culturels, la télévision par satellite illustre et menace l'exception culturelle : elle l'illustre dans la mesure où la télévision déborde le cadre national pour couvrir un bassin culturel et linguistique ; elle la menace aussi car l'action réglementaire étatique se trouve remise en cause par l'absence de maîtrise physique des moyens de communication. Par définition, la télévision par satellite est transnationale.
Dans ces conditions, les propositions du rapport Vanderchmitt n'en acquièrent que plus d'importance.
a) L'abandon de la filière satellitaire de France Télécom au profit d'Eutelsat
Cet abandon résulte d'une vision lucide du marché européen : dans tous les pays, les filières nationales ont échoué, et les opérateurs ont été obligés de nouer des alliances dépassant le cadre national.
La situation de France Télécom n'est plus adaptée au marché de la télévision par satellite. Sur un marché caractérisé par une offre relativement abondante et spécialisée, la présence d'un opérateur de télécommunications, qui n'accorde aux activités audiovisuelles qu'une petite place dans son organisation.
En outre, le calendrier est défavorable à France Télécom : la participation de l'Armée au lancement d'une troisième génération de satellites est plus qu'incertaine compte tenu des réformes en cours, et certains éléments clés manquent à l'opérateur public : absence de position orbitale unique, de sécurisation du système (faute de satellites de secours), enfin, manque de confiance des clients quant à l'engagement à long terme de France Télécom sur ce marché. Or, étant donné l'importance des investissements, le long terme est un élément déterminant sur ce marché.
Entre un engagement massif dans la concurrence et un désengagement total du secteur, le rapport plaide en faveur d'un nouveau positionnement de France Télécom qui deviendrait davantage un prestataire de services satellitaires qu'un opérateur direct de satellites.
Cette solution de moyen terme conduit à privilégier, comme vecteur de diffusion, la filière Eutelsat, qui construit la seconde position orbitale puissante sur le marché européen.
Cette organisation internationale présente néanmoins quelques faiblesses, comme la rigidité de son fonctionnement, lié à son statut, et notamment de sa politique tarifaire. La réforme qui est entreprise, et qui vise à alléger son mécanisme de décision, n'est pas assurée de la réussite. Ce choix est également subordonné, pour qu'il soit couronné de succès, au développement des antennes bidirectionnelles sur le marché français, afin de pouvoir recevoir les programmes diffusés tant par Astra que par Eutelsat.
Dans cette réorganisation de la filière satellitaire, France Télécom verrait son rôle évoluer d'opérateur direct à celui de prestataire de services satellitaires, ce qui entraînerait plusieurs conséquences :
- l'abandon d'une troisième génération de satellite, sauf si les missions dévolues aux satellites Télécom ne pouvaient être envisagées différemment, France Télécom continuant à gérer la capacité satellitaire existante. Télécom 2D verrait, faute de clients, sa mission évoluer vers des missions plus professionnelles, ou verrait sa position orbitale modifiée.
- France Télécom développerait ses activités « d'affréteur de capacités » et, dans ce but, ses relations avec Eutelsat ou même la SES, y compris au moyen d'une prise de participation à son capital.
- France Télécom devrait nouer des alliances stratégiques ou opérationnelles, à l'instar de Deutsche Telekom, avec les principaux acteurs du marché dans les nouveaux services.
Ses activités images-télévision devraient par ailleurs être regroupées, et l'attention apportée à la relation commerciale, renforcée.
b) Les risques de fermeture du marché de la télévision à péage
Astra est en passe d'acquérir une position centrale sur le marché européen de la diffusion analogique par satellite et le rapport Vanderchmitt note, à cet égard, que le passage à la diffusion numérique fait courir le risque du passage de la position dominante au quasi-monopole. Cette position dominante constituerait une incitation très forte pour des concurrents, comme les systèmes intercontinentaux américains Panamsat, GE Americom ou Hughes, promoteur de DirecTV.
Le maintien d'une concurrence est donc indispensable au marché européen.
Par ailleurs, les pouvoirs publics ne peuvent plus continuer à ignorer la SES et le rapport plaide pour une relation plus équilibrée, moins passionnée, avec cette société, afin de tenter d'influer sur son développement et sa stratégie et de parvenir à ce qu'elle raisonne davantage européen.
Sur ce point, le choix, par la SES, d'un constructeur européen pour lancer la nouvelle génération de satellites Astra pourrait constituer un tournant majeur des relations entre la SES et la France.
Afin d'empêcher tout risque de fermeture du marché, ce qui signerait son arrêt de mort, la constitution d'un parc de décodeurs propriétaires ( ( * )32) pour la télévision à péage doit être à tout prix empêchée, soit par la normalisation menée au sein du DVB, soit par la régulation, qui suppose préalablement une adaptation de la réglementation.
c) L'adaptation de la réglementation
Le vide juridique dont bénéficie la télévision par satellite entraîne une disparité entre le satellite et le câble, au détriment de ce dernier. Une harmonisation des régimes juridiques, dans le sens de l'allégement, serait donc nécessaire. L'adaptation de la réglementation devrait permettre d'introduire la notion de « bouquet de programmes et de services », qui ferait exception au principe « une fréquence, un programme » et de préciser les droits et obligations de l'opérateur de bouquet à l'égard des diffuseurs et des téléspectateurs. Enfin, une adaptation du dispositif anti-concentration devrait conduire à prendre en compte l'audience constatée sur l'ensemble des moyens de diffusion. L'Allemagne s'est engagée dans cette voie.
Cet aggiornamento juridique devrait s'accompagner d'une régulation économique du marché de la télévision par satellite. Mais cet exercice est difficile, car si les pratiques anticoncurrentielles doivent être limitées, il est nécessaire de laisser le marché se développer, afin notamment de renforcer les opérateurs nationaux et européens dans la compétition mondiale sur ce marché.
La loi de 1986 permettait au CSA de saisir le Conseil de la Concurrence en cas d'abus de position dominante ou de pratique entravant le libre exercice de la concurrence. Le rapport Vanderchmitt estime que les pouvoirs publics devraient aussi le saisir pour déterminer les dispositions assurant la fluidité du marché de la télévision à péage, en particulier quant aux limites à apporter à l'intégration verticale et aux conditions minimales qui devraient être garanties aux nouveaux entrants, en particulier aux diffuseurs indépendants.
Le Conseil de la Concurrence n'ayant pas été saisi, votre rapporteur a suggéré à M. le Président de la commission des Finances de solliciter de la part du CSA une étude sur ce thème, à charge pour le CSA de saisir le Conseil de la Concurrence.
d) Les incertitudes du marché français conduisent à prôner une grande alliance du numérique
En décembre 1995, le rapport Vanderchmitt considérait que les différents diffuseurs intéressés par la position orbitale d'Eutelsat, France Télévision et TF1, ne pouvaient pas donner naissance à un véritable bouquet numérique, faute de réunir les conditions techniques, financières et commerciales qu'exige le métier d'opérateur de bouquet.
Il faisait par ailleurs état des menaces d'étouffement de la demande, de pénétration du marché français par un opérateur de dimension mondiale s'intéressant à ce dernier mais n'ayant jamais réussi à s'y implanter.
Convaincu que le numérique est la télévision de demain, il jugeait que tous les acteurs ont intérêt à ce que le marché de la télévision par satellite décolle, ce qui ne sera possible que si ces derniers s'accordent pour constituer une offre commune de programmes attractive, et prônait une grande alliance du numérique, s'inspirant de la structure allemande MMBG.
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Le marché du paiement à la séance en Europe A la différence des États-Unis, où le paiement à la séance est né avec le câble, il est nouveau en Europe et concomitant au développement du numérique. Cette simultanéité place le paiement à la séance au coeur de toutes les batailles du numérique qui font rage aujourd'hui sur le vieux continent. Le développement du paiement à la séance se heurtera, en Europe, à certains obstacles : - la faiblesse du réseau de distribution, moins de 500 000 foyers sont équipés de décodeurs capables de recevoir des services de paiement à la séance améliorés (plus de 5 canaux) : - la résistance des opérateurs de chaînes payantes qui disposent des exclusivités de première diffusion des films de cinéma et souhaitent protéger leur marché et leur marge. En Grande-Bretagne, BSkyB, seul sur son marché depuis qu'il a remporté les droits de la première ligue de football (contre le diffuseur hertzien Carlton), a décidé de ne pas lancer son service paiement à la séance (30 canaux) avant la mi-1997, - la faiblesse des câblo-opérateurs : le service de paiement à la séance, distribué dans 200 000 foyers câblés français, n'est pas parvenu à obtenir le droit de diffuser des films exclusifs et se contente de rediffusions cinéma, de films pour adultes et de quelques événements sportifs. D'autres éléments pourraient, en revanche, accélérer le développement du paiement à la séance en Europe. À l'exception de quelques expériences françaises, les abonnés au câble ou au satellite d'Europe n'ont jamais eu accès au paiement à la séance analogique. C'est paradoxalement une chance pour les exploitants de services et qui bénéficieront dès le départ des bonnes conditions du numérique : - le faible développement de la télévision à péage (moins de 10 % des foyers TV européens contre 25 % aux États-Unis), - le faible risque de déstabilisation par le paiement à la séance du marché de la vidéo moins développé qu'aux États-Unis. Les recettes vidéo des distributeurs cinéma atteignent 3 milliards de dollars en Europe contre 10 milliards de dollars en Amérique du Nord. - la possibilité de contournement par les services de paiement à la séance des règles des quotas. En Europe, le paiement à la séance devrait surtout bénéficier de la concurrence entre opérateurs de chaînes payantes et de bouquets satellites payants. En effet, les batailles qui sont livrées en France, en Espagne, en Angleterre ou en Allemagne devraient avoir plusieurs impacts positifs sur le paiement à la séance : pour verrouiller leur marché, les opérateurs de TV payante accélèrent (comme Canal +) le déploiement de- bouquets numériques offrant du paiement à la séance. - pour entrer sur ce marché de la télévision à péage, de nouveaux acteurs (diffuseurs hertziens, groupes de presse, détenteurs de catalogues) sont prêts à acheter au prix fort les droits du cinéma et du sport et à les exploiter sur des chaînes payantes et des services paiement à la séance ou quasi vidéo à la demande. La crainte du lancement de services de paiement à la séance paneuropéens par des opérateurs paiement à la séance américains (Graff, Request...) ou des opérateurs satellite (comme DirecTV) associés aux studios d'Hollywood a conduit les opérateurs européens de chaînes ou bouquets payants à tenter des regroupements. Ces réactions défensives d'abord infructueuses ont récemment abouti à la fusion spectaculaire entre Canal + et Nethold, alors que ce dernier était particulièrement courtisé, depuis 18 mois, par DirecTV. Malgré ces rapprochements, le paiement à la séance restera en Europe une activité nationale pour deux raisons : - le lancement de services transnationaux est rendu difficile par l'hétérogénéité des marchés : problèmes linguistiques, développement inégal du câble et du satellite, décalage des dates de sortie des films... - le paiement à la séance constituera en Europe une chasse gardée et un prolongement logique de l'activité nationale des opérateurs de chaînes payantes ou bouquets satellite, contrairement aux États-Unis où le paiement à la séance a été initié par les studios (Warner et Disney) et les câblo-opérateurs. Le sport , programme fort des grilles de télévision gratuite et motif principal d'abonnement aux chaînes payantes, fait l'objet de toute l'attention des candidats à l'exploitation de services paiement à la séance. En France , le contrat conclu entre Canal + et la Ligue de football (qui prévoit la commercialisation paiement à la séance exclusive par CanalSatellite des matches contre un versement annuel de 50 millions de francs et une part des recettes) est attaqué par TF1 et TPS. Au Royaume-Uni, BSkyB a dû doubler la mise de 3 à 6 milliards de francs pour quatre ans afin d'obtenir la reconduction de son exclusivité de diffusion de la première division de football. En Italie , le montant du nouveau contrat de Telepiù avec la Ligue de football, qui inclut maintenant le paiement à la séance, est passé de 150 à 550 milliards de lires. En Espagne , les droits des principales équipes de la première division de football (dont Madrid, Barcelone et Séville) ont été arrachés à Canal + (qui obtient 50 % de ses abonnements grâce à ce sport) par la chaîne terrestre Antena 3. Cette dernière, qui a acheté les droits pour la somme de 600 millions de francs par saison (dont 200 millions de francs pour le paiement à la séance), est prête à en céder une partie à Canal +, mais à ses conditions. Les premières expériences européennes de paiement à la séance donnent des résultats très satisfaisants. Le match de boxe Tyson/Bruno diffusé et commercialisé en paiement à la séance par BSkyB, au printemps dernier, a été commandé par 600 000 foyers, soit 14 % des abonnés du bouquet. Le service paiement à la séance néerlandais Teleselect, copropriété de Nethold, Philips et Royal PTT, obtient un taux d'achat moyen de 1,5 film par mois par foyer. Ces résultats et les bonnes performances américaines de DirecTV incitent à l'optimisme. Selon Kirch, le paiement à la séance devrait représenter 20 % des revenus de sa plate-forme payante DF1, soit 700 millions de francs à l'horizon 2000. Cette somme est proche des prévisions établies pour CanalSatellite par la banque d'affaires SBC Warburg. Ces espérances expliquent en partie les velléités de certains studios américains, dont Paramount, qui conditionnent la vente de leurs catalogues de films à une présence dans le capital des chaînes payantes et des services de paiement à la séance qui pourraient être lancés en Europe. La lettre des médias n°242, 17/10/1996 |
* (29) Communication développement, filiale câble de la Caisse des dépôts et consignations a cédé le 26 janvier 1995 ses participations au sein des sociétés locales Citévision. Les trois acquéreurs sont Lyonnaise communications pour les sites « nouvelle donne », France Télécom pour les sites plan câble et TDF pour les sites « rachetés », c'est-à-dire les sites antérieurs au plan câble cédés à des opérateurs privés et comptabilisés depuis hors plan câble.