Projet de loi de finances pour 1997 : logement social

II. EXAMEN DE L'AVIS

Réunie le mercredi 20 novembre 1996, sous la présidence de M. Bernard Seillier, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jacques Bimbenet sur le projet de loi de finances pour 1997 (logement social).

Après avoir rappelé que ce projet de budget relatif au logement pour 1997 s'élevait à 44,6 milliards de francs, en hausse de 2,7% sur l'année dernière, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a abordé le premier volet concernant la poursuite de l'effort engagé en faveur du logement des personnes défavorisées.

Il a constaté que le plan d'urgence pour les plus démunis avait permis la livraison de 15.000 logements en un an et que 20.400 logements seraient disponibles à la fin de l'année.

Il a souligné qu'une ligne budgétaire spécifique dotée de 348 millions de francs était désormais créée pour financer l'ensemble des actions d'urgence pour les plus démunis.

Puis, il a indiqué qu'un compte d'affectation spéciale (CAS) était créé pour financer les fonds de solidarité pour le logement (FSL) et l'aide au logement temporaire (ALT), alimenté par la contribution acquittée par les organismes d'habitation à loyer modéré (HLM) au titre des logements occupés par des locataires dépassant de plus de 40 % le plafond de ressources réglementaire.

Après avoir présenté les dépenses qui seraient assumées par le nouveau CAS, il a observé que ce dernier devrait permettre, en principe, de garantir un niveau de financement plus élevé pour les FSL et pour l'ALT, et de faire face ainsi aux besoins constatés qui pourraient être accrus par la mise en oeuvre de la future loi de cohésion sociale.

Il a estimé néanmoins que l'évolution de la contribution versée au titre des surloyers devrait être examinée avec attention.

Enfin, il a constaté que le Gouvernement financerait l'année prochaine la mise en place de 30.000 logements en prêts locatifs aidés à financement très social (PLA-TS), au lieu de 20.000 en 1996.

Puis, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a abordé le deuxième volet de ce budget portant sur le maintien d'un programme élevé de construction et de rénovation de logements locatifs sociaux assorti de la transformation du régime de la subvention budgétaire en un régime d'aide fiscale par le biais d'une baisse du taux de la TVA pour la construction de logements en HLM neufs.

Il a rappelé la vocation sociale et familiale des logements du parc des organismes d'HLM.

Puis, il a présenté les nouvelles règles d'aide à la construction de logements sociaux locatifs neufs en évoquant les termes du débat intervenu entre le ministère du logement et les organismes d'HLM sur la neutralité de la transformation de la subvention budgétaire en un avantage fiscal.

Il a souligné que si le dispositif proposé par le Gouvernement était apparemment neutre en moyenne, il pouvait exister des écarts importants, notamment pour les organismes d'HLM qui réalisent des opérations sur des terrains dont le coût foncier est très élevé.

Il a souhaité que le Gouvernement puisse procéder très rapidement sur le plan réglementaire aux aménagements qui s'imposaient pour que, notamment, les coûts fonciers ne soient plus intégrés dans l'assiette de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en cas de livraison à soi-même.

Il a estimé utile de prévoir la possibilité de verser sur la « ligne fongible » une subvention complémentaire, dans l'hypothèse où il apparaîtrait que certaines opérations connaîtraient des difficultés de bouclage financier à la suite de la réforme.

Évoquant le troisième volet du budget, relatif à l'aide à la pierre, il a souligné le maintien du financement de 120.000 prêts à taux zéro à l'aide d'un appel financier important auprès des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction (1 % logement).

Il a souhaité que la mesure décidée en 1996 tendant à diminuer la part minimale du montant de travaux requise pour obtenir l'octroi d'un prêt à 0% en cas d'acquisition d'un logement ancien soit reconduite en 1997.

Il a constaté qu'à la fin du mois d'août, 100.000 prêts à 0 % avaient été distribués alors que le niveau des anciens prêts aidés à l'accession à la propriété (PAP) ne dépassait pas 35.000 par an.

Il a rappelé les caractéristiques du bilan financier des organismes collecteurs du « 1 % logement » et a évoqué les grandes lignes du dispositif de l'Union d'économie sociale du logement (UESL) qui devrait prochainement être mis en place.

Il a approuvé la réforme du 1 % logement qui a fait l'objet d'une convention signée par les partenaires sociaux, en soulignant que celle-ci allait dans le sens d'une rationalisation plus grande des circuits de financement de l'aide à la pierre.

Abordant, en quatrième lieu, les crédits relatifs à la réhabilitation de logements anciens, il a estimé que les crédits ne semblaient pas suffisants.

Il a rappelé que la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) qui bénéficiait essentiellement à des personnes âgées réalisant des travaux de première nécessité exécutés par des artisans locaux, notamment en milieu rural, était un outil de l'aménagement du territoire. Il a souligné qu'il existait des délais d'attente importants pour l'obtention de la prime, en particulier dans les départements qui développent une politique de revitalisation rurale.

C'est pourquoi, il a souhaité que ces crédits soient revalorisés de manière à ce que 80.000 logements au moins soient améliorés en 1997.

Il a regretté la baisse des crédits de l'ANAH en rappelant qu'à l'origine l'agence était financée par la taxe additionnelle au droit de bail et que le produit de cette taxe était évalué aujourd'hui à 3,2 milliards de francs, soit un montant supérieur aux crédits alloués par le budget de l'État.

Enfin, il a commenté le cinquième volet de ce projet de budget relatif à la réforme des aides personnelles au logement.

Il a rappelé que le concours de l'État s'établirait en 1997 à 29,73 milliards de francs, soit une hausse de 8,5 % par rapport à la loi de finances pour 1996.

Il a indiqué que le Gouvernement souhaitait se référer à un barème plus lisible et plus équitable qui tende à l'unification et appréhende de manière plus juste les ressources prises en compte.

Il a souligné que ces mesures devraient entrer en vigueur sans entraîner de baisse de ressources pour ceux qui bénéficient déjà d'aides renforcées.

Enfin, il a observé que la gestion de l'allocation de logement sociale versée aux étudiants avait été confiée au ministère chargé de l'enseignement supérieur.

M. Alain Vasselle s'est interrogé sur le montant de la participation des départements au titre des FSL pour 1997. Il a souhaité que la mesure destinée à diminuer la part de travaux pour l'octroi du prêt à 0 % pour l'acquisition d'un logement ancien soit reconduite. Il a souhaité que les crédits de la taxe additionnelle au droit de bail (TADB) soient affectés au financement de l'ANAH dans le cadre d'un compte spécial.

M. André Vézinhet a souhaité que la réforme de l'aide de lÉtat pour la construction de logements sociaux locatifs soit neutre pour les finances des organismes d'HLM. Il a estimé que. dans la mesure où le produit de la contribution versée par les organismes d'HLM au titre des surloyers serait certainement inférieur aux prévisions, le Gouvernement serait tenu de faire appel plus largement à la contribution des départements. Il s'est inquiété que la réforme de l'aide personnelle au logement puisse conduire à la diminution en valeur absolue des prestations versées à certains ménages. Il a déploré la baisse des crédits de l'ANAH. Il a fait part de son inquiétude sur l'équilibre financier des organismes d'HLM pour l'avenir.

M. André Jourdain a estimé que la mise en oeuvre du dispositif du taux réduit de TVA pour la construction de logements neufs était mal comprise sur le terrain par les organismes d'HLM en raison de sa complexité. Il a souhaité que les plafonds de ressources pour l'accès aux logements HLM soient revalorisés. Il a estimé que la réforme du « 1 % logement » risquait d'entraîner une diminution des crédits versés par les comités interprofessionnels du logement (CIL) aux agences départementales d'information sur le logement (ADIL) en considérant que celles-ci se tourneraient alors vers les départements pour compenser ce manque à gagner.

M. Guy Fischer a considéré que le budget du logement pour 1997 était un « budget charnière » dans la mesure où il consacrait le désengagement de l'État dans ce domaine. Il a estimé que la réforme du « 1 % logement - aurait des conséquences négatives en matière de financement pour les organismes d'HLM, en particulier en matière de réhabilitation. Il a souligné que la réforme de l'aide personnelle au logement aboutirait à écarter des centaines de milliers de familles du champ de l'aide. Il s'est inquiété du risque de déstabilisation financière des organismes HLM du fait de la mise en oeuvre du dispositif du taux réduit de TVA à 5,5 % pour la construction de logements locatifs. Il a estimé que les charges seraient inéluctablement augmentées sur les collectivités locales.

M. Pierre Lagourgue s'est interrogé sur l'application des crédits relatifs à la réalisation de logements d'urgence et d'insertion ainsi que sur celle du prêt à 0% dans les départements d'outre-mer.

M. Charles Descours a souligné que la mise en oeuvre du régime de la TVA à 5,5 % pouvait soulever des difficultés lorsque le coût des acquisitions foncières était très élevé et a souhaité que la réforme aboutisse à une réelle neutralité. Il a demandé que l'indice de révision des loyers des organismes d'HLM soit déconnecté de l'indice de la construction. Il a rappelé que le projet de budget permettrait de financer 30.000 PLA-TS en 1997 au lieu de 20.000 en 1996 en soulignant que cette mesure était favorable aux logements des plus démunis. Il a évoqué enfin la forte progression des aides à la personne enregistrée au cours de ces dernières années qui justifie la mise en oeuvre de la réforme du Gouvernement.

M. Gérard Roujas a regretté que ce budget « tourne le dos » à la politique d'aménagement du territoire.

M. Henri de Raincourt s'est interrogé sur le montant de la participation de l'État au financement des FSL prévu pour 1997 en soulignant que cette donnée était importante pour la préparation des budgets départementaux.

En réponse, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis , a apporté les précisions suivantes.

S'agissant des FSL, il a précisé que le montant exact du produit de la contribution versée par les HLM au titre des surloyers n'était pas encore connu, mais a indiqué que le Gouvernement, sur la base d'une prévision de recettes de 450 millions de francs, avait inscrit une évaluation de 300 millions de francs pour les FSL et de 150 millions de francs pour l'ALT, ces crédits évaluatifs ne devant être considérés que comme des plafonds.

Il a fait observer que même si le produit de la contribution s'avérait inférieur aux prévisions définies, son montant devrait néanmoins rester supérieur à l'ensemble des crédits consacrés aux FSL et à l'ALT dans le budget pour 1996 qui étaient au total de 300 millions de francs.

Concernant l'évolution du budget, il a rappelé que si l'on tenait compte des sommes inscrites dans les comptes d'affectation spéciale, les crédits relatifs au logement étaient bien en augmentation de 2,4 % en 1997 par rapport à l'année dernière.

S'agissant de la réforme de l'aide personnalisée au logement (APL), il a estimé qu'il faudrait attendre les simulations qui seraient réalisées sur la réforme avant de porter un jugement d'ensemble, en rappelant qu'un dispositif était prévu pour maintenir les droits de certains bénéficiaires de ces prestations.

Concernant le relèvement des plafonds de ressources pour l'attribution de logements HLM , il a souligné qu'il s'agissait d'une question importante du point de vue de l'équilibre financier des organismes d'HLM tout en remarquant que cette mesure n'entrait pas directement dans le champ de la loi de finances.

Il a indiqué qu'il répondrait directement à M. Pierre Lagourgue après avoir interrogé le ministère.

Puis, sur proposition de M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs au logement pour 1997 ainsi qu'à l'article 92 qui lui est rattaché.

Mesdames, Messieurs,

Ce projet de budget qui est le deuxième que nous présente M. Pierre-André Périssol, ministre délégué au logement, est, comme l'année dernière, accompagné de nombreuses réformes.

Il convient de rappeler que l'année 1996 avait été marquée par la mise en place du plan en faveur du logement des plus démunis, la création du prêt à taux zéro et l'instauration du supplément de loyer de solidarité dans les logements des organismes d'HLM.

L'année 1997 devrait voir se poursuivre ce mouvement de réforme avec la mise en place des nouvelles modalités de subventions aux logements sociaux locatifs neufs construits par les organismes d'HLM, la réforme institutionnelle du « 1 % logement » et la réforme des aides personnelles au logement, le tout dans le cadre d'une enveloppe budgétaire dont le montant total, y compris les comptes d'affectation spéciale, est de 44,6 milliards de francs, soit une hausse de 2,7 % sur l'année dernière.

Votre commission a émis les principales observations suivantes sur les cinq aspects de ce budget qui intéressent le logement social.

S'agissant de l'aide au logement des plus démunis, elle s'est félicitée de l'état de réalisation du plan ambitieux lancé par le Gouvernement en juillet 1995 pour assurer la création de 20.000 logements d'urgence et d'insertion.

Elle a souligné que la création d'une ligne budgétaire à part entière pour les opérations d'hébergement d'urgence ainsi que la création d'un compte spécial, alimenté par la contribution versée par les HLM au titre des surloyers, pour assurer le financement des Fonds de solidarité pour le logement (FSL) et de l'allocation de logement temporaire était de nature à faciliter pour l'avenir le maintien d'un niveau minimal de crédits en ce domaine.

Elle a rappelé la part prise par les départements, à parité avec l'État, pour financer les FSL tout en regrettant que la création du compte spécial ne facilite pas les prévisions budgétaires des conseils généraux pour l'année 1997.

Concernant le nouveau régime d'aide applicable pour la construction de logements locatifs sociaux par application du taux réduit de TVA à 5,5 %, votre commission a constaté que le principe de la mise en oeuvre d'une incitation fiscale permettait de réduire les prélèvements fiscaux.

Elle a souligné néanmoins que les écarts à la moyenne en matière de coût foncier pouvaient remettre en cause la neutralité du changement de régime et a donc souhaité que des aménagements soient apportés dans les textes d'application fiscaux et qu'en outre, une subvention soit prévue pour confirmer le maintien de l'équilibre financier des opérations.

S'agissant du prêt à taux zéro, votre commission s'est félicitée du succès de cette formule qui semble avoir répondu à une demande des ménages modestes et jeunes.

Elle a pris acte du financement du prêt à taux zéro, à compter du 1er janvier 1997, par un recours à une contribution, à caractère conventionnel, des organismes collecteurs du « 1 % logement » allant de pair avec une réforme institutionnelle qui devrait permettre de déboucher sur une réduction des coûts.

En revanche, votre commission s'est interrogée sur les risques d'un affaiblissement de l'engagement des fonds du « 1 % logement » pour soutenir la construction de logements locatifs sociaux ou intermédiaires.

Concernant les crédits de réhabilitation du parc ancien, elle a constaté que l'augmentation des crédits de paiement allait de pair avec une diminution des autorisations de programme pour financer la prime à l'amélioration de l'habitat et la subvention de l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat.

Elle a souhaité que compte tenu de leur utilité sociale et des besoins importants en milieu rural, les crédits de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) puissent être au moins maintenus au niveau décidé au cours de l'année 1996.

Enfin, s'agissant des aides personnelles au logement, votre commission a constaté que la progression de la dotation de l'État demeurait significative, de l'ordre de 8 %, dans la perspective d'une réforme globale reposant à la fois sur une rationalisation des barèmes et sur un élargissement des revenus pris en compte.

Porteur de nombreuses réformes, ce projet de budget permet, tout en réduisant les dépenses publiques, d'assurer le même programme physique d'activité aussi bien en ce qui concerne la construction ou la réhabilitation de logements locatifs sociaux que l'aide à l'accession à la propriété.

C'est pourquoi la commission des affaires sociales a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du logement social dans le projet de budget pour 1997.

I. L'AIDE EN FAVEUR DU LOGEMENT DES PLUS DÉMUNIS EST PÉRENNISÉE

A. LE BILAN SATISFAISANT DE LA RÉALISATION DU PLAN D'URGENCE DE 1995

Sous l'autorité du Premier ministre, le Gouvernement s'était engagé en juillet 1995 à réaliser 10.000 logements d'urgence et 10.000 logements d'insertion dans un délai de deux ans. Le but était de créer un stock de logements facilement mobilisables pour accueillir à titre temporaire des ménages en difficulté. Cet objectif ambitieux semble en passe d'être tenu puisque 15.000 logements sont d'ores et déjà réalisés et que 20.400 devraient l'être d'ici à la fin de l'année.

1. Un objectif ambitieux servi par la mobilisation d'instruments variés

Il convient de souligner que les dénominations de « logements d'urgence » et de « logements d'insertion » ne correspondent ni à de nouveaux produits financiers, ni à des produits physiques spécifiques.

• Les logements d'urgence sont destinés à accueillir des personnes ou des familles sans domicile fixe ou brutalement confrontées à une absence de logement. Ils doivent leur permettre de séjourner, selon les cas, quelques semaines ou quelques mois dans un véritable logement meublé pour répondre aux besoins essentiels des familles. Ce court séjour doit être complété par un accompagnement social, voire sanitaire, de nature à permettre la définition d'un projet d'insertion.

Ces logements ont généralement le statut de meublé ou de résidence sociale. Il peut s'agir de logements mis à disposition par l'État, par les entreprises publiques ou par d'autres partenaires.

• Les logements d'insertion ont vocation à recevoir, pour quelques mois ou quelques semestres, des ménages ayant besoin d'un accompagnement social pour retrouver une situation et un logement plus stables. Ces logements pourront notamment servir à faciliter la sortie d'hébergements collectifs ou de logements d'urgence.

Sauf dans le cas des résidences sociales dans lesquelles les occupants disposent d'un titre de résident, les logements d'insertion sont en général loués à une association, à un centre communal d'action sociale (CCAS) ou à un organisme intermédiaire ayant en charge de les sous-louer.

Dans les deux types de logement, conformément aux articles L. 442-8-2 et L. 353-20 du code de la construction et de l'habitation, une offre de relogement définitif, correspondant aux besoins et aux possibilités des familles, doit être proposée aux locataires dans un délai qui est fonction du projet d'insertion préalablement défini et de l'évolution de la situation familiale.

Une enveloppe de 1,3 milliard de francs, composée de 90 % de crédits d'aides à la pierre et de 10 % de crédits pour l'accompagnement social lié au logement, a été ouverte pour financer le plan d'urgence dans le collectif budgétaire du 4 août 1995 (loi de finances rectificative n° 95-885 du 4 août 1995).

La réalisation des 20.000 logements fait principalement appel à deux instruments budgétaires : les prêts PLA-TS et les crédits d'hébergement d'urgence.

a) Le recours aux PLA-TS

Les prêts locatifs aidés à financement très social (PLA-TS) comprennent une majoration de l'État à taux fortement majoré pour encourager la réalisation de logements adaptés aux besoins et aux capacités financières des ménages défavorisés.

Ce financement très social a été mis en place par le décret n° 94-549 du 30 juin 1994 qui a étendu le champ d'application des PLA à financement très social jusqu'alors réservés aux opérations d'acquisition avec ou sans travaux, à la construction de logements neufs ainsi qu'aux locaux cédés à bail emphytéotique et aux opérations d'acquisition et de travaux permettant de transformer en logements des locaux affectés initialement à un autre usage.

Les opérations en PLA-TS bénéficient d'un taux de subvention de l'État de 20 % pouvant être porté à 25 % par dérogation préfectorale si l'équilibre de l'opération le justifie.

Les PLA-TS sont ouverts aux organismes HLM, aux SEM mais aussi aux collectivités locales et aux associations agréées. Les plafonds de loyer sont fixés à 80 % du plafond PLA traditionnel. Ces logements sont destinés à des locataires ayant des revenus inférieurs à un plafond égal à 60 % du plafond de ressources du PLA normal.

Les conditions de réalisation des logements PLA-TS se sont améliorées depuis février 1995.

Sur le plan financier, depuis février 1995, le taux du prêt de la Caisse des dépôts et consignations auquel donne droit la subvention PLA-TS a été baissé de 5,8 % à 4,8 %, puis à 4,3 %, améliorant ainsi significativement les conditions de réalisation de l'équilibre des opérations.

Sur le plan administratif, il est à noter que les décisions de financement de l'État peuvent être prises simplement au vu de la promesse de vente ou du projet de bail, d'un plan de financement et d'un avant-projet sommaire, faisant apparaître les surfaces habitables et les estimations prévisionnelles de dépenses. De plus, la décision de subvention n'est plus postérieure à l'appel d'offres.

Enfin, sur le plan technique, la circulaire de programmation des crédits PLA-TS pour 1996 demande que trois logements PLA-TS sur quatre soient réalisés dans l'ancien, et que deux logements sur trois soient loués par le biais d'un organisme intermédiaire pour mieux garantir le caractère social et d'insertion de ces logements.

Consommation des PLA-TS en 1995

	Consommation en montant de subvention (MF)	Nombre de logements financés	Subvention moyenne par logement (en francs)
PLA-TS neuf	622,4	7.471	83.314
PLA-TS acquisition-amélioration	538,0	8.010	67.175
Total	1.160,5	15.481	74.964

Source : Ministère du logement

Il convient de rappeler que 20.000 PLA-TS ont été programmés dans le budget pour 1996 et que 30.000 sont annoncés dans le projet de loi de finances pour 1997.

Le PLA-TS a longtemps souffert d'une relative désaffection de la part des investisseurs locaux. La réalisation de 15.500 logements en PLA-TS en 1995 sur les 20.000 programmés, montre que la prise de conscience des élus locaux, des organismes d'HLM et des associations permet une meilleure utilisation de cet instrument qui répond à un véritable besoin.

b) La ligne budgétaire destinée à « l'urgence »

Créée en loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993, la ligne budgétaire pour l'hébergement d'urgence et le logement temporaire a été parfois appelée « ligne des 100 millions de francs » puisque tel est le montant qui lui a été consacré en loi de finances initiale pour 1994, 1995 et 1996.

Dans le cadre du plan d'urgence lancé en juillet 1995, 400 millions de francs supplémentaires ont été affectés à la ligne d'urgence.

Les opérations financées sur cette ligne sont de nature extrêmement diverse mais consistent, dans leur grande majorité, en la création de structures d'accueil d'urgence (centres d'hébergement, foyers, résidences ou hôtels sociaux) ou de logements temporaires dits « logements-passerelles », notamment par la mobilisation du patrimoine vacant de l'État et des collectivités territoriales.

Les opérations doivent aboutir en priorité à la création de logements individualisés et adaptés aux besoins de certains ménages dont l'accueil en locaux collectifs d'hébergement risquerait d'aggraver la désinsertion sociale. Pour les créations ou réhabilitations de tels locaux, chaque famille doit disposer d'un espace privatif, seuls les équipements sanitaires et de cuisine pouvant être communs à quelques familles. Les opérations concernant des chambres à partager par plus de trois personnes n'appartenant pas à la même famille sont exclues.

Le taux de la subvention est fixé en principe à 50 % du montant de la dépense, toutes taxes comprises, non plafonnée, dès lors qu'il s'agit de créer des capacités nouvelles disponibles toute l'année et mobilisables sur cinq ans au minimum. Toutefois, les travaux sur les logements réquisitionnés sont subventionnés à 100 %. Par ailleurs, dans certains cas, la réhabilitation de structures d'hébergement existantes peut donner lieu à une subvention au taux de 35 %, en particulier lorsque celles-ci sont menacées de disparaître en raison de leur vétusté ou de leur inadaptation aux besoins.

Sur la ligne des crédits d'urgence, 2.224 logements (dont 500 logements réquisitionnés) et 2.931 places ont été financés en 1995 pour un montant total de crédits consommés de 257,5 millions de francs.

Il convient de rappeler que, de 1993 jusqu'en juillet 1995, 5.002 logements ou places avaient été créés sur la ligne d'urgence.

2. Des réalisations prometteuses

Le plan d'urgence pour le logement des plus démunis a permis la livraison de 15.200 logements d'urgence ou d'insertion en un an ;

20.400 logements seront disponibles à la fin de l'année. L'objectif initial de 20.000 logements sera donc dépassé au 31 décembre 1996.

Bilan de la réalisation du plan d'urgence

	Logements livrés
	au 31 décembre 1995	au 30 juin 1996
Logements d'urgence	4.373	5.709
Logements d'insertion	4.578	9.482
Total	8.951	15.191

Source : Ministère du logement

a) Des réalisations adaptées aux besoins

Les réalisations ont été exécutées le plus souvent dans des centres urbains anciens. Le plus souvent, ce sont des immeubles existants (90 % des cas) de petite dimension qui ont été réhabilités, permettant ainsi une bonne insertion des locaux dans la ville.

L'ensemble représente près de 5.000 opérations dans plus de 2.000 communes. Chaque opération ne dépasse pas, en moyenne, 4 logements (25 % des logements sont réalisés en maisons individuelles) et les structures collectives accueillent en moyenne 15 à 16 personnes. Les logements d'urgence et d'insertion ont accueilli plus de 25.000 familles en 1996.

Le plan semble s'être déroulé dans d'excellentes conditions de coopération entre les services de l'État, les collectivités locales, les associations et les organismes d'HLM.

L'innovation du plan porte également sur l'existence d'un accompagnement social par des travailleurs sociaux. Les familles trouvent ainsi une aide pour s'installer, gérer leur budget, inscrire leurs enfants à l'école et entamer les démarches administratives nécessaires à l'établissement de leurs droits. Une étude réalisée sur les familles accueillies dans les logements d'urgence et d'insertion en Île-de-France montre que 70 % des ménages accueillis ne disposent pour ressources que le revenu minimum d'insertion ou des prestations sociales.

CARACTÉRISTIQUES DES MÉNAGES ACCUEILLIS EN ÎLE-DE-FRANCE

Les ménages accueillis en Île-de-France sont majoritairement de petite taille : 41 % de personnes isolées, 28 % de familles monoparentales, 17 % de couples avec enfants, 9 % de couples sans enfant, 5 % de familles de plus de cinq personnes.

S'agissant des ressources, 10 % de ces familles ont un salaire stable provenant d'un contrat de travail à durée indéterminée, 18 % un salaire précaire, 33 % bénéficient de prestations sociales autres que le revenu minimum d'insertion (RMI), 37 % bénéficient du RMI, 2 % sont sans ressources.

L'accompagnement social de ces familles est assuré par des associations locales ou départementales (43 %), des associations nationales (26 %), les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) eux-mêmes (17 %) et les communes par l'intermédiaire des centres communaux d'action sociale (14 %).

b) Le recours aux réquisitions

Votre rapporteur s'est également interrogé sur les résultats des procédures de réquisition prévues par l'ordonnance de 1945 et qui avaient été lancées le 28 août 1995 par le Ministre du logement.

Deux séries de réquisitions ont eu lieu sur 459 logements en 1995 et 572 en 1996 dans la région d'Île-de-France.

Le coût moyen des travaux de remise en état d'habitabilité des logements réquisitionnés s'élève, pour les 400 premiers logements, à 140.000 francs par logement.

UTILISATION DE LA PROCÉDURE DE RÉQUISITION EN FAVEUR DE LA RÉALISATION DE LOGEMENTS D'URGENCE

• D'octobre à décembre 1995 :

- Paris : 400 logements, loyer de 25 francs par mètre carré ;

- Hauts-de-Seine : 51 logements, loyer de 25 francs par mètre carré ;

- Val-de-Marne : 8 logements, loyer de 25 francs par mètre carré.

• En 1996 :

- Paris : 500 logements prévus, loyer de 26 francs par mètre carré indexé sur l'ICC ;

- Hauts-de-Seine : 39 logements prévus dont 7 livrés à ce jour, loyer de 25 francs par mètre carré ;

- Val-de-Marne : aucun ;

- Seine-Saint-Denis : 19 logements dont 12 ont été livrés à ce jour, loyer de 25 francs par mètre carré ;

- Yvelines : 14 logements.

B. LE BUDGET DU LOGEMENT SE DOTÉ DES MOYENS D'ASSURER DURABLEMENT L'AFFECTATION DE CRÉDITS EN FAVEUR DES PLUS DÉMUNIS

Deux mesures prévues dans le projet de budget pour 1997 sont susceptibles d'assurer le maintien d'un niveau minimal de crédits en faveur du logement des plus démunis.

1. Une ligne budgétaire à part entière pour les opérations les plus sociales

Avant le présent projet de budget, les crédits consacrés au logement d'urgence et à l'hébergement temporaire étaient imputés sur la « ligne fongible » (chapitre 65-48, article 10) destinée en principe au financement des prêts locatifs aidés (PLA) pour la construction de logements HLM et de la prime PALULOS pour la réhabilitation de ces logements.

L'affectation de crédits annoncée au moment de la préparation du budget n'avait donc qu'une valeur indicative quoiqu'elle semble avoir toujours été respectée. Elle était susceptible d'être remise en cause à tout moment sans formalité particulière lors de la délégation des crédits d'investissement dans les préfectures.

À partir de 1997, une ligne budgétaire nouvelle et à part entière est prévue (chapitre 65-48, article 60) pour financer « les opérations les plus sociales » : cette ligne est dotée de 348 millions de francs en autorisations de programme et de 178,5 millions de francs en crédits de paiement pour l'année prochaine.

Cette ligne comprend notamment les crédits de logement d'urgence, soit 100 millions de francs, qui sont donc reconduits à leur niveau de 1996.

Les principaux types d'opérations subventionnables à ce titre sont les suivants :

• aménagement de logements dans des immeubles vacants non éligibles aux aides de l'ANAH ou à la PALULOS et destinés à être démolis à terme ou temporairement mis à disposition (et appartenant notamment à l'État, à des établissements ou entreprises publics et à des collectivités locales),

• aménagement de logements dans des immeubles appartenant à des associations, non éligibles aux aides de l'ANAH ou à la PALULOS,

• acquisition (avec ou sans travaux) de fonds de commerce et/ou de murs d'hôtels vacants ou menacés de fermeture permettant soit d'éviter la disparition d'hôtels privés sociaux de fait, soit de créer une offre nouvelle d'hôtel social,

• acquisition (avec ou sans travaux) de logements par des associations ne pouvant monter un plan de financement PLA-TS,

• acquisition (avec ou sans travaux) ou aménagement dans des immeubles existants de structures d'hébergement,

• réhabilitation de structures d'hébergement dans les conditions définies ci-dessus.

Les loyers ou redevances doivent se situer à des niveaux inférieurs aux plafonds correspondants des PLA-TS qui en tout état de cause ne doivent pas être dépassés.

Le solde, soit 248 millions de francs en autorisation de programme et 78 millions de francs de crédits de paiement, permettra de financer les travaux de réhabilitation de logements sur les logements réquisitionnés qui bénéficient d'une prise en charge à 100 %, ainsi que les frais dus à la procédure de réquisition. Il permettra en outre de couvrir les frais de démolition et de changement d'usage.

La procédure de réquisition devrait au demeurant être simplifiée et rendue plus efficace par la loi de cohésion sociale.

L'article 16 de l'avant-projet de loi de cohésion sociale, actuellement soumis au Conseil économique et social, prévoit ainsi une procédure particulière de réquisition des locaux vacants depuis plus de dix-huit mois et appartenant à des personnes morales qui permet, dans le respect des droits des propriétaires, de faciliter la réalisation de travaux de mise en état d'habitabilité.

Votre commission approuve la création d'une ligne budgétaire « ad hoc » pour le financement des dépenses relatives aux opérations les plus sociales qui est assortie d'une augmentation des moyens pour 1997.

Elle se félicite que cet aménagement de la nomenclature budgétaire permette de rendre plus lisible pour l'avenir l'exécution de ces dépenses.

2. Un compte spécial pour les aides aux plus démunis

À compter de 1997, c'est un compte d'affectation spéciale (n° 902-29) intitulé « Fonds pour le logement des personnes en difficulté » alimenté par la contribution spéciale réclamée aux organismes d'HLM au titre des suppléments de loyers de solidarité qui financera la participation de l'État au Fonds de solidarité pour le logement (FSL) et l'aide au logement temporaire (ALT).

a) La ressource est assurée par la contribution due par les organismes d'HLM au titre des surloyers

Il convient de rappeler que l'article 14 de la loi de finances pour 1996 a institué une contribution sur les organismes d'HLM et les sociétés d'économie mixte qui louent des logements à des locataires dont le revenu net imposable, au titre de l'avant-dernière année précédant l'imposition, excède de 40 % au moins les plafonds de ressources prévus pour l'attribution de logements HLM. La taxe est fixée forfaitairement par logement et par an en fonction de la situation des logements en distinguant Paris et ses communes limitrophes, les autres communes de l'agglomération parisienne, les autres communes de la région d'Île-de-France et, enfin, le reste du territoire national. Le rendement de la taxe a été évalué à 450 millions de francs pour 1997 ; le résultat pour 1996 devrait néanmoins être inférieur à ce chiffre.

Ce dispositif va de pair avec celui de la loi n° 96-162 du 4 mars 1996 relative au supplément de loyer de solidarité prévoyant qu'un surloyer est obligatoirement dû par le titulaire d'un logement HLM dans tous les cas où les ressources de l'ensemble des personnes occupant ce logement dépassent de 40 % le plafond de ressources réglementaire pour l'attribution d'un logement social. Un surloyer peut être également être imposé, sur délibération de l'organisme d'HLM, à tous les locataires dépassant de 10 % le plafond de ressources. En tout état de cause, le montant cumulé du loyer principal et du surloyer ne peut dépasser 25 % des ressources du locataire.

b) La contribution de l'État aux FSL constitue la première dépense du Fonds

Les fonds de solidarité pour le logement (FSL) ont été institués dans chaque département dans le cadre des plans départementaux en faveur du logement des plus défavorisés prévu par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement dite loi « Besson ». Ces fonds, à caractère obligatoire, sont destinés à aider les ménages défavorisés à se maintenir ou à accéder à un logement locatif par des aides financières, telles que cautions, prêts, garanties et subventions, ainsi qu'à assurer la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement social lié au logement (ASLL) nécessaires à l'accès et au maintien dans un logement des ménages bénéficiant du plan départemental.

Les aides financières des FSL sont accordées :

- en cas d'impayés de loyer ;

- pour certaines dépenses d'installation dans un nouveau logement (dépôt de garantie, frais d'ouverture des abonnements d'eau et d'électricité, d'assurances, frais de déménagement, achat du mobilier de première nécessité, premiers loyers...) ;

- pour garantir le paiement du loyer et des charges locatives pendant une durée déterminée (variable selon les FSL) ou des frais résultant d'éventuelles dégradations.

En outre, l'article 35 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville a étendu le bénéfice des aides du FSL aux propriétaires occupants qui se trouvent dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au paiement de leurs charges collectives ou aux remboursements d'emprunts.

La nature de l'aide, son ampleur, ses caractéristiques (durée du prêt, échéancier de remboursement...) sont adaptées à chaque situation et sont déterminées par une instance de décision, propre au Fonds, après instruction des dossiers.

Les fonds peuvent aussi garantir ou financer les associations qui assurent elles-mêmes une fonction d'intermédiaire (garantie, sous-location) entre les ménages et les bailleurs et mettent un logement à disposition des personnes défavorisées. Le FSL peut également décider d'accorder des aides à l'installation par l'intermédiaire d'associations qu'il subventionne ; ces associations constituent alors des fonds « associatifs ».

Il est à noter que l'article 22 de l'avant-projet de loi de cohésion sociale soumis au Conseil économique et social confère aux FSL le statut de groupement d'intérêt public (GIP) et prévoit une participation complémentaire des régimes de prestations familiales pour financer les fonds.

DÉPENSES DES FSL

(en millions de francs)

	1992	1993	1994	1995
Aides au maintien	259,5	296,6	337,7	336,8
Aides à l'accès	113,1	196,0	247,0	321,2
Paiement de garanties	5,4	9,6	17,4	22,3
ASLL (l)	81,5	124,2	146,8	171,2
Gestion locative (2)				8,4
Subventions aux associations		7,0	16,0	20,1
Fonctionnement	37,3	55,0	72,2	80,2
Dépenses totales	505,0	709,2	845,1	965,6
dont aides (3)	467,7	654,2	772,9	885,4

NB : les chiffres figurant dans ce tableau sont les décaissements de trésorerie et non les dépenses décidées lors des réunions des instances de décisions.

(1) Accompagnement social lié au logement

(2) Financement du surcoût de gestion induit chez les associations qui sous louent des logements aux personnes défavorisées dans le cadre du plan d'urgence ou font de la médiation

(3) Total des dépenses des FSL, hors frais de fonctionnement

Chaque FSL bénéficie d'une participation obligatoire de l'État et du Conseil Général, ce dernier devant verser au moins autant que l'État. Les autres partenaires dans le domaine du logement (collectivités locales, organismes bailleurs, CAF, collecteurs du « 1 % », ...) sont invités à participer volontairement au financement de ces fonds.

Avant 1997, la subvention de l'État était inscrite en dépenses du budget du logement (chapitre 46-50, article 10) ; dorénavant, elle constitue une ligne de dépense du compte d'affectation spéciale dont le plafond a été estimé à 300 millions de francs pour 1997.

c) Les dépenses liées à l'ALT constituent le second volet des dépenses du compte spécial

L'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées communément appelée « aide au logement temporaire » (ALT) a été instituée par la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social. Il s'agit d'une aide forfaitaire versée exclusivement aux associations ayant conclu une convention avec l'État.

L'aide a deux finalités :

- d'une part, se substituer exceptionnellement aux aides à la personne ^{1 ( * )} , quand le versement de ces aides n'est pas possible, notamment du fait d'une durée de séjour trop brève pour permettre l'ouverture du droit,

- d'autre part, permettre aux associations qui accueillent des personnes défavorisées de se doter d'un parc plus important.

L'ALT est financée par le Fonds national d'aide au logement (FNAL) qui bénéficie à cet effet d'une contribution de l'État et d'une contribution à parité des régimes de prestations familiales, versée par les caisses d'allocations familiales (CAF) qui prélèvent 2 % au titre des frais de gestion.

BILAN QUALITATIF DE L'ALT

Le bilan qualitatif, prévu par la circulaire du 19 mars 1993, est mené par les CAF, sur la base des données fournies par les associations.

Sur la base des informations disponibles, qui restent partielles, on peut considérer que de 36.000 chambres-mois et 13.000 logements-mois ont été mobilisés de septembre 1993 à septembre 1994.

Les personnes accueillies sont majoritairement des personnes isolées (86,2 %), mais on dénombre aussi des familles monoparentales (7,4 %), des couples sans enfant (5 %) et des couples avec enfants (1,4 %). 63,3 % des personnes accueillies sont des hommes, 23,1 % des femmes et 13,6 % des enfants. Les hommes représentent 82 % des personnes isolées. 80 % des personnes hébergées ont moins de 40 ans.

La durée des séjours est en général courte, inférieure à un mois dans 64 % des cas, et à trois mois dans près de 98 % des cas.

En 1994, l'enveloppe était de 80 millions de francs pour financer l'ALT dont 40 millions de francs à la charge du ministère du logement (chapitre 46-50, article 20). Cette dotation a été reconduite à même hauteur en loi de finances initiale pour 1995 puis a été complétée à hauteur de 12 millions de francs en collectif budgétaire dans le cadre du plan d'urgence d'août 1995. Pour 1996, la dotation inscrite en loi de finances initiale a été fixée à 50 millions de francs.

À compter de 1997, les dépenses d'ALT sont prises en charge par le compte d'affectation spéciale : la dépense évaluative maximale est de 150 millions de francs pour 1997.

d) Les observations de la commission

Votre commission se félicite de la création d'un compte d'affectation spéciale qui permet opportunément de déroger au principe de l'unité budgétaire pour pré-affecter le produit de la contribution due au titre des surloyers au financement des aides personnelles versées pour favoriser l'accès ou le maintien à un logement des plus démunis.

Le dispositif fait partiellement droit aux demandes de création d'un fonds spécial émises par certaines associations caritatives au moins en ce qui concerne les dépenses de fonctionnement liées à l'accès à un véritable logement des personnes sans-abri.

Le choix de la contribution liée au surloyer apparaît légitime dans la mesure où celle-ci correspond à des locataires dont le revenu excède de 40 % le plafond de ressources.

Le produit de la taxe pourrait être inférieur à la prévision initiale de 450 millions de francs, mais, en tout état de cause, il ne devrait pas être inférieur à 300 millions de francs : la contribution de l'État aux FSL et pour l'ALL bénéficiera de toute façon en 1997 d'un montant de crédits supérieur à celui voté en 1996.

Votre commission souligne, s'agissant des fonds de solidarité pour le logement, que l'effort accru de l'État ira de pair avec celui qui sera demandé simultanément aux départements.

À cet égard, il est important de souligner que les sommes engagées au titre des FSL n'ont cessé de s'accroître depuis cinq ans.

La dotation de l'État aux FSL a évolué comme suit en données définitives (après annulation ou virements de crédits) : 150 millions de francs en 1991, 171 millions de francs en 1992, 177,3 millions de francs en 1993, 200 millions de francs en 1994, 330 millions de francs en 1995 ^{2 ( * )} , 250 millions de francs en 1996.

Votre commission observe par ailleurs que la mise en place de la réforme ne simplifie pas les prévisions budgétaires des départements.

Le montant inscrit en évaluation au titre de la part de l'État est de 300 millions de francs, mais celui-ci ne constitue qu'un plafond.

En effet, le compte d'affectation spéciale ne peut dépenser que les recettes réelles effectivement perçues. Or, ce n'est qu'au cours du mois de décembre 1997 que le Gouvernement connaîtra exactement le montant de la contribution perçue au titre des surloyers en 1996. C'est sur la base de ce montant que seront effectuées les délégations de crédit dans les préfectures qui détermineront elles-mêmes le montant de la participation des départements.

Le Gouvernement n'est actuellement pas en mesure de préciser exactement le montant du produit de la contribution pour 1996 dont la date d'échéance a dû être repoussée au 31 octobre au lieu du 5 septembre. Mais ce phénomène devrait être purement conjoncturel car l'année 1996 est la première année de perception de la taxe.

Pour l'avenir, l'article 11 du projet de loi de finances pour 1997 prévoit que le solde de la contribution au titre des surloyers devra être versé avant le 1er août. Le Gouvernement devrait donc toujours être en mesure d'établir au 1er octobre le produit perçu de la taxe au titre de l'année précédente et fixer ainsi une évaluation précise de sa dotation dans le CAS.

* ¹ Aide personnalisée au logement (APL) et allocation logement (AL).

* ² 220 MF en LFI pour 1995 auxquels s'ajoutent 110 MF en LFR