Projet de loi de finances pour 1997 : logement social

II. LA NEUTRALITÉ DU NOUVEAU RÉGIME D'AIDE À LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS HLM PAR UNE INCITATION FISCALE DOIT ENCORE ÊTRE ASSURÉE

L'article 10 du projet de loi de finances pour 1997 (première partie) procède à la mise en place d'une réduction à 5,5 % du taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux travaux de construction de logements locatifs sociaux. Ce nouveau dispositif vient se substituer depuis le 1er octobre 1987 à l'ancien mécanisme de la subvention budgétaire liée au PLA.

A. LE RÔLE DU PARC HLM NÉCESSITE LE MAINTIEN À NIVEAU DES AIDES À LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX

Près de 9 millions de personnes vivent dans l'un des 3.376.000 logements du parc géré par environ 900 organismes d'HLM. Ce parc représente 40 % du parc locatif total et joue incontestablement un rôle social et familial.

1. Le parc HLM est un facteur de cohésion sociale

a) La vocation sociale du parc HLM

L'enquête logement de l'INSEE de 1992 montre l'ampleur des transformations de la population logée en HLM, notamment à travers la répartition des occupants d'HLM en fonction des quartiles de revenu au sein de l'ensemble de la population.

Répartition des ménages logés en HLM par quartile de revenu

Quartile de revenu (revenu annuel)	1973	1978	1984	1988	1992
1 ^er quartile	12%	17,2%	25,7 %	30,2 %	31,8%
2 ^ème quartile	29%	30,9 %	33,5 %	32,6 %	32,9 %
3 ^ème quartile	35%	33,2 %	27,9 %	25,1 %	24,7 %
4 ^ème quartile	24%	18,7%	12,9 %	12,1 %	10,7%

(Source INSEE/Direction de l'Habitat et de la Construction)

En 1992, le 1er quartile correspondait à des revenus annuels de moins de 76.000 francs, le 2ème quartile à des revenus compris entre 76.000 francs et 122.676 francs, le Sème quartile à des revenus compris entre 122.677 francs et 187.284 francs et le 4ème quartile à des revenus égaux et supérieurs à 187.285 francs.

Certes, en 1992, une proportion non négligeable (35,4 %) de locataires en HLM appartient à la moitié de la population dont les revenus sont les plus élevés, même si ce chiffre se situe en régression par rapport à celui de 1984 (40,8 %) et de 1973 (59 %).

Pour autant, 31,8 % des ménages logés en HLM font partie du quart des Français ayant les revenus les plus bas, alors que cette proportion était encore de 26 % en 1984 et de 17,2 % en 1978.

En outre, il apparaît, en termes de revenu par ménage, que le revenu moyen des locataires en HLM a augmenté, en francs courants, de manière beaucoup moins forte que celui des autres ménages entre 1984 et 1992. Les locataires logés en HLM ont connu une hausse moyenne de leurs revenus légèrement inférieure à l'évolution de l'inflation qui a augmenté de 28 % entre 1984 et 1992, tandis que l'ensemble des ménages bénéficiaient en moyenne d'une hausse de leur pouvoir d'achat sur la période.

Évolution du revenu annuel des ménages logés en HLM

	1984	1988	1992	1992/1984
Locataire HLM Revenu moyen du ménage	88.956 F	99.397 F	112.974 F	+ 26,8 %
Ensemble des ménages Revenu moyen du ménage	107.575 F	125.974 F	150.613 F	+ 40,0 %

(Source INSEE/Direction de l'Habitat et de la Construction)

b) La vocation familiale du parc HLM

Traditionnelle dans le parc HLM, la fonction d'accueil des familles demeure tout en se transformant parallèlement aux modifications observées sur la composition des ménages français. Ainsi, il est observé :

- une augmentation importante de la part des personnes seules, qui passe de 22,8 % en 1984 à 29,4 % en 1992 ; la progression est supérieure à celle observée pour l'ensemble de la population ;

- une sur-représentation de plus en plus forte des familles monoparentales (12,3 % des locataires HLM en 1992 contre 5,5 % dans l'ensemble des ménages) ;

- une sur-représentation des ménages de cinq personnes et plus qui

représentent 12 % des locataires HLM contre 9,3 % dans l'ensemble des ménages ; la part de ces ménages dans le parc HLM devient cependant de moins en moins importante avec le temps, de même que dans l'ensemble de la population.

Répartition des ménages par type de familles

Type de ménage	Ménages logés en HLM			Locataires du secteur privé	Ensemble des ménages
	1984	1988	1992	1992	1984	1988	1992
Personne seule	22,8 %	26,8 %	29,4 %	36,6 %	24,2 %	24,7 %	26,9 %
Famille monoparentale	11,2%	11,7%	12,3 %	6,9 %	4,9 %	5,1 %	5,5 %
Couple sans enfant	20,5 %	19,1 %	19,7 %	24,4 %	n.d.	n.d.	29%
Ménages de 5 personnes et plus	14,2 %	13,6%	12%	6,3 %	11,3 %	10,5%	9,3 %

Source : Enquête logement INSEE

n.d. : non déterminé

2. Le rôle central du prêt PLA pour la construction de logements HLM

Les opérations de construction et d'acquisition-amélioration de logements locatifs sociaux sont principalement réalisées à l'aide des prêts locatifs aidés (PLA) distribués par la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) aux organismes HLM et aux sociétés d'économie mixte (SEM).

Par ailleurs, les logements HLM sont également financés par le Crédit Foncier : les PLA distribués par celui-ci ont été remplacés, au 1er juillet 1996, par des prêts conventionnés locatifs (PCL) dont le taux est plafonné à 9,35 % en septembre 1996.

Adossé à la ressource du livret A, le PLA est depuis le 1er mars 1996 offert au taux privilégié de 4,8 % sur une durée de 32 ans. La baisse de ce taux qui était auparavant de 5,8 % constitue un élément essentiel d'amélioration de l'équilibre financier des opérations.

Jusqu'au 1er octobre 1996, le versement du prêt était subordonné à la décision de subvention de l'État, laquelle ouvrait droit par ailleurs à l'aide personnalisée au logement (APL) après conventionnement des logements. Les locataires doivent alors répondre à des conditions de ressources fixées réglementairement et les loyers sont plafonnés.

Pour mémoire, on rappellera que de 1988 à 1996 le montant de la subvention de l'État était au plus égale à 12,7 % du prix de revient de l'opération, dans la limite de 90 % du prix de référence, et que le montant du prêt de la CDC était au plus égal, déduction faite de la subvention de l'État, au prix de revient réel, pris en compte dans la limite de 90 % du prix de référence de l'opération. En outre, le taux de la subvention pouvait être exceptionnellement porté, par dérogation préfectorale, à 25 % au plus pour des opérations d'habitat adapté, en particulier pour des opérations PLA sans obligation minimale de travaux destinées à permettre l'insertion des ménages rencontrant des difficultés particulières.

Toutefois, depuis le 1er juillet 1996, la nouvelle réglementation PLA, basée sur la notion de surface utile en remplacement du régime réglementaire du prix de référence et du prix témoin, a eu pour conséquence de modifier le calcul de la subvention attribuée aux opérations financées avec un prêt locatif aidé (PLA) de la Caisse des Dépôts et Consignations : le taux ordinaire est à présent de 12 % (contre 12,7 % sous le régime du prix de référence), et l'assiette de subvention devient forfaitaire par rapport au prix de revient (elle ne fait plus intervenir le prix de revient pris en compte dans la limite de 90 % du prix de référence).

En complément de la subvention d'État et du prêt de la CDC, d'autres types de financement sont mobilisés pour assurer le bouclage financier de l'opération à savoir :

- la participation des employeurs à l'effort de construction (1 % logement) : plus de 80 % des opérations en PLA sur des logements neufs ou en acquisition-amélioration bénéficient du « 1 % Logement » dans des proportions variables selon la localisation des opérations ;

- les subventions des collectivités locales sont de plus en plus sollicitées pour faire face notamment aux surcharges foncières ;

- les fonds propres des organismes d'HLM.

PLAN DE FINANCEMENT D'UNE OPÉRATION PLA
• Subventions
- État (PLA + surcharge foncière)	11,9%
- Collectivités locales	1,9%
- 1 %	0,4%
- Autres	0,7%
Total subventions	14,9%
• Prêts
- PLA - CDC	78,5%
- 1 %	4,9%
- Autres prêts	0,1 %
Total des prêts	83,5%
• Fonds propres	1,6%
TOTAL	100%

En 1995, le prix de revient moyen d'une opération s'élevait à 448.335 francs, ce qui, compte tenu d'un prix de référence et d'un taux de subvention alors fixé à 12,7 %, conduisait à une subvention moyenne de 52.612 francs.

B. LA NEUTRALITÉ DU NOUVEAU RÉGIME D'INCITATION FISCALE SOULÈVE DES INTERROGATIONS

La subvention budgétaire accordée en complément du PLA pour la construction de logements locatifs sociaux a été remplacée, à compter du 1er octobre 1996, par l'extension du taux réduit de TVA (5,5 %) aux travaux de construction de ces logements.

La neutralité du changement de régime est contestée par les organismes gestionnaires d'HLM.

1. Un mécanisme d'aide fiscale qui permet de réduire le niveau des prélèvements obligatoires

Il convient de rappeler que les directives européennes relatives à la TVA permettent de considérer le logement social comme un bien de « première nécessité » et donc d'assujettir les opérations de construction au taux réduit de TVA.

L'application du taux réduit de TVA ne concerne que les opérations de construction des logements locatifs sociaux. Elle ne vise pas les opérations de production de logements locatifs sociaux dans le bâti ancien (acquisition-amélioration) dont les conditions de financement demeurent inchangées. De même, les subventions pour surcharge foncière et les primes pour la réhabilitation (PALULOS) sont maintenues sans changement.

En conséquence, les crédits de la « ligne fongible » (chapitre 65-48, article 10) passent de 5,5 milliards de francs à 2,7 milliards de francs en 1997 en autorisations de programme et de 2,67 milliards de francs à 3,56 milliards de francs en crédits de paiement. La divergence entre l'évolution des deux catégories de crédits s'explique par la nécessité d'abonder en crédits de paiement, les sommes correspondant aux subventions à verser pour les PLA et les PLA-TS engagés avant le 1er octobre 1996 (1,4 milliard de francs d'autorisations de programme en 1996).

Les crédits prévus de paiement maintenus sur la « ligne fongible » pour 1997 permettent en outre d'assurer le financement de la troisième tranche annuelle de 120.000 logements réhabilités en PALULOS prévus dans le cadre de la convention signée le 17 janvier 1995 entre le Gouvernement et l'Union nationale des Fédérations d'organismes d'HLM (UNFOHLM) portant au total sur un programme de réhabilitation du parc locatif social de 600.000 logements en cinq ans.

Ces crédits enfin permettent de financer les subventions spécifiques prévues pour les PLA-TS et le secteur locatif social en Corse, ainsi que les subventions pour surcharge foncière qui ne sont pas imputées sur le fonds d'aménagement de la région d'Île-de-France.

La dépense fiscale liée à l'application de l'article 10 précité doit permettre de réaliser un programme physique de 80.000 logements locatifs sociaux répartis en 50.000 logements en PLA et 30.000 logements en PLA très sociaux.

Pour bénéficier du taux réduit de TVA, l'opération de construction de logements locatifs sociaux devra avoir fait l'objet d'une décision favorable du préfet, dans le cadre de la programmation nationale d'une enveloppe annuelle. En outre, l'organisme bailleur devra signer une convention ouvrant le bénéfice de l'aide personnalisée au logement (APL) aux locataires.

La réforme présenterait trois avantages :

- tout d'abord, le niveau des dépenses budgétaires de l'État est diminué à terme de 2,8 milliards de francs, ce qui revêt un aspect positif du point de vue de la réduction du déficit budgétaire ;

- ensuite, l'avantage fiscal jouerait automatiquement au fur et à mesure de l'avancement des travaux sans que le bouclage financier ne soit conditionné par l'octroi d'une subvention toujours susceptible d'être contingentée ;

- enfin, la technique retenue pour l'application du taux réduit de TVA permettrait des remboursements à un rythme plus fréquent que celui du versement de la subvention.

2. La neutralité du passage au nouveau dispositif ne semble pas aujourd'hui toujours garantie

Le ministère du logement fait valoir que la baisse du taux de TVA serait équivalente au montant des subventions budgétaires au taux de 12 % auxquelles elle se substitue et que la réforme serait ainsi sans effet sur l'équilibre des opérations de construction de logements sociaux.

L'UNFOHLM, au vu des simulations qui ont été réalisées sur 600 opérations de construction de logements neufs financés au cours du deuxième trimestre 1995 ne partage pas le point de vue de l'Administration.

En effet, la réduction du taux de TVA s'opère dans les comptes des organismes bailleurs par la technique dite de « livraison à soi-même » (LASM) qui s'opère selon le schéma suivant : l'organisme d'HLM paie aux entreprises et aux fournisseurs la TVA au taux de 20,6 % et la récupère au fur et à mesure de l'avancement de l'opération (après chaque trimestre civil si l'organisme d'HLM est en solde créditeur de TVA à la fin du trimestre) ; après achèvement de l'opération, l'organisme opère une « livraison à soi-même » du bien et verse alors à l'État une TVA, au taux de 5,5 %, sur le prix de revient total hors TVA.

L'aide de l'État provient donc de l'écart entre la TVA à 20,6 % récupérée en amont par l'organisme d'HLM et celle qui est versée par ce dernier en aval, aux services fiscaux au taux de 5,5 %.

La difficulté est que tous les éléments du prix de revient d'une opération de construction d'HLM de l'opération ne sont pas taxés en amont à un taux de TVA de 20,6 % .

C'est le cas, il est vrai pour les aménagements fonciers, les travaux de bâtiment ou les honoraires acquittés hors conduite de l'opération. En revanche, les organismes d'HLM soulignent que ne sont pas imposés à la TVA, les frais financiers, les frais d'assurances, les taxes et participations acquittées en matière foncière et les frais de conduite d'opérations lorsqu'ils sont assurés par les organismes eux-mêmes. Ils observent surtout que les acquisitions foncières, dont le coût est élevé notamment en agglomération urbaine, sont, selon les cas, non imposables à la TVA ou imposées à 5,5 %.

Régime de TVA applicable aux différents éléments du prix de revient d'une
opération de construction d'HLM

Éléments du prix de revient	Taux de TVA payé en amont	Taux de la TVA payé sur la LASM ^(3)	Baisse (-) ou hausse (+) de TVA en % du prix TTC
Charge foncière en ZAC ^(1)	5,5 %	5,5 %	0%
Charge foncière hors ZAC • terrain Selon les cas • aménagements • taxes et participations	0% 5,5 % 20,6 % 0%	5,5 % 5,5 % 5,5 %	- 5,2 % 0% - 12,5 % + 5,2 %
Travaux de bâtiment	20,6 %	5,5 %	- 12,5 %
Honoraires hors conduite d'opération	20,6 %	5,5 %	- 12,5%
Conduite d'opération	0 % ^<2)	5,5 %	+ 5,2 %
Assurance	0%	5,5 %	+ 5,2 %
Frais financiers	0%	5,5 %	+ 5,2 %

Source : UNFOHLM

(1) Le taux de 5,5 % s'impose de facto, en règle générale

(2) Lorsque la conduite d'opération est assurée par les organismes eux-mêmes, ce qui est le cas le plus fréquent (75 % des cas environ). Le taux de TVA est de 20,6 % lorsqu'elle est externe (20 % des cas) et de 0 % lorsqu'elle est assurée par la DDE.

(3) Livraison à soi-même.

Pour une opération-type dont le prix de revient total toutes taxes comprises est de 485.900 francs, les simulations de l'UNFOHLM montrent que la subvention budgétaire s'élève à 56.600 francs, tandis que la mise en oeuvre du nouveau régime fiscal de TVA à 5,5 % aboutit à une aide de 49.750 francs. La différence serait donc de 6.850 francs, soit une baisse de 12 % par rapport au montant moyen de la subvention précédemment versée.

Cette différence est une moyenne qui varierait entre 9.800 francs en zone I (Paris et communes limitrophes), 7.600 francs en zone II (reste de la région d'Île-de-France) et 4.900 francs en zone III (reste de la France).

Le ministère du logement fait valoir que l'écart entre le taux de récupération de la TVA en amont, soit 20,6 % et le taux de TVA remboursée en aval, soit 5,5 %, est légèrement supérieur au taux de la subvention mentionnée ce qui devrait permettre de couvrir le manque à gagner résultant de la non-imposition à la TVA des coûts fonciers.

De plus, le ministre du logement interrogé en commission a rappelé que la baisse d'un point du taux d'intérêt des ressources adossées au livret A avait apporté une aide d'environ 40.000 francs par logement.

Votre rapporteur souligne néanmoins que si les raisonnements démontrant une équivalence de l'aide apportée par les deux dispositifs peuvent sembler valables en moyenne, il n'en reste pas moins que des écarts significatifs par rapport à la moyenne peuvent apparaître suivant la part relative des coûts fonciers à l'intérieur du prix de revient de chaque opération.

Il souligne, en outre, que la crédibilité de la réforme engagée de manière trop rapide, avant le vote par le Parlement de l'article 10 de ce projet de loi de finances, serait durablement compromise si le doute persistait sur sa neutralité par rapport au dispositif précédent. Les organismes d'HLM pourraient hésiter à engager des opérations de construction au même rythme que les années précédentes tant qu'ils ne pourront pas dresser avec une parfaite fiabilité leurs plans de financement.

C'est pourquoi votre commission souhaite que le Gouvernement puisse procéder très rapidement aux modifications qui s'imposent sur le plan réglementaire pour que les coûts fonciers, en particulier, ne soient plus intégrés dans l'assiette de la « livraison à soi-même » qui donne lieu au paiement de la TVA à 5,5 %.

Dans l'attente de ces aménagements, elle estime qu'il pourrait être utile d'abonder la « ligne fongible » de crédits supplémentaires afin de permettre de verser une subvention complémentaire, dans l'hypothèse où il apparaîtrait que certaines opérations connaîtraient des difficultés de bouclage financier à la suite de la réforme.

Lors du débat au Sénat sur l'article 10 du projet de loi de finances, le 25 novembre dernier, M. Pierre-André Périssol a indiqué que « pour parvenir à une réelle équivalence (...) la solution consistera à abaisser le taux de préfinancement accordé par la Caisse des Dépôts et Consignations aux organismes d'HLM dans le montage de leurs opérations ». Il a précisé que « l'équivalence financière résulterait donc, pour une partie, de certaines interprétations fiscales et, pour une autre, de l'abaissement du taux de préfinancement ».

Votre rapporteur souhaite que l'abaissement du taux de préfinancement intervienne donc le plus rapidement possible avant les aménagements fiscaux qui peuvent être plus longs à préparer.