Projet de loi de finances pour 1998 : Affaires européennes

2. ... qui ménage quelques souplesses

L'accord interinstitutionnel ménage deux procédures permettant de faire évoluer la programmation à moyen terme des crédits d'engagements du budget communautaire.


· L'adaptation annuelle des perspectives financières qui regroupe :

- Les ajustements techniques opérés en amont de la procédure budgétaire afin de tenir compte de la croissance du PNB et des prix .

Ils supposent, d'une part, de calculer la ligne directrice agricole qui constitue le plafond de la rubrique 1 "Politique agricole commune". Celle-ci est actuellement indexée sur l'indice des prix majoré de 74 % du taux de croissance réelle.

Ils supposent, d'autre part, de réévaluer les plafonds des autres rubriques en tenant compte de la croissance du PIB telle qu'estimée pour l'année à venir et de la dérive des prix telle qu'elle est prévue.

Ces ajustements sont effectués par la Commission et communiqués au Parlement et au Conseil.

- Les adaptations liées aux conditions d'exécution consistent à adapter le montant total des crédit de paiement en fonction du rythme de consommation des crédits d'engagement. Les attributions de la Commission dans ce domaine varient selon la nature des dotations concernées. Généralement, ces propositions doivent recueillir l'agrément du Conseil et du Parlement qui statuent à la majorité qualifiée pour l'un et, pour l'autre, à la majorité des membres qui le composent et des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Cependant , s'agissant des crédits relatifs aux fonds structurels et aux fonds de cohésion , la Commission est forte de l'engagement consenti par le Conseil et le Parlement à l'occasion de l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993 d'autoriser le transfert sur les années ultérieures des dotations non utilisées au cours de l'exercice précédent, même si ce transfert a pour effet d'augmenter les plafonds correspondants des dépenses.


· La révision des perspectives financières

Elle vise à " faire face à la nécessité d'engager des actions non prévues à l'origine dans le respect du plafond des ressources propres "

L'accord interinstitutionnel précise "qu' en règle générale, une telle proposition de révision doit être adoptée avant le début de la procédure budgétaire pour l'exercice ou le premier des exercices concernés par cette révision ."

Les règles de majorité sont celles indiquées plus haut à l'occasion de la présentation de la procédure "d'adaptation liées aux conditions d'exécution . "

Il existe en réalité plusieurs "architectures" possibles de révision des perspectives financières .

Une règle impérative est posée. Comme on l'a vu, les révisions doivent respecter le plafond des ressources propres .

En revanche, et l'hypothèse n'est pas purement théorique compte tenu du fait que les plafonds des crédits d'engagement sont inférieurs au plafond des ressources propres, les révisions financières peuvent conduire à une augmentation des plafonds des crédits d'engagement supérieure à ce qu'autorisent les ajustement techniques examinés plus haut.

L'accord interinstitutionnel de 1993 édicte quelques principes devant guider l'exercice de révision.

Il fait d'abord deux recommandations qui sont les suivantes :

- il s'agit d'abord de rechercher, si au sein d'une même rubrique, il existe des possibilités de réaffectation des dépenses entre les programmes qu'elle regroupe sur la base en particulier des sous-exécutions de crédits escomptables ;

- il s'agit, d'autre part, de rechercher les possibilités de compenser le relèvement du plafond d'une rubrique par la réduction du plafond d'une autre rubrique.

Il pose ensuite deux règles :


· aucune révision au titre des dépenses obligatoires ne peut entraîner une réduction du montant disponible pour les dépenses non obligatoires ;


· toute révision doit assurer le maintien d'une relation ordonnée entre engagements et paiements .

La Commission avait présenté en 1996 une proposition de révision des perspectives financières. Le Sénat s'était opposé à ce projet et avait demandé au gouvernement de refuser fermement la proposition présentée par la Commission. Celle-ci n'a d'ailleurs pas reçu l'aval du Conseil.

Cet épisode démontre amplement qu 'il est capital que nous nous mobilisions mieux dès maintenant pour être dans les meilleures conditions pour influer sur la manière dont seront conçues le prochaines perspectives financières du budget européen . Il s'agit en effet pour l'avenir de l'Europe d'un rendez-vous essentiel.

Les prochaines perspectives financières

Les perspectives financières appelées à succéder à la programmation actuelle dont le terme arrive à échéance fin 1999 devraient couvrir les années 2000-2006. Il s'agit d'un rendez-vous décisif pour l'Europe et le Sénat doit s'associer au processus de négociation dont l'une des premières dates importantes est celle du 12 décembre de l'année en cours, le Conseil européen de Luxembourg devant tracer les grandes orientations des futures perspectives financières de la Communauté.

Une première étape a été franchie avec la présentation par la Commission au mois de juillet de ses propositions dites " Agenda 2000 ".

Le document de la Commission inscrit la future programmation financière dans le cadre d'un plafond des ressources propres des Communautés de 1,27 % du PNB, inchangé par rapport au plafond théorique pour 1999. Selon la Commission, il devrait en résulter un supplément de ressources d'environ 20 milliards d'écus en fin de période du fait d'une hypothèse de croissance en volume de 2,5 % par an dans les 15 Etats-membres de 4 % chez les pays qui devraient adhérer vers le milieu de la période de programmation.

Ce supplément de recettes serait insuffisant pour couvrir les dotations prévues en matière agricole et d'actions structurelles qui évolueraient comme indiqué dans les deux tableaux ci-dessous.

Rubrique 1 : Evolution des dépenses agricoles

Prix courants

(en milliards d'écus)

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Ligne directrice (prix courants)*	45,0	46,7	48,5	50,6	52,6	54,7	56,9	59,2
Dépenses agricoles (prix courants)		44,0	45,9	49,7	52,1	53,2	53,9	54,5
Communauté à Quinze PAC réformée Nouvelles mesures d'accompagnement rural et mesures horizontales dans le domaine de la pêche	41,7	41,6 1,9	43,4 2,0	45,4 2,0	47,3 2,0	47,9 2,0	47,9 2,1	47,9 2,1
Nouveaux Etats membres PAC (mesures de marché) Mesures spécifiques d'accompagnement rural		0,0 0,0	0,0 0,0	1,1 0,6	1,2 1,0	1,2 1,5	1,3 2,0	1,4 2,5
Aide pré-adhésion**		0,5	0,5	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6
Marge		2,7	2,6	0,9	0,5	1,5	3,0	4,7

* Hypothèse d'un déflateur de 2 % par an de 1999 à 2006

** Soit 500 millions à prix constants de 1997.

Source : Commission des Communautés européennes. Agenda 2000

Rubrique 2 : Evolution des dépenses au titre des actions structurelles

Prix 1997

(en milliards d'écus)

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Communauté à quinze Fonds structurels	31,4	31,3	32,1	31,3	30,3	29,2	28,2	27,3
Fonds de cohésion	2,9	2,9	2,9	2,9	2,9	2,9	2,9	2,9
Nouveaux Etats membres*		0,0	0,0	3,6	5,6	7,6	9,9	11,6
Aide pré-adhésion		1,0	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0
Total	34,3	35,2	36,0	38,8	39,8	40,7	41,7	42,8

* Y compris la participation au Fonds de cohésion

Source : Commission des Communautés européennes. Agenda 2000

Le supplément de dépenses au titre de ces deux rubriques s'élèverait en 2006 à 21,3 milliards d'écus soit un niveau supérieur de 28 % -laissant apparaître une croissance de 3,6 % l'an- par rapport au niveau atteint en 1999 et se décomposant en 8,5 milliards de dépenses structurelles supplémentaires et 12,8 milliards de dépenses agricoles de plus.

La dynamique des dépenses agricoles avec une progression de 3,9 % par an serait plus vive que celle des dépenses structurelles dont la croissance serait limitée à 3,2 % en moyenne annuelle.

L'essentiel de ces suppléments de dépenses -18,7 milliards d'écus- proviendrait des effets de l'adhésion de nouveaux Etats-membres qui supposerait 15,7 milliards d'écus de dépenses supplémentaires en 2006 et de l'aide aux pays en phase de pré-adhésion avec, en 2006, 3 milliards d'écus prévus à leur bénéfice. Le détail des simulations du coût budgétaire de l'élargissement de l'Union entre 1999 et 2006 est rappelé ci-dessous.

Aide pré-adhésion et dépenses liées à l'adhésion de nouveaux Etats-membres

Prix 1997

(en milliards d'écus)

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Total de l'aide pré-adhésion	1,3	3,0	3,0	3,0	3,0	3,0	3,0	3,0
Rubrique 1 Rubrique 2 Rubrique 4*	1,3	0,5 1,0 1,5	0,5 1,0 1,5	0,5 1,0 1,5	0,5 1,0 1,5	0,5 1,0 1,5	0,5 1,0 1,5	0,5 1,0 1,5
Autres pays candidats** Nouveaux Etats membres**	0,5 0,8	1,2 1,8	1,2 1,8	3,0	3,0	3,0	3,0	3,0
Montants pour les nouveaux Etats membres				5,8	8,2	10,8	13,3	15,7
Rubrique 1*** Rubrique 2 Rubrique 3				1,5 3,6 0,7	1,9 5,6 0,7	2,4 7,6 0,8	2,9 9,6 0,8	3,3 11,6 0,8

* Le montant de 1999 est indicatif.

** La répartition de 1999 à 2001 est purement indicative.

*** Données transformées à prix 1997 pour la comparaison. Seules les estimations à prix courants sont pertinentes.

Source : Commission des Communautés européennes. Agenda 2000

Il en ressort que les dépenses en faveur des 15 Etats-membres actuels progresseraient de 1,3 % l'an contre une évolution de l'ensemble des dépenses de 3,5 %.

Un jugement complet sur ces perspectives serait prématuré.

Votre commission des finances est très attachée à ce que l'information du Sénat soit sur ce point la plus exhaustive qui se puisse. C'est pourquoi son rapporteur spécial s'attachera au cours des mois à venir à présenter tous les éléments permettant à la Haute-Assemblée de s'associer au processus de décisions en cours, décisif pour la construction européenne.