TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES
AU FONCTIONNEMENT DES CONSEILS
RÉGIONAUX
Les
dispositions contenues dans ce titre III -telles qu'elles ressortaient du
projet de loi initial- avaient pour objet d'aménager la procédure
d'adoption sans vote du budget de la région issue de la loi du
7 mars 1998 (
article 22
) et de prévoir une nouvelle
procédure de " vote bloqué " au profit de
l'exécutif régional lors de l'examen du budget
(
article 21
).
L'Assemblée nationale a, en outre, adopté plusieurs dispositions
additionnelles (
articles 22 bis à 22 quater
)
destinées à rendre obligatoires, sauf décision contraire,
les réunions publiques de la commission permanente (
article 22
bis
), la constitution d'un bureau dans chaque conseil régional
(
article 22 ter
) et la délégation d'une partie
de ses fonctions par le président du conseil régional (
article
22 quater
).
Pour les motifs exposés ci-dessous, votre commission des Lois vous
propose de ne pas accepter l'ensemble des dispositions contenues dans ce
titre III.
Elle vous soumet, en conséquence, un
amendement de suppression
de
cette division et de son intitulé.
Article 21
(art. L. 4311-1 du code
général des collectivités
territoriales)
Modalités de vote du budget de la
région
Cet
article a pour objet de modifier
l'article L. 4311-1
du code
général des collectivités territoriales afin, d'une part,
de préciser les modalités d'adoption du budget de la
région et, d'autre part -et surtout- d'autoriser le président du
conseil régional, à l'issue de l'examen du budget, à
soumettre à un vote d'ensemble le projet de budget initial en ne
retenant que les amendements qu'il juge compatibles avec celui-ci.
Dans sa rédaction actuelle,
l'article L. 4311-1
fixe
les conditions d'établissement et de présentation du budget de la
région.
Il prévoit, en premier lieu, que dans la période
précédant l'examen du budget, un débat doit avoir lieu sur
les
orientations budgétaires
. Depuis la loi du 7 mars 1998
(article 2) -et comme l'avait souhaité le Sénat- ce
débat doit être organisé dans un délai de
dix
semaines
précédant l'examen du budget.
L'
article L. 4311-1
précise, en outre, que le projet de
budget de la région est
préparé
et
présenté
par le président du conseil
régional. Celui-ci est tenu de le communiquer aux membres du conseil
régional avec les rapports correspondants,
douze jours
au
moins avant l'ouverture de la première réunion consacrée
à son examen.
Les caractéristiques du budget régional sont les suivantes :
- il est établi en section de fonctionnement et en section
d'investissement, tant pour les recettes que pour les dépenses ;
- il doit être voté équilibré en dépenses et
en recettes ;
- il est voté par chapitre et, si le conseil régional le
décide, par article.
En outre, le président du conseil régional -sauf si le conseil
régional a précisé que les crédits seraient
spécialisés par article- peut effectuer des virements d'article
à article à l'intérieur d'un même chapitre dans la
limite du cinquième de la dotation de ce chapitre.
L'
article L. 4311-3
prévoit, par ailleurs, que les
dotations affectées aux dépenses d'investissement peuvent -sur
décision du conseil régional- comprendre des autorisations de
programme et des crédits de paiement.
Enfin, la procédure budgétaire régionale -à
l'instar de celle applicable aux communes et aux départements- est
soumise aux dispositions des
articles L. 1612-1 et suivants
du
code général des collectivités territoriales qui
règlent la procédure applicable, d'une part, dans les cas
où le budget n'est pas adopté dans les délais, d'autre
part, dans ceux où il n'est pas voté en équilibre.
Le 1°
de l'article 21 du projet de loi complète
l'avant-dernier alinéa de
l'article L. 4311-1
afin de
préciser que l'adoption de l'ensemble des chapitres ou des articles vaut
adoption du budget
.
Il fait néanmoins réserve du cas où le président du
conseil régional ferait usage de la procédure de " vote
bloqué " instituée par le
2°
du présent
article.
Dans sa rédaction actuelle,
l'article L. 4311-1
ne
prévoit pas que l'adoption du budget de la région doive faire
l'objet d'un vote d'ensemble. Il ne précise pas non plus que l'adoption
de l'ensemble des chapitres ou articles puisse valoir adoption du budget.
Mais, en toute hypothèse, si tous les chapitres n'ont pas
été formellement adoptés, le budget ne peut être
considéré comme ayant été adopté.
Ainsi, après avoir constaté qu'aucun vote n'avait
été organisé sur certaines dépenses, le tribunal
administratif d'Orléans -dans une décision récente
(7 juillet 1998) annulant par ailleurs le budget de la région
Centre- a-t-il considéré que le budget de cette région
n'avait pu être adopté "
en l'absence d'un vote d'ensemble
seul susceptible de manifester l'assentiment de l'assemblée sur des
crédits qu'elle n'a pas expressément approuvés
".
Cependant, tout en établissant que le vote de l'ensemble des chapitres
ou des articles vaut adoption du budget, le
1°
du présent
article apporte une réserve majeure à la règle qu'il
institue.
En effet, quand bien même l'assemblée délibérante
aurait formellement adopté l'ensemble des chapitres ou articles
-après les avoir le cas échéant modifiés- le
président du conseil régional pourrait ne pas tenir compte de ces
choix librement exprimés par un
conseil élu
, en ayant
recours à la procédure de " vote bloqué ".
Le
2°
de l'article 21 du projet de loi habilite, en effet, le
président du conseil régional à soumettre à un vote
d'ensemble, à l'issue de l'examen du budget, le projet initial
modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements
présentés ou adoptés au cours de la discussion.
Selon l'exposé des motifs du projet de loi déposé devant
l'Assemblée nationale, il s'agirait par une telle disposition
-directement inspirée de celle que l'article 44,
3ème alinéa, de la Constitution a réservé aux
relations entre le Gouvernement et le Parlement- de "
préciser
les règles de vote des budgets régionaux afin que l'adoption
d'amendements n'aboutisse à dénaturer les budgets soumis par
l'exécutif des régions tout en les privant de la
possibilité de recourir de la procédure de
l'article L. 4311-1-1
" (procédure d'adoption sans
vote instituée par la loi du 7 mars 1998).
Conférant au président du conseil régional des
prérogatives très étendues, le projet de loi
prétend apporter une réponse à la situation qui s'est
présentée dans la région Centre et dans la région
d'Ile de France, lors de l'adoption du budget primitif de 1998.
Dans la décision précitée annulant le budget de la
région Centre, en effet, le tribunal administratif d'Orléans a
relevé "
que le président du conseil régional ne
peut utilement se prévaloir de la circonstance que les amendements
retenus par l'assemblée auraient dénaturé son projet de
budget pour établir qu'il s'est trouvé dans
l'impossibilité de mener la procédure budgétaire de droit
commun à son terme ; qu'ainsi le défaut d'adoption du budget
à la date du 30 avril 1998 a résulté, non du rejet de
celui-ci ou d'un quelconque obstacle à son adoption, mais de la seule
décision du président de clore prématurément les
débats afin de s'opposer aux options retenues par la majorité des
conseillers régionaux dans l'exercice des pouvoirs qui leur sont
conférés par les dispositions précitées des
articles L. 4131-2 et L. 4311-1 du code général
des collectivités territoriales
".
C'est pourquoi, le tribunal a considéré que les conditions
requises pour la mise en oeuvre de la procédure dérogatoire
d'adoption sans vote, prévue par la loi du 7 mars 1998
n'étaient pas réunies.
Ne pouvant appliquer la procédure de
l'article L. 4311-1-1
dans le cas où tous les chapitres
ou articles ayant été adoptés, aucune situation de blocage
n'est constatée, le président du conseil régional
disposera néanmoins -grâce aux nouvelles dispositions
prévues par le présent article- d'une arme de procédure
lui permettant de faire prévaloir le projet de budget qu'il a
initialement soumis à l'assemblée délibérante.
L'Assemblée nationale a prévu que les modifications au projet
initial retenues par le président du conseil régional devrait
recevoir
l'accord du bureau
.
Elle a, en outre, limité à
deux
délibérations budgétaires relatives au même exercice
hormis le compte administratif, la faculté de faire usage de cette
nouvelle procédure de " vote bloqué ".
On rappellera que, pour le compte administratif, une disposition
spécifique a été prévue par la loi n° 98-546
du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre
économique et financier (article 109). Elle permet de substituer,
après avis de la chambre régionale des comptes, le compte de
gestion au compte administratif lorsque ce dernier a été
rejeté par l'assemblée délibérante, pour la mise en
oeuvre d'un certain nombre de procédures (contribution au S.D.I.S. et
à la dotation de solidarité urbaine, au fonds de
solidarité des communes d'Ile-de-France, au fonds de correction des
déséquilibres régionaux et liquidation des attributions du
FCTVA).
Le
3°
du présent article réalise une simple
coordination avec les 1° et 2°.
L'objet de la procédure d'adoption sans vote -issue de la loi du
7 mars 1998- a été de remédier à des
situations de blocage.
Le Conseil constitutionnel (décision
n° 98-397 DC du 6 mars 1998) a ainsi relevé que cette
procédure "
en prévoyant des modalités
dérogatoires d'adoption du budget régional, lorsque celui-ci n'a
pu être adopté dans les conditions de droit commun, a pour objet
d'assurer le respect du principe de continuité des services publics,
tout en évitant le dessaisissement des organes délibérants
de la région au profit du représentant de l'Etat
".
Or, il ne s'agit pas par la présente disposition d'"
assurer le
respect du principe de continuité des services publics
" et
d'empêcher le "
dessaisissement des organes
délibérants de la région au profit du représentant
de l'Etat
" mais d'éviter que les amendements adoptés
par l'assemblée délibérante ne mette en cause le projet
initialement présenté par le président, lequel est
pourtant expressément chargé de préparer puis
d'exécuter les libres délibérations du conseil
régional (
article L. 4231-1
du code
général des collectivités territoriales), non de lui
imposer quoi que ce soit (article 72 de la Constitution).
La procédure proposée aboutirait ainsi à
dessaisir
l'assemblée délibérante du pouvoir de modifier -si elle le
souhaite- les chapitres ou les articles du projet de budget.
Une telle procédure paraît, en conséquence, difficilement
conciliable avec les principes régissant traditionnellement les
collectivités territoriales.
Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un
amendement de
suppression
de
l'article 21
du projet de loi.
Article 22
(art. L. 4311-1-1 du code
général des collectivités
territoriales)
Procédure d'adoption sans vote du budget de la
région
Cet
article a pour objet de donner une nouvelle rédaction à
l'article L. 4311-1-1
du code général des
collectivités territoriales, afin, d'une part, d'étendre le champ
d'application de la procédure d'adoption sans vote du budget de la
région à d'autres délibérations budgétaires
ainsi qu'aux délibérations relatives à la fixation des
taux des impôts locaux, d'autre part, de prévoir le remplacement
du président du conseil régional en cas d'adoption d'une motion
de renvoi et, enfin, de préciser les délais de mise en oeuvre de
cette procédure.
1. Le dispositif en vigueur
Issu de la loi n° 98-135 du 7 mars 1998 (
article 3
),
l'article L. 4311-1-1
institue une
procédure
d'adoption sans vote
du projet de budget de la région.
Il prévoit que si le budget n'est pas adopté au
20 mars
de l'exercice auquel il s'applique ou au
30 avril
l'année de renouvellement des conseils
régionaux, le président du conseil régional
présente dans un délai de
dix jours
à compter
de cette date ou du vote de rejet, si celui-ci est antérieur à
cette date, un nouveau projet- lequel doit être approuvé par le
bureau, s'il en existe un- qui prend en compte, le cas échéant,
un ou plusieurs amendements présentés lors de la discussion.
Ce nouveau projet de budget est considéré comme adopté,
sauf si une motion dite de "
renvoi
" est
présentée et votée par la majorité absolue des
membres du conseil régional, la liste des signataires devant figurer sur
la motion.
L'article
L. 4311-1-1
soumet la mise en oeuvre de cette
procédure à un certain nombre de conditions, notamment de
délais.
La motion doit être présentée dans un délai de
cinq jours
à compter de la communication de son nouveau
projet par le président aux membres du conseil régional. Elle
doit comporter un projet de budget qui lui est annexé.
Ce projet de budget doit être établi conformément aux
dispositions des
articles L. 4311-1
à
L. 4311-3
du code général des collectivités
territoriales, qui prévoient notamment un équilibre en
dépenses et en recettes ainsi que le vote des crédits par
chapitre, sauf si le conseil régional décide d'un vote par
articles.
Comme l'avait souhaité le Sénat, le projet est soumis au conseil
économique et social régional qui émet un avis sur ses
orientations générales dans un délai de
sept jours
.
Le vote de la motion ne peut avoir lieu avant l'expiration d'un délai de
quarante-huit heures
à compter de l'avis du conseil
économique et social régional ni au-delà d'un délai
de
sept jours
à compter de cet avis.
L'application de cette nouvelle procédure reçoit trois
séries d'exception :
- d'une part, elle n'est pas applicable à la collectivité
territoriale de Corse, une procédure de mise en cause du conseil
exécutif étant d'ores et déjà prévue par
l'
article L. 4422-20
;
- d'autre part, elle n'est pas non plus applicable lorsque le président
de conseil régional n'a pas présenté de budget dans les
conditions ordinaires prévues par l'
article L. 4311-1
ou lorsqu'il n'a pas soumis un nouveau projet au bureau du conseil
régional ;
- enfin, elle ne peut être mise en oeuvre lorsque le défaut
d'adoption du budget dans les délais légaux résulte de
l'absence de communication des informations indispensables à son
établissement.
2. Les modifications proposées par le projet de loi
- L'extension du champ d'application de la procédure d'adoption sans
vote
En premier lieu, le projet de loi prévoit de rendre applicable la
procédure d'adoption sans vote prévue par
l'article L. 4311-1-1
aux
délibérations
fixant les taux des taxes locales
.
Le nouveau projet de budget communiqué par le président du
conseil régional devrait être accompagné des projets de
délibérations relatives aux taux.
Seraient concernées les délibérations relatives aux taux
des quatre impôts locaux et, le cas échéant, celles
relatives aux taxes régionales -taxe additionnelle à certains
droits d'enregistrement, taxe sur les permis de conduire, taxe sur les
certificats d'immatriculation de véhicules- ainsi qu'à la taxe
spéciale d'équipement dont bénéficie la
région d'Ile-de-France.
Par parallélisme, ces mêmes délibérations devraient
être annexées à la motion de renvoi comportant un projet de
budget alternatif à celui présenté par le président
du conseil régional.
On rappellera que l'article 89 de la loi du 2 juillet 1998
précitée -par coordination avec les nouvelles dispositions issues
de la loi du 7 mars 1998- reporte au
30 avril
, les
années de renouvellement des conseils régionaux, la date de
notification aux services fiscaux des délibérations relatives aux
taux fixée par
l'article 1639 A
du code
général des impôts. Le même article a
précisé, qu'en cas d'application de la procédure de
l'article L. 4311-1-1,
la date de notification de ces
délibérations est reportée du
31 mars
au
30 avril
(du
30 avril
au
31 mai
les
années de renouvellement des conseils régionaux).
En second lieu, le projet de loi initial prévoyait d'étendre le
dispositif de
l'article L. 4311-1-1
aux autres
délibérations budgétaires -hormis le compte administratif,
lequel fait déjà l'objet de règles spécifiques
issues de la loi du 2 juillet 1998 (article 109). Il s'agit en
pratique des délibérations budgétaires modificatives.
Dans ce cas cependant, la responsabilité du président du conseil
régional -prévue par ailleurs par le présent article (cf.
infra) -ne pourrait être mise en cause.
Sur la proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a
souhaité limiter l'utilisation de la procédure de
l'article L. 4311-1-1
à
deux
délibérations budgétaires relatives au même
exercice.
-
La mise en cause de la responsabilité du président du
conseil régional
Reprenant à son compte une disposition adoptée par le
Sénat, lors de la deuxième lecture de la proposition de loi dont
est issue la loi du 7 mars 1998, mais écartée par
l'Assemblée nationale en lecture définitive, le projet de loi
prévoit que la motion devra mentionner le nom du
candidat aux
fonctions de président
.
En cas d'adoption de la motion, le candidat à la présidence
entrerait immédiatement en fonction et la commission permanente serait
renouvelée.
Ce remplacement du président -comme votre rapporteur l'a
déjà indiqué ci-dessus- n'est prévu par le
présent article qu'en cas d'adoption d'une motion de renvoi portant sur
le
budget primitif
.
-
Des précisions nouvelles sur le déroulement et la
procédure
Le projet de loi apporte, enfin, de nouvelles précisions quant aux
conditions de mise en oeuvre de la procédure de
l'article L. 4311-1-1
, notamment pour ce qui est des
délais
.
En premier lieu, afin de marquer le caractère écrit de la
procédure -à la différence de celle de droit commun
prévue par
l'article L. 4311-1
qui fait
référence à la
présentation
du budget- il
est précisé que le nouveau projet du président du conseil
régional devra être "
communiqué
" et non
plus "
présenté
" aux membres de ce dernier.
En second lieu, de nouveaux délais sont fixés.
Le conseil économique et social régional devra être saisi
dans le délai d'
un jour franc
après le
dépôt de la motion de renvoi.
Le jour même de cette transmission au conseil économique et social
régional, le président du conseil régional sera
habilité à convoquer le conseil régional pour le
neuvième jour
qui suit ou le
premier jour
ouvrable suivant.
La convocation devra être assortie de la motion de renvoi ainsi que du
projet de budget et des délibérations relatives aux taux qui lui
sont annexés.
Le vote sur la motion aura lieu au cours de cette réunion.
Enfin, le budget devra être transmis au représentant de l'Etat au
plus tard
cinq jours
après la date à partir de
laquelle le nouveau projet du président peut être
considéré comme adopté ou de la date d'adoption ou du
rejet de la motion de renvoi.
A défaut de cette transmission, le représentant de l'Etat pourra
mettre en oeuvre la procédure de règlement d'office prévue
par
l'article L. 1612-2
du code général des
collectivités territoriales.
Ayant prévu -par l'article 22 ter (nouveau)-
l'existence
obligatoire du bureau
dans les conseils régionaux,
l'Assemblée nationale a -par anticipation- supprimé au
présent article la référence à l'existence
éventuelle du bureau.
Elle a, par ailleurs, précisé au dernier alinéa de
l'article L. 4311-1-1
que ses dispositions ne seraient pas
applicables à défaut de présentation d'un projet de budget
par le président dans les conditions prévues par
l'article L. 4311-1
du code général des
collectivités territoriales.
Votre commission des Lois considère qu'il serait
prématuré
de modifier dans l'urgence un dispositif encore
très récent et qui n'a encore fait l'objet que d'une application
limitée.
Au demeurant, les difficultés d'application qui ont pu se
présenter dans deux régions lors de l'examen du budget primitif
de 1998 ne peuvent être imputées au contenu même de ce
dispositif mais à sa mauvaise utilisation.
Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un
amendement de
suppression
de l'
article 22
.
Article 22 bis (nouveau)
(art. L. 4133-4 du code
général des collectivités
territoriales)
Déroulement des séances de la commission
permanente
Ajouté par l'Assemblée nationale, cet article
tend
à modifier l'
article L. 4133-4
du code
général des collectivités territoriales, afin de
prévoir que les séances de la commission permanente du conseil
régional seront obligatoirement
publiques
, des dérogations
à cette règle étant néanmoins admises sous
certaines conditions.
La même disposition avait été adoptée, lors de
l'examen en deuxième lecture de la proposition de loi dont est issue la
loi du 7 mars 1998, par l'Assemblée nationale laquelle ne l'avait
pas reprise en nouvelle lecture après sa suppression par le Sénat.
On rappellera que les séances du conseil régional sont publiques.
Néanmoins, sur la demande de
cinq
membres ou du président,
le conseil régional peut décider, sans débat, à la
majorité absolue des membres présents ou
représentés, qu'il se réunira à huis clos.
En outre, sans préjudice des pouvoirs de police de l'assemblée
que détient le président, ces séances peuvent être
retransmises par les moyens de communication audiovisuelle.
S'agissant de la commission permanente, l'
article L. 4133-4
,
dans sa rédaction actuelle, précise que le conseil
régional élit ses membres.
Il fixe, par ailleurs, sa composition : de
quatre
à
quinze
vice-présidents, sous réserve que le nombre de
ceux-ci ne soit pas supérieur à
30 %
de l'effectif du
conseil, et éventuellement un ou plusieurs autres membres.
En revanche, pas plus cet article que les autres dispositions applicables
à la commission permanente ne fixent de règles quant au
déroulement des séances de cette dernière.
Se fondant sur la double considération que cette règle de
publicité des séances des conseils régionaux
-également applicable aux séances des conseils
généraux- n'avait pas été étendue par le
législateur aux délibérations de la commission permanente
de ces conseils et qu'aucun principe de valeur législative n'imposait
une telle publicité, le Conseil d'Etat a précisé que le
règlement intérieur d'un conseil régional avait pu
légalement décider que les séances de la commission
permanente ne seraient pas publiques (
Conseil d'Etat, Assemblée,
18 décembre 1996, Région Centre
).
Le présent article revenant sur cette solution jurisprudentielle,
étend à la commission permanente les règles de
publicité applicables aux séances du conseil régional. En
conséquence, les séances de la commission permanente seraient
publiques. Néanmoins, celle-ci pourrait -sur la demande de
cinq
membres ou du président du conseil régional- décider,
sans débat, à la majorité absolue des membres
présents ou représentés de se réunir à huis
clos.
On observera que le règlement intérieur des conseils
régionaux -comme d'ailleurs celui des conseils généraux-
peut déjà prévoir une telle publicité.
Ainsi que votre commission des Lois l'avait déjà fait valoir lors
des travaux préparatoires de la loi du 7 mars 1998, une telle
disposition conduirait à une plus
grande rigidité
dans le
fonctionnement des conseils régionaux. Elle ne manquerait pas de
susciter des difficultés d'ordre matériel. Elle ne serait pas de
nature à favoriser la sérénité des débats
qui se déroulent au sein de la commission permanente.
Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un
amendement de
suppression
de
l'article 22 bis (nouveau)
.
Article 22 ter (nouveau)
(article L.4133-8 du code
général des collectivités territoriales)
Obligation de
constituer un bureau
Ajouté par l'Assemblée nationale sur la
proposition de
sa commission des Lois, cet article additionnel a pour objet de modifier
l'article L. 4133-8
du code général des
collectivités territoriales, afin de rendre obligatoire la constitution
d'un bureau dans chaque conseil régional.
Dans sa rédaction actuelle,
l'article L. 4133-8
prévoit que le bureau est constitué du président et des
membres de la commission permanente ayant reçu délégation.
On rappellera que le
bureau
du conseil général ou
régional, tel qu'il avait été conçu par la loi du 2
mars 1982, était élu au scrutin uninominal à deux tours
dans les mêmes conditions que le président, à savoir :
scrutin majoritaire, l'élection ne pouvant être acquise aux deux
premiers tours qu'à la majorité absolue et une majorité
relative suffisant au troisième tour.
En application de l'article 24 de la loi du 2 mars 1982 pour les conseils
généraux et de l'article 12 de la loi du 5 juillet 1972 pour les
conseils régionaux, le conseil pouvait
déléguer
au
bureau une partie de ses compétences, à l'exception de celles
relatives à l'examen et au vote du budget et à
l'arrêté des comptes.
Le bureau était donc un
organe délibératif par
délégation
. Il n'était pas l'exécutif de la
collectivité départementale ou régionale. En application
de l'article 25 de la loi du 2 mars 1982 et de l'article 11 de la loi du 5
juillet 1972 (qui rendait applicable ledit article 25 aux régions), le
président du conseil général et le président du
conseil régional étaient les
seuls organes
exécutifs
du département et de la région.
Lors de l'examen de la loi d'orientation du 6 février 1992,
l'Assemblée nationale a considéré que dès lors que
le bureau exerçait des compétences qui lui étaient
déléguées par le conseil, sa composition devait
refléter celle de l'ensemble du conseil et ne pas constituer une simple
émanation de la majorité de celui-ci. Elle a en outre
substitué la dénomination de
commission permanente
à celle de bureau.
Le régime actuel (
articles L. 4133-4
et
L. 4133-5
)
prévoit que la commission permanente est composée du
président , de quatre à quinze vice-présidents, sous
réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas supérieur à
30%
de l'effectif du conseil, et éventuellement d'un ou plusieurs
autres membres.
Néanmoins, il est apparu au cours des débats de la loi du 6
février 1992, que cette modification du mode d'élection de
l'organe délibératif par délégation et le
changement de dénomination ne constituaient pas une clarification
décisive puisque les vice-présidents, qui ont pourtant vocation
à recevoir délégation du président, n'ont
d'existence que du fait qu'ils composent la commission permanente. C'est
pourquoi, l'Assemblée nationale a décidé de faire
renaître le bureau
en prévoyant qu'il serait
désormais constituer du président et des membres de la commission
permanente ayant reçu délégation (
article L. 4133-8
pour la région).
Dans ces conditions, le bureau dans sa nouvelle définition a
nécessairement une réalité
précaire
puisqu'il n'a d 'existence que pour autant que le président ait
donné des délégations, lesquelles peuvent être
retirées à tout moment ( elles ne "
subsistent que tant
qu'elles ne sont pas rapportées
",
article L. 4231-3
pour la région).
Le président du conseil général ou régional est
resté le seul "
organe exécutif
" du
département ou de la région (
articles L. 3221-1
et
L.
4231-1
).
La nouvelle rédaction de
l'article L. 4133-8
qui
résulterait du présent article précise que le bureau est
constitué du
président
, des
vice-présidents
(qu'ils aient ou non reçu délégation) et, le cas
échéant, des membres de la commission permanente ayant
reçu délégation.
En conséquence, le bureau serait, dans tous les cas, au moins
constitué du président et des vice-présidents.
La région se verrait ainsi dotée d'un régime
spécifique par rapport à celui applicable aux conseils
généraux, sans que sa situation le justifie.
Mais cet article 22 ter (nouveau) est en réalité
indissociable de l'article 22 quater (nouveau) -analysé
ci-dessous- qui tend à rendre obligatoire la délégation
par le président d'une partie de ses fonctions. Il s'agit par ces
dispositions -comme l'a confirmé devant l'Assemblée nationale le
rapporteur M. René Dosière- de mettre en place une
" direction collégiale "
de la région, objectif
qui ne peut que susciter des réserves.
C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet un
amendement de
suppression
de
l'article 22 ter (nouveau)
.
Article 22 quater (nouveau)
(article L. 4231-3 du
code général des collectivités
territoriales)
Obligation pour le président d'accorder des
délégations
Ajouté par l'Assemblée nationale sur la
proposition de
sa commission des Lois et contre l'avis du gouvernement, cet article tend
à modifier
l'article L. 4231-3
du code
général des collectivités territoriales, afin de rendre
obligatoires les délégations d'une partie des fonctions du
président aux vice-présidents.
Dans sa rédaction actuelle,
l'article L. 4231-3
précise que le président du conseil régional est
seul
chargé de l'administration.
Il l'habilite à
déléguer, sous sa
surveillance
et sa
responsabilité
, l'exercice d'une partie de ses fonctions aux
vice-présidents et, en l'absence ou en cas d'empêchement de ces
derniers, à d'autres membres du conseil régional. Ces
délégations
n'ont en aucun cas un caractère
obligatoire
. Elles subsistent tant qu'elles ne sont pas rapportées.
Le président du conseil régional est le seul organe
exécutif de la région (
article L. 4231-1
).
La
délégation de fonctions
, qui est particulière
aux exécutifs locaux, doit être analysée par rapport aux
définitions du droit administratif, lequel distingue traditionnellement
la délégation de
pouvoir
et la délégation de
signature
.
La
délégation de pouvoir
organise un véritable
transfert de compétence, le délégant étant dessaisi
de la compétence transférée. La délégation
de pouvoir est consentie ès qualité et vise de façon
abstraite le titulaire de la fonction (un changement dans la personne du
délégant ou du délégataire ne la remet pas en cause
et seule une décision explicite de retrait peut y mettre fin). Les
décisions sont prises par le délégataire en son propre nom.
La
délégation de signature
s'exerce sous le contrôle
et la responsabilité du délégant qui peut intervenir
à tout moment dans les affaires déléguées. Elle est
faite
intuitu personae
, la décision de délégation
étant nominative (elle prend donc fin lorsque le délégant
ou le délégataire cesse ses fonctions). Le
délégataire agit au nom du délégant et prend les
décisions en son nom. La délégation de signature
s'apparente donc à une mesure d'organisation interne du service
permettant à l'autorité administrative de se décharger de
certaines tâches, sans qu'elle soit dessaisie de ses pouvoirs.
Compte tenu de ces éléments, la délégation de
fonctions du président du conseil régional aux
vice-présidents
ne peut être assimilée
à une
délégation de pouvoir et se rapproche de la
délégation de signature bien qu'elle puisse couvrir,
au-delà de la simple signature, le suivi des dossiers dans les
matières déléguées :
- ces délégations sont données sous la
surveillance
et la
responsabilité
du président ;
- elles sont
personnelles
et données
intuitu personae
(si
le délégataire cesse ses fonctions en cours de mandat, les
délégations de fonctions dont il bénéficiait ne
sont pas transférées automatiquement à son successeur mais
tombent de plein droit);
- le président est
libre
de choisir parmi les
vice-présidents ceux qui bénéficieront d'une
délégation ;
- il n'est pas tenu de respecter un ordre dans l'attribution de
délégations aux vice-présidents (
Conseil d'Etat, 5
décembre 1962, Sieur Pallard
) ;
- les délégations n'entraînent pas un véritable
transfert de compétences et le président du conseil
régional peut
intervenir
dans le domaine qu'il a
délégué ;
- elles peuvent être
retirées à tout moment
(le juge
exerce un contrôle restreint sur ce retrait, il examine simplement s'il
existe bien un acte exprès mettant fin à la
délégation et si l'acte n'a pas été pris dans un
but étranger à l'intérêt du service) .
Ainsi, le juge a admis qu'un maire pouvait tenir compte, pour rapporter une
délégation, de ce qu'un adjoint avait manifesté, lors du
vote du budget, son désaccord avec la municipalité sur la
conduite des affaires de la commune (
Tribunal administratif de Paris, 14 mai
1958, Sieur Pelletier ; Tribunal administratif de Marseille, 20 février
1959, Sieur Guy
).
En vertu du présent article, la délégation d'une partie de
sa fonction par le président du conseil régional aux
vice-présidents deviendrait
obligatoire
. Elle resterait
facultative, en cas d'empêchement de ces derniers, pour
bénéficier à d'autres membres du conseil régional,
lesquels devraient obligatoirement faire partie de la commission permanente.
Une telle disposition n'apparaît pas compatible avec le régime
traditionnel des délégations -tel qu'il a été
rappelé ci-dessus- qui repose au contraire sur le
libre choix
du
président du conseil régional,
seul organe exécutif de
la région
.
Elle créerait, pour la région, un cas particulier -que rien ne
justifie- par rapport au régime des délégations de
fonctions applicable à l'ensemble des collectivités locales.
En outre, en limitant les autres possibilités de
délégation aux seuls membres de la commission permanente -alors
que le droit en vigueur les autorise pour tous les autres membres du conseil
régional- elle limite davantage encore le libre choix du
président du conseil régional.
Le présent article a pour effet -comme l'a clairement
énoncé devant l'Assemblée nationale le rapporteur de la
commission des Lois, Monsieur René Rosière- d'
"assurer
la direction collégiale des collectivités importantes comme les
régions "
, objectif qui ne peut que susciter les plus fortes
réserves.
Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un
amendement de
suppression
de cet
article 22 quater (nouveau)
.