Projet de loi organique relatif à la limitation du cumul des mandats

ANNEXE N° 2



COMPTES RENDUS DES RÉUNIONS
DE LA COMMISSION
AUDITION DE M. JEAN-JACK QUEYRANNE,
SECRÉTAIRE D'ÉTAT À L'OUTRE-MER, MINISTRE DE L'INTÉRIEUR
PAR INTÉRIM LE MARDI 13 OCTOBRE 1998

M. Jean-Jack Queyranne a rappelé l'engagement du Premier ministre, pris lors de sa déclaration de politique générale en juin 1997, d'élaborer un nouveau dispositif limitant les cumuls de mandats et fonctions, destiné à favoriser l'émergence de nouvelles générations de responsables, tout en tenant compte de nos traditions politiques. Il a fait état des nombreuses consultations engagées auprès des formations politiques et associations d'élus.

Il a regretté les insuffisances de la loi de 1985, qui avait déjà limité à deux mandats importants le cumul possible, mais permettait aux parlementaires d'être responsables d'exécutifs locaux importants ou membres du Parlement européen et en même temps maires de communes de moins de 20.000 habitants.

Concernant le projet de loi organique, relatif à la limitation du cumul applicable aux députés et aux sénateurs, M. Jean-Jack Queyranne a rappelé la nécessité d'une loi organique, en raison de l'objet de la loi qui a trait au statut des parlementaires et s'applique aux territoires d'outre-mer. Il a fait remarquer que l'article L.O. 297 du code électoral établissait un régime identique pour les députés et les sénateurs.

En premier lieu, M. Jean-Jack Queyranne a souligné l'unanimité des personnes consultées pour rendre le mandat de représentant au Parlement européen incompatible avec un mandat parlementaire national. Il a jugé que l'Acte européen du 20 septembre 1976 ne faisait pas obstacle aux législations nationales établissant une telle incompatibilité, illustrant son propos en rappelant que cinq pays l'avaient déjà fait sans se voir opposer pour autant de procédure en manquement.

En second lieu, il a exposé que le mandat de parlementaire national deviendrait incompatible avec les fonctions exécutives locales : président de Conseil général ou régional, maire, président du Conseil exécutif de Corse, président d'une Assemblée de province du Territoire de Nouvelle Calédonie.

Il a précisé que l'Assemblée nationale en première lecture avait ajouté des incompatibilités supplémentaires, un parlementaire national ne pouvant plus exercer les fonctions de président d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, membre du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France, juge des tribunaux de commerce, membre d'un cabinet ministériel ou du cabinet du président de la République, membre de la Commission européenne ou du Directoire de la Banque centrale européenne, membre du bureau d'une chambre consulaire ou d'une chambre d'agriculture, membre du conseil d'administration ou de surveillance des sociétés faisant publiquement appel à l'épargne.

Il a enfin rappelé qu'un parlementaire ne pourrait détenir plus de deux mandats. Il devrait choisir, en plus du mandat de député ou sénateur, entre conseiller régional, conseiller général ou conseiller de Paris ou conseiller à l'Assemblée de Corse, ou conseiller municipal.

M. Jean-Jack Queyranne a fait remarquer que l'Assemblée nationale avait ajouté divers autres amendements en première lecture tendant à fixer l'âge d'éligibilité à 18 ans pour tous les mandats, y compris celui de sénateur, ou encore à associer les parlementaires aux diverses commissions réunies dans les départements. Il a estimé qu'ainsi les parlementaires ne seraient pas coupés de l'expérience locale puisqu'ils pourraient détenir un mandat local, à condition qu'il ne s'agisse pas d'une fonction exécutive.

Concernant l'entrée en vigueur, M. Jean-Jack Queyranne a noté que la loi serait applicable au prochain renouvellement de l'Assemblée nationale, mettant l'accent sur la mise en place progressive du nouveau régime des incompatibilités. En outre, il a confirmé que l'élu placé en situation de cumul prohibé disposerait d'un délai de trente jours pour renoncer au mandat de son choix (à l'exception du dernier acquis) et qu'à défaut le mandat le plus ancien serait réputé abandonné.

M. Jean-Jack Queyranne a ensuite commenté le projet de loi ordinaire relatif aux élus non parlementaires nationaux c'est-à-dire les membres du Parlement européen et les élus locaux. Il a signalé que le dispositif applicable aux députés européens était aligné sur celui des parlementaires nationaux, tandis que la règle retenue pour les élus locaux était de limiter à deux mandats le cumul autorisé à l'exclusion du cumul de deux fonctions exécutives. L'Assemblée nationale en première lecture a renforcé les incompatibilités avec diverses fonctions non électives et activités professionnelles, parallèlement à ce qu'elle avait voté pour les parlementaires.

M. Jean-Jack Queyranne a précisé que le régime transitoire prévu par le projet de loi était strict puisque le mandat le plus ancien serait perdu et qu'il n'existerait pas de délai d'option, contrairement au régime applicable aux parlementaires.

M. Jean-Jack Queyranne a fait remarquer que le dispositif serait applicable dans les territoires d'outre-mer et les collectivités territoriales d'outre-mer sous réserve d'assimilation de certains mandats et fonctions métropolitains et ultra-marins.

Il a relevé que l'Assemblée nationale avait souhaité accompagner le projet de loi d'un statut de l'élu, en particulier en réévaluant les indemnités des maires dès l'entrée en vigueur des règles limitant le cumul.

En conclusion, il a tenu à marquer que ces deux projets de loi renforceraient la démocratie représentative.

M. Jacques Larché, rapporteur, a souligné la responsabilité particulière du Sénat, porteur d'espoirs inavoués à l'Assemblée nationale. Il a rappelé que lors des débats sur la loi de 1985, présentée par le ministre de l'intérieur d'alors, M. Pierre Joxe, le Sénat et l'Assemblée nationale étaient parvenus à un accord, au terme de trois lectures, sur une rédaction conforme à l'intérêt général.

M. Jacques Larché, rapporteur, a marqué sa surprise devant le cours pris par les débats à l'Assemblée nationale. Constatant le passage d'une réforme initiale du Gouvernement de 25 articles à un conglomérat de 55 articles, il s'est prononcé pour le retour à une voie plus raisonnable.

Il a constaté que les incompatibilités s'appliquant aux ministres n'avaient pas encore donné lieu au dépôt d'un projet de loi constitutionnelle et a souhaité connaître les intentions du Gouvernement en la matière avant d'aborder l'examen du projet de loi organique.

Il a jugé démagogique le passage de l'âge d'éligibilité à 18 ans, tout en rappelant que le Sénat avait su démontrer que l'abaissement de l'âge des jurés de 23 à 18 ans n'était pas judicieux. Il s'est demandé s'il faudrait aussi réduire à 18 ans l'âge d'éligibilité à la présidence de la République. De même, il a critiqué le passage à la règle de la proclamation du plus jeune en cas d'égalité des voix.

M. Jacques Larché, rapporteur, a ensuite qualifié de fondamentale la question de l'incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions exécutives locales.

Il a considéré que le ministre n'avait pas exposé les raisons d'une telle mesure. Il a constaté que l'une des motivations le plus fréquemment avancées était l'absentéisme parlementaire. Cependant, il a objecté qu'au sein de la commission des lois du Sénat la présence de titulaires de mandats locaux, en particulier de fonctions exécutives, n'avait jamais entraîné l'absentéisme. Il a estimé que cette justification n'était pas déterminante et qu'il s'agissait d'un faux problème. Il a souligné que l'organisation du débat parlementaire suivait encore des règles du XIXème siècle et il a suggéré que les conséquences de la révision constitutionnelle instituant la session de neuf mois n'avaient pas été tirées, tandis que le Gouvernement inscrivait davantage de lois à l'ordre du jour.

M. Jacques Larché, rapporteur, a mis en lumière la contradiction entre l'intention affichée de lutter contre l'absentéisme et l'article additionnel prévoyant que les parlementaires seraient membres de droit des commissions locales dans lesquelles seraient examinés les programmes de développement local et les contrats de plan. Il a relevé que les présidents n'assistaient pas aux séances nombreuses de ces commissions mais y déléguaient en général les vice-présidents.

Il a ensuite exprimé la crainte que les propositions de l'Assemblée nationale sur le statut de l'élu local ne se traduisent par une dépense considérable à la charge des collectivités locales, estimée à 700 millions de francs pour les communes. De plus, il s'est interrogé sur l'interdiction de cumuler deux fonctions exécutives pour un élu non parlementaire, estimant que les difficultés de gestion n'étaient réelles que pour les maires de communes de 6.000 à 10.000 habitants, dans lesquelles les moyens techniques des grandes villes ne sont pas disponibles, mais où l'exigence de proximité demeure.

De manière générale, il a estimé que ces projets de loi pouvaient mettre en cause le mécanisme de recrutement des élites politiques. Il s'est déclaré réservé à l'égard de projets de loi qui feraient disparaître le soubassement local de la démocratie pour le remplacer par un rôle accru des partis. Il a estimé que de tels projets préludaient, comme celui sur la parité, à la généralisation du mode de scrutin à la proportionnelle.

M. Daniel Hoeffel a souligné que, contrairement à leurs homologues de la plupart des pays occidentaux, les parlementaires français devaient quitter le Parlement lorsqu'ils étaient nommés membres du Gouvernement. Il a estimé que cela posait le problème des relations entre le ministre et son suppléant et que la situation actuelle, marquée notamment par l'organisation d'élections partielles lorsque les ministres quittent le Gouvernement, n'était pas satisfaisante. Il a évoqué l'éventualité d'une restitution du mandat par le suppléant à l'issue des fonctions ministérielles.

M. Jacques Larché, président , a alors rappelé que des textes en ce sens avaient été préparés dans les années 1970 mais qu'ils avaient été considérés comme portant atteinte aux principes fondateurs de la Vème République.

M. Jean-Claude Peyronnet a souhaité savoir si le rejet éventuel de la disposition du projet de loi organique interdisant le cumul d'un mandat parlementaire et d'une fonction exécutive locale risquait d'entraîner le retrait de l'ensemble du texte ou si le Gouvernement considérait les autres dispositions suffisamment importantes pour en poursuivre malgré tout l'adoption. Il s'est demandé si l'adoption du projet de loi organique n'aurait pas pour conséquence logique l'adoption du mode de scrutin proportionnel pour l'ensemble des élections.

A propos du statut de l'élu, il a observé que les mesures adoptées par l'Assemblée nationale étaient à la fois coûteuses et dérisoires. Il a exprimé le souhait que le Gouvernement s'engage en faveur de l'adoption d'un véritable statut, qui pourrait être adopté d'ici 2002. Il a enfin noté que l'article 10 du projet de loi organique prévoyait l'application du texte à compter du prochain renouvellement de l'Assemblée nationale et en a déduit que, sauf en cas de dissolution de l'Assemblée nationale, le texte ne s'appliquerait, en pratique, qu'en 2004 pour les sénateurs.

M. Christian Bonnet s'est déclaré convaincu que les députés avaient volontairement complété ce texte par des mesures n'ayant aucun rapport avec son objet initial afin de conduire la réforme à l'échec. Il a estimé que l'adoption des deux projets de loi conduirait à la mise en oeuvre généralisée du mode de scrutin proportionnel et donc au régime des partis pourtant rejeté par l'opinion publique.

M. Patrice Gélard a tout d'abord estimé que l'adoption d'un statut de l'élu aurait dû intervenir préalablement à la présentation de cette réforme. Il a souligné que certaines questions n'étaient pas abordées, en particulier le fait que l'accès aux fonctions politiques était de facto beaucoup plus aisé pour les retraités et les fonctionnaires que pour les autres catégories de citoyens.

Evoquant certaines dispositions des projets de loi, il s'est interrogé sur la volonté d'exclure la possibilité de cumuler une fonction de membre d'une chambre consulaire ou d'une chambre d'agriculture et un mandat parlementaire. Il a par ailleurs fait observer qu'aucun élu n'appartenait officiellement à un cabinet ministériel ou au cabinet du président de la République et que la mise en place d'une incompatibilité n'avait donc aucune signification en cette matière. Il a enfin estimé illogique la volonté de rendre incompatibles les fonctions de maire et de président d'une structure intercommunale à fiscalité propre.

M. Patrice Gélard a estimé que l'interdiction du cumul d'un mandat parlementaire et d'une fonction exécutive locale conduirait le président d'une assemblée locale choisissant d'exercer un mandat de parlementaire national à se faire remplacer officiellement par un adjoint tout en continuant à gérer en fait la collectivité. Il s'est demandé si une accélération du renouvellement des élites politiques obtenue de cette manière était vraiment la meilleure.

M. Patrice Gélard a observé que l'obligation de cesser d'exercer le mandat le plus ancien ne tenait aucun compte de la volonté des électeurs. Il a souligné que les électeurs des villes importantes ou moyennes étaient convaincus qu'il était préférable pour une commune d'avoir à sa tête un député-maire ou un sénateur-maire plutôt qu'un maire ne détenant aucun mandat national. Il a ajouté que la possibilité de cumuler certaines fonctions était issue de l'histoire et de la culture françaises et qu'il était difficile de comparer la situation de notre pays avec celle d'autres pays occidentaux. Il a en particulier précisé qu'en Allemagne l'incompatibilité entre certains mandats était justifiée, dans la mesure où, dans un système fédéral, il pouvait y avoir antagonisme entre le mandat national et le mandat local.

M. Guy Allouche a observé que le fait qu'un maire soit député ou sénateur ne le mettait pas à l'abri d'une défaite lorsqu'un courant politique fort existait.

En réponse aux orateurs, M. Jean-Jack Queyranne a tout d'abord rappelé les objectifs des projets de loi. Il a souligné que l'exception française en matière de cumul des mandats prenait racine dans la centralisation qui a longtemps prévalu dans notre pays et a estimé que la décentralisation conduisait à remettre en cause cette situation sans exclure tout cumul mais en limitant simplement cette possibilité.

Il a ensuite fait valoir que l'opinion souhaitait que les élus se consacrent pleinement à leurs mandats. Il a indiqué que le Gouvernement, tout en ne souhaitant pas une révision générale du régime des indemnités des élus, avait accepté une revalorisation des indemnités accordées aux maires, compte tenu de l'insuffisance actuelle de leur montant. Il a enfin souligné que le Gouvernement souhaitait une diffusion des responsabilités et estimait nécessaire de favoriser la pluralité des élites, observant qu'un renouvellement plus rapide du personnel politique correspondait davantage à l'état de notre société.

A propos des structures intercommunales, le ministre a estimé que le problème soulevé par M. Patrice Gélard était réel et qu'il devrait être traité dans le cadre de la discussion du projet de loi. Evoquant les nombreuses dispositions ajoutées aux textes par l'Assemblée nationale, il a estimé que certaines d'entre elles mériteraient un examen approfondi par le Sénat.

M. Henri de Richemont s'est demandé pourquoi il était apparu nécessaire au Gouvernement d'interdire aux maires des petites communes rurales le plus souvent bénévoles de détenir un mandat de parlementaire.

M. Jean-Jack Queyranne a alors fait observer que le Gouvernement avait souhaité mettre en oeuvre une mesure générale afin d'éviter les effets de seuil. Il a observé que la loi de 1985 avait évité le cumul d'un très grand nombre de fonctions mais avait en fait conduit à une augmentation du nombre de personnes cumulant deux ou trois mandats ou fonctions.

Mme Dinah Derycke a souligné que des députés européens élus en France pouvaient avoir la nationalité d'un autre pays de l'Union européenne et donc détenir un autre mandat dans ce pays. Elle s'est demandé si cette possibilité était compatible avec les objectifs de la réforme.

M. Patrice Gélard a souligné qu'indépendamment de la réforme présentée, il était désormais nécessaire d'entreprendre une refonte du code électoral devenu illisible à ses yeux de codificateur.

M. Lucien Lanier a évoqué le lien établi par le ministre entre la décentralisation et la limitation du cumul des mandats. Il a exprimé la crainte que s'établisse un hiatus entre les compétences et pouvoirs dévolus aux collectivités locales et le principe de l'unité de la République. Il s'est demandé si on ne risquait pas d'aboutir à une contradiction entre les intérêts défendus au niveau national et les intérêts défendus au niveau local. Il en a déduit qu'il fallait respecter une juste mesure dans la décentralisation.