Projet de loi de finances pour 1999 : Le budget 1999 et son contexte économique et financier

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue dans la matinée du mercredi 4 novembre 1998, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général , à l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 1999 .

A titre liminaire, M. Alain Lambert, président, a souligné l'intérêt que présentait pour la commission l'innovation qu'il avait introduite cette année consistant à délivrer un "message d'ensemble" sur le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale et cela compte tenu des liens existant entre ces deux textes.

De façon plus générale, il s'est déclaré favorable à ce qu'un panorama de la situation financière des collectivités locales puisse également être présenté ainsi qu'une communication sur l'état financier de l'Union européenne.

A ce titre, il a fait part de l'accord du ministre de l'économie quant à l'organisation au Sénat d'un débat annuel sur l'Euro.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord présenté les principales hypothèses économiques en matière de croissance, d'inflation et de capacité de financement des administrations publiques pour 1999. Il a souligné l'écart existant entre les prévisions du Gouvernement et celles issues notamment de la Caisse des dépôts et consignations. Il a rappelé le " volontarisme " de la prévision gouvernementale en matière de croissance ainsi que le décalage existant entre le niveau escompté des prix pour 1999 et le niveau actuel de l'inflation, ce décalage contribuant mécaniquement à surestimer les prévisions de recettes.

De même, il a rappelé que le cours du dollar était estimé à 6 francs par le Gouvernement alors que la plupart des économistes tablaient sur un montant compris entre 5,40 francs et 5,60 francs. Par ailleurs, il a tenu à préciser que les hypothèses sous-jacentes au cadrage d'ensemble du budget avaient été fixées en juin 1998 et n'intégraient donc pas les effets de la crise asiatique où les aléas politiques russes. Ces hypothèses reposent en effet sur une demande intérieure dynamique, c'est-à-dire sur un sentiment éminemment fragile : la confiance des ménages, ce qui conduit le Gouvernement à des prévisions optimistes en matière de recettes pour l'Etat, qu'il s'agisse de la TVA ou de l'impôt sur les sociétés.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il ne souhaitait pas contester les prévisions faites par le Gouvernement mais simplement en relever les limites : les recettes sont basées sur une croissance volontariste tandis que les dépenses présentent un caractère pérenne et une forte rigidité.

Il a donc estimé que la réduction du déficit proposé pour 1999 par le Gouvernement était insuffisante. Puis il a présenté les principaux éléments du projet de loi de finances pour 1999.

Il a tout d'abord indiqué que les recettes, compte tenu des dégrèvements, s'élèveraient à 1.601 milliards de francs et souligné l'importance du montant des intérêts de la dette qui est égal à celui du déficit budgétaire.

Il a rappelé à ce titre que le budget de l'Etat ne prend en compte que les intérêts de cette dette et non les annuités, ce qui induit une présentation comptable plus "optimiste" que celle s'appliquant aux collectivités locales. Il a également relevé la faiblesse du montant des investissements civils qui s'élèveront à 78 milliards de francs dont 6 milliards de francs de dépenses rebudgétisées.

S'agissant de l'appréciation du niveau du déficit budgétaire qui s'établirait à 236,5 milliards de francs en 1999, soit un besoin de financement total des administrations publiques de 2,3 % du PIB, il a indiqué que la France aurait, parmi les pays de l'Union européenne en 1999, le plus mauvais solde des finances publiques avec l'Italie puisque la moyenne des pays de l'Union européenne s'établissait à 1,4 % du PIB et celle des pays de la zone Euro à 1,9 % du PIB.

Il a également tenu à rappeler que les collectivités locales dégageaient un excédent et que le solde des régimes sociaux était en voie d'amélioration. Dans ce contexte, la France serait le seul pays de l'Union européenne à ne pas stabiliser le poids de sa dette publique dans le PIB, avec le Luxembourg qui connaît cependant un très faible niveau d'endettement public, estimé à 7,7 % du PIB contre 58,7 % pour la France. Il serait donc nécessaire, afin de stabiliser le poids relatif de cette dette, de réduire le déficit public de 2,3 % à 2,2 % du PIB soit un effort supplémentaire de 12 à 15 milliards de francs.

Commentant l'évolution de l'encours de la dette publique, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé qu'une dette publique en augmentation constitue un fardeau pour les générations futures.

Il a par ailleurs tenu à relativiser quelque peu l'effort de réduction du déficit compte tenu des résultats prévisibles de l'exécution du budget en 1998. Le déficit pourrait en effet être inférieur à celui prévu, voire également inférieur à celui de 1999. En ce cas, cela poserait un problème de cohérence avec la présentation faite par le Gouvernement qui le conduit à insister sur la poursuite de la réduction du déficit budgétaire en 1999 par rapport à 1998.

M. Philippe Marini, rapporteur général, est convenu de ce que le budget pour 1999 traduit, de la part du Gouvernement, un effort relatif de maîtrise des dépenses mais que cet effort reste cependant insuffisant et incertain, puisque le gouvernement a choisi d'augmenter des dépenses de structure, lourdes et récurrentes, en les finançant par des recettes volatiles, en progression totale de 74,5 milliards de francs notamment au titre de la TVA et de l'impôt sur le revenu.

S'agissant des dépenses, M. Philippe Marini, rapporteur général, a relevé qu'en raison notamment de l'accord salarial du 10 février 1998 dans la fonction publique, les dépenses de rémunérations augmenteraient de 20,1 milliards de francs et semblaient de ce fait constituer la véritable priorité du Gouvernement, avant la défense de l'emploi ou la lutte contre l'exclusion.

Il a également précisé que les emplois jeunes, qui coûteraient 14,3 milliards de francs en 1999 et plus de 30 milliards de francs d'ici 2001, constituent une lourde charge de fonctionnement qu'il sera impossible de comprimer dans les cinq ans à venir. Au total, il a rappelé que les charges de personnels civils augmenteraient de 3,6 %, celles d'intervention de 3,7 % tandis que les dépenses d'équipement civil baisseraient à nouveau de 0,3 %.

Il a noté que l'augmentation des dépenses d'équipement militaire de 6,2 % ne résultait que du strict respect de la loi de programmation mais qu'il était possible de douter de leur emploi effectif compte tenu de la sous-estimation des besoins de fonctionnement des armées. Ainsi, 3,8 milliards de francs de crédits d'équipement militaire ont été annulés le 21 août 1998 afin de financer ces besoins de fonctionnement.

Puis, présentant les recettes, M. Philippe Marini, rapporteur général, a tenu a rappeler que face à des augmentations de charges de structure, le Gouvernement tablait sur des augmentations de recettes très sensibles à l'évolution de la conjoncture, qu'il s'agisse de la TVA, de l'impôt sur les sociétés ou de la TIPP.

En outre, il a relevé que, malgré un affichage flatteur, le Gouvernement ne réalisait qu'une réduction limitée des prélèvements obligatoires : sur les 16 milliards de francs annoncés, 6 milliards de francs proviennent en réalité d'allégements décidés antérieurement. Par ailleurs, l'essentiel des réductions se concentre sur les impôts locaux et semble être des réductions que le Gouvernement n'a pas l'intention de rendre réellement avantageuses ni pour les contribuables ni pour les collectivités locales.

Il a donc estimé que la réduction du déficit s'appuyait plus sur la conjoncture que sur de véritables réformes de structure.

A ce titre, il a présenté l'affectation des montants résultant des emprunts prévisibles de l'Etat en 1999 : sur les 518,8 milliards de francs ainsi collectés, 282,2 milliards seraient consacrés au remboursement d'emprunts antérieurs, 167,9 milliards aux dépenses d'investissement et 68,7 milliards aux dépenses de fonctionnement. Cela revient donc à faire financer des dépenses courantes par l'emprunt, situation interdite aux collectivités locales et qui pourrait placer l'Etat en situation périlleuse.

Il a également souligné que l'effort de l'Etat en matière de réduction du déficit était inférieur à celui des autres administrations publiques et constituait donc un pari risqué. En effet, afin d'améliorer le niveau des déficits publics au sens du traité de Maastricht, l'Etat s'appuie depuis 1997 sur les excédents des collectivités locales et les efforts de la sécurité sociale.

Si en 1999, le déficit de l'Etat serait de 2,7 % du PIB, les autres administrations publiques seraient elles en excédent de 0,4 % du PIB. De ce fait, M. Philippe Marini, rapporteur général, a tenu à souligner que, si le solde des autres administrations publiques au lieu d'être positif devenait légèrement négatif, la France se situerait en situation de déficit excessif au regard du traité sur l'Union européenne. Dans ce contexte, il a rappelé que c'était au budget de l'Etat de procéder à des adaptations structurelles.

Aussi, a-t-il tenu à émettre des propositions afin de mettre en place "un budget de responsabilité et de prudence" qui s'inscrirait dans le cadre des orientations définies par la commission des finances notamment, lors de l'examen du dernier projet de loi de finances ou à l'occasion du débat d'orientation budgétaire de juin 1998.

Il a tout d'abord indiqué que le choix avait été fait, dans un souci de responsabilité, de ne pas rejeter l'ensemble de ce budget mais de le discuter, et que ce choix impliquait de reconstruire un nouvel équilibre budgétaire, tout en respectant une stricte discipline qui interdisait de dégrader fortement le niveau des recettes ou de modifier fortement le montant des dépenses.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite présenté les objectifs que s'est assignés la commission et qui ont été présentés par son rapporteur général lors du débat d'orientation budgétaire de juin 1998.

Il s'agit tout d'abord de stabiliser le poids de la dette publique dans le PIB, ce qui implique de réduire le déficit budgétaire proposé par le gouvernement de 14 milliards de francs supplémentaires, et ce qui permettrait par ailleurs, si la croissance nominale du PIB était inférieure d'un point à ce que prévoit le Gouvernement, de tenir son objectif de déficit budgétaire.

Ainsi, l'objectif de 236,5 milliards de francs de déficit pourrait être "sanctuarisé" même dans l'hypothèse d'une conjoncture économique défavorable.

Il a rappelé que la réduction du déficit constitue un exercice difficile puisqu'elle implique de réduire les recettes en première partie du projet de loi de finances de façon modérée, même si la réduction des prélèvements obligatoires demeure l'objectif de la commission.

A ce titre, il a développé quelques unes des préoccupations de la commission, que ce soit la lutte contre l'alourdissement du poids de l'impôt sur les sociétés, le plafonnement des effets du quotient familial ou le prélèvement de 5 milliards de francs sur les Caisses d'épargne qu'entend réaliser le Gouvernement, alors que le Parlement n'a pas encore été saisi du projet de loi sur lesdites Caisses d'épargne.

Il a, à ce titre, indiqué que certains dossiers fiscaux, tels que la diminution de l'impôt sur le revenu, la réforme de la taxe professionnelle de France Télécom ou la baisse de la TVA sur le traitement des déchets, pourraient être examinés en seconde partie du projet de loi de finances. En effet, si l'Etat était géré comme la commission des finances le préconise, ces réformes, qui supposent au préalable un effort de meilleure gestion des finances publiques, deviendraient possibles compte tenu des nouvelles marges de manoeuvre budgétaires ainsi dégagées.

S'agissant enfin de la répartition des fruits de la croissance, il a rappelé que l'assainissement des finances publiques passait nécessairement par une réduction des dépenses.

S'inspirant de la démarche suivie l'année dernière par la commission, M. Philippe Marini, rapporteur général, a proposé un certain nombre de diminutions de dépenses au moyen, d'une part, de réductions ciblées témoignant du rejet de certaines politiques gouvernementales (tels la généralisation des 35 heures ou l'accroissement du volume des rémunérations publiques) ou de la nécessité de financer les priorités gouvernementales (emplois jeunes), à crédits constants. D'autre part, il a souhaité que soient réalisées des économies forfaitaires témoignant de la volonté de la commission de voir aboutir la réforme de l'Etat. Cette dernière impliquerait notamment de réorganiser les administrations publiques dans le sens d'une meilleure productivité tout en ayant le courage de traiter la question des retraites des fonctionnaires, afin de limiter le poids de ce fardeau pour les générations futures.

Dans ce cadre, il a préconisé un effort de réduction des dépenses qui épargnerait les ministères de souveraineté, ceux dont les crédits étaient en baisse à structure constante ainsi que l'investissement public. Cette réduction s'élèverait à 5 % des crédits du train de vie de l'Etat et à 1 % des autres crédits de fonctionnement et d'intervention. Il a chiffré l'effort d'économie ainsi proposé sur l'ensemble du budget à environ 26 milliards de francs soit 1,5 % de l'ensemble des dépenses.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a conclu qu'il s'agissait ainsi pour la commission de proposer une autre répartition des fruits de la croissance et qu'il était donc possible d'avoir une approche différente de celle du Gouvernement. Cela permettrait de confronter dans la clarté, au cours du débat budgétaire, des convictions différentes de celles du Gouvernement.

M. Alain Lambert, président, a tenu à féliciter M. Philippe Marini pour la maîtrise et la pédagogie dont il avait fait preuve lors de la présentation des principaux éléments du projet de loi de finances pour 1999.

M. René Ballayer s'est inquiété de la poursuite de l'accroissement de la charge de la dette malgré la croissance économique et le faible niveau des taux d'intérêt.

M. Maurice Blin a insisté sur le poids des rémunérations publiques au sein du budget général, qui s'établit à près de 40 %, et s'est inquiété, à ce titre, du niveau du déficit de fonctionnement de l'Etat.

S'agissant du besoin de financement des administrations publiques M. Jacques Oudin a fait part de ses craintes quant à la situation financière réelle des régimes de sécurité sociale eu égard aux aléas financiers existant en ce domaine. Il s'est interrogé sur les modalités de remboursement de la dette de l'Etat. Il a par ailleurs relevé la baisse tendancielle du niveau des investissements civils de l'Etat et souligné le rôle croissant joué par les collectivités locales en ce domaine ainsi que l'importance des investissements réalisés dans les secteurs financés par des redevances, tels que l'eau ou les autoroutes.

M. Philippe Adnot a souhaité obtenir des précisions sur le niveau réel de l'investissement et sur son mode de financement.

M. Claude Belot a fait part de ses craintes quant à l'augmentation permanente du niveau de la dette publique et aux risques d'une éventuelle augmentation des taux d'intérêt dans la mesure où ceux-ci se situaient à un niveau historiquement bas.

M. Bernard Angels , après avoir relevé la qualité pédagogique de la présentation du rapporteur général, a souligné qu'il existe, en matière budgétaire, deux politiques : une de gauche, une de droite. Il a fait remarquer qu'à ses yeux les tableaux présentés par le rapporteur général traduisaient l'échec des politiques menées par les gouvernements soutenus par la majorité sénatoriale et il a insisté sur la nécessité de conforter la confiance des ménages. Il a regretté, à ce titre, que l'on puisse envisager de réduire leurs revenus.

M. Jean-Philippe Lachenaud a constaté la grande continuité des positions exprimées par la commission, notamment au regard de celles exposées lors du débat d'orientation budgétaire, et a regretté l'absence de courage du gouvernement pour réduire suffisamment la dette ainsi que le déficit public. Il a expliqué cette situation par la volonté du gouvernement de donner des gages à son électorat et à ses alliés politiques. Evoquant la réforme fiscale, il s'est demandé si celle-ci était "amorcée ou avortée" et a estimé en tout état cause que le projet de loi de finances ne contenait pas de dispositif fiscal favorable aux entreprises. Il a enfin fait part de sa totale adhésion à la stratégie proposée par le rapporteur général, tout en souhaitant que les propositions dynamiques et courageuses de celui-ci soient encore mieux mises en évidence.

M. Paul Loridant a tout d'abord tenu à faire part de ses interrogations quant au caractère réaliste des hypothèses économiques avancées par le Gouvernement et s'est étonné que l'on puisse croire la France à l'abri de la "bulle financière". Il s'est inquiété de l'écart grandissant existant entre l'économie réelle et l'économie financière.

Il a également souhaité faire part de son désaccord quant aux analyses faites par le rapporteur général, estimant nécessaire de relancer la production pour retrouver le chemin de la croissance. Dans ce cadre, il a déclaré que la priorité devrait être la relance de la consommation par l'augmentation des salaires et la création d'emplois. Il a par ailleurs considéré que le parallèle fait entre la comptabilité de l'Etat et celle des collectivités locales n'est pas pertinent, dans la mesure où l'Etat joue, par nature, à la différence des collectivités locales, un rôle contracyclique en matière économique. Il a également indiqué qu'en matière de dette publique sa répartition entre taux fixe et taux variable ou sa durée importent tout autant que son montant, et qu'il est donc indispensable de "travailler la dette". Enfin, à propos du mouvement d'économies proposé par le rapporteur général, il a indiqué que la contribution française au budget de l'Union européenne constitue certainement un gisement potentiel d'économies budgétaires.

M. Alain Joyandet s'est interrogé sur la nature et le montant des actifs détenus par l'Etat et sur les modalités en fonction desquelles ces actifs pourraient venir en compensation du passif constitué par la dette publique. Il a par ailleurs proposé, eu égard au poids croissant de l'endettement public, d'amplifier l'effort d'économies préconisé par la commission.

M. Jean Clouet s'est inquiété du montant des dettes garanties par l'Etat et a souhaité connaître les montants des sinistres éventuels ainsi que les chapitres budgétaires sur lesquels ils étaient, le cas échéant, imputés.

M. Marc Massion a souhaité obtenir des précisions quant à la répartition faite par le rapporteur général entre les différents types de diminution des dépenses publiques.

Mme Marie-Claude Beaudeau a enfin souhaité savoir si la commission avait évalué complètement les conséquences humaines, sociales et politiques des économies ciblées qu'elle propose.

M. Philippe Marini a tout d'abord remercié les commissaires pour les contributions ainsi apportées à sa réflexion. Il est convenu avec M. René Ballayer du caractère particulier de la conjoncture qui entraîne un niveau exceptionnellement faible des taux d'intérêt, tout en soulignant que cette baisse n'était pas acquise de façon définitive.

En réponse à M. Maurice Blin, il a reconnu que la part de l'emprunt affectée au financement des dépenses de fonctionnement avait diminué, traduisant une amélioration relative de la situation budgétaire de l'Etat qui s'explique par le niveau actuel de la croissance et des recettes qu'elle engendre et par la qualité de l'effort réalisé par les précédents gouvernements en ce domaine.

Suite aux interventions de M. Jacques Oudin, il a indiqué qu'il était nécessaire d'approfondir les modalités de financement des budgets sociaux tout en soulignant la grande volatilité du solde des régimes sociaux. Il a enfin souhaité que l'évolution de l'investissement au cours de ces dernières années soit mise en perspective. Il a également apporté des précisions à M. Philippe Adnot quant au montant de l'investissement public en 1999.

En réponse aux interventions de MM. Paul Loridant, Claude Belot et de Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que la singularité française en matière d'évolution de la dette publique était de plus en plus difficile à justifier dans un monde économique ouvert sur l'extérieur. A ce titre, il a convenu de l'intérêt d'un débat sur cette question, notamment au travers de l'examen du budget des charges communes. S'agissant des interrogations de MM. Philippe Adnot, Claude Belot et Jean Clouet, quant à la mise en place d'un bilan patrimonial de l'Etat, il a rappelé l'intérêt de l'initiative prise par Jean Arthuis qui, lorsqu'il était ministre de l'économie et des finances, avait mis en place une commission sur ce sujet. Il a indiqué, dans l'attente des résultats des travaux de cette commission, qu'il fallait obligatoirement définir de nouveaux concepts, puis, procéder au recensement des éléments de ce bilan, ce qui n'a encore jamais été fait.

Evoquant le coût financier des pensions des fonctionnaires de France Telecom, qu'il a fallu apprécier lors du changement de statut, il a évoqué le problème des engagements de l'Etat figurant "hors-bilan". En réponse à M. Bernard Angels, il a indiqué qu'une des priorités actuelles du gouvernement de M. Schröder en Allemagne consiste à baisser les impôts, et notamment l'impôt sur le revenu. Après avoir indiqué à M. Jean-Philippe Lachenaud qu'il tiendrait compte de ses observations, il a reconnu, avec M. Paul Loridant, le caractère potentiellement déstabilisateur des marchés financiers. Il a souligné la nécessité de définir un niveau optimal de régulation de ceux-ci et indiqué qu'il appartenait aux Etats et aux organisations multilatérales de sécuriser ces marchés financiers et d'en accroître la fluidité et la transparence.

En réponse à M. Alain Joyandet, il a précisé que l'exercice proposé par la commission pour 1999 n'était qu'une première étape consistant à stabiliser le poids de la dette dans le PIB et qu'il serait donc nécessaire d'inscrire une telle politique dans la durée. Il a enfin rappelé à M. Marc Massion la répartition proposée par la commission entre les économies ciblées et les économies forfaitaires et souligné que l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 limitait de façon substantielle les possibilités d'initiative et d'action du Parlement en matière financière, ce dont il avait dû tenir compte lors de l'élaboration de ses propositions.

M. Alain Lambert, président, a confirmé la rigueur des règles juridiques posées par l'ordonnance organique et encadrant effectivement l'exercice de régulation budgétaire proposé par la commission des finances. Il a rappelé également la nécessité d'avoir une approche globale des finances publiques et considéré que la commission des finances se devait de conserver cette approche dans ses travaux sur l'Etat, la sécurité sociale et les collectivités locales.