II. L'ADHÉSION DES TROIS PAYS NORDIQUES A SCHENGEN, LA PARTICIPATION DE LA NORVÈGE ET DE L'ISLANDE : LES RISQUES DE LA COMPLEXITÉ
L'adhésion des pays nordiques aux accords de Schengen
tendra
plutôt à conforter la sécurité des frontières
extérieures de l'espace Schengen dans la mesure où ces Etats
exercent à leurs frontières des contrôles reconnus comme
efficaces. Elle introduit toutefois un élément de
complexité supplémentaire dans le dispositif actuel compte tenu
du souci manifesté par ces Etats de préserver la
coopération nouée dans le cadre de l'Union nordique des
passeports (Danemark, Suède, Norvège, Finlande, Islande).
Cette préoccupation a conduit à la signature d'un accord de
coopération entre les Etats signataires des accords de Schengen d'une
part et la Norvège et la Finlande d'autre part. Ces deux Etats
n'appartenant pas à l'Union européenne, ils n'ont pas vocation
à intégrer l'espace Schengen. C'est pourquoi, aux termes du
présent accord, ils obtiennent le statut d'Etats associés.
Toutefois ce texte lui-même n'a pas prévu les conséquences
de l'intégration de l'acquis de Schengen aux traités
européens. Le traité d'Amsterdam supposera ainsi la
négociation d'un nouvel accord appelé à se substituer
à l'accord de coopération aujourd'hui soumis à l'examen du
Sénat.
A. DES ADHÉSIONS DE NATURE À CONFORTER LA SÉCURITÉ DE L'ESPACE SCHENGEN
Le dispositif des accords d'adhésion prévu pour le Danemark, la Finlande et la Suède ne s'écarte pas du régime commun. Par ailleurs, ces Etats remplissent déjà, pour une large part, les conditions fixées par la convention d'application de l'accord de Schengen. L'élargissement de l'espace Schengen à ces trois pays ne soulève donc guère d'objection de principe.
1. Un dispositif classique
. Un
dispositif classique
L'adhésion des Etats a pour conséquence la suppression des
contrôles aux frontières communes des Etats signataires de la
convention d'application de l'accord de Schengen et, en contrepartie, la mise
en place des mesures compensatoires afin d'assurer les conditions de
sécurité nécessaires au sein de l'espace Schengen.
A cet égard, le dispositif des accords d'adhésion prévoit
une application des accords de Schengen en deux phases : l'entrée en
vigueur et la mise en vigueur.
L'entrée en vigueur
dont les
conditions sont déterminées par les accords d'adhésion
intervient le premier jour du deuxième mois qui suit le
dépôt des instruments de ratification par les Etats pour lesquels
la convention de 1990 est entrée en vigueur et chacun des nouveaux pays
signataires.
La mise en vigueur
constitue l'étape la plus
importante. Elle décide en effet de l'intégration effective de
l'Etat concerné au sein de l'espace Schengen. Elle est en
conséquence subordonnée d'une part, au respect des conditions
préalables à l'application de la convention de 1999 et, d'autre
part, à la mise en place de contrôles effectifs aux
frontières extérieures.
Le Comité exécutif a présenté lors d'une
réunion du 19 juin 1992 les conditions préalables à
l'entrée en vigueur de la convention :
- contrôle aux frontières extérieures et rédaction
d'un manuel commun ;
- modalités de délivrance du visa uniforme et instruction
consulaire commune ;
- traitement des demandes d'asile ;
- réalisation du SIS ;
- respect des dispositions de la convention relative au trafic des
stupéfiants ;
- respect de la convention en matière de protection des données ;
- régime de la circulation des personnes dans les aéroports.
Il appartient au Comité exécutif, par une décision
unanime, de constater le respect de ces conditions préalables.
L'autorisation de ratification accordée par le Parlement n'a pas ainsi
pour effet, comme c'est l'usage, de permettre l'application des accords une
fois les instruments de ratification déposés par tous les Etats
signataires. Elle donne au gouvernement la faculté d'apprécier si
les conditions de mise en vigueur sont ou non remplies.
Par rapport au dispositif traditionnel de Schengen, les accords
d'adhésion présentent quelques traits particuliers liés
à la spécificité de certains territoires.
. La reconnaissance de certaines particularités
En premier lieu, l'accord d'adhésion du Danemark ne s'applique pas aux
îles Féroé et au Groenland. En effet, ces territoires
bénéficient d'un statut d'autonomie au sein du Royaume du
Danemark et ne font pas partie de la Communauté européenne.
Toutefois, il n'était pas envisageable pour le Danemark d'introduire un
contrôle des personnes voyageant entre le Royaume et ces régions
insulaires qui bénéficieront en conséquence des
dispositions relatives à la libre circulation des personnes. Une telle
dérogation n'aurait pas été admissible si elle ne
s'était accompagnée de la mise en place des mesures
compensatoires nécessaires. C'est pourquoi une déclaration
commune incluse dans l'acte final subordonne la mise en vigueur de l'accord
d'adhésion au constat par le Comité exécutif de Schengen
du respect des règles nécessaires à un contrôle
efficace sur les frontières extérieures des îles
Féroé et du Groenland ainsi que de l'ensemble des "mesures
compensatoires nécessaires y compris l'application du SIS".
Par ailleurs, de façon plus accessoire, une déclaration de la
Finlande relative aux îles d'Aland maintient pour les voyageurs entrant
ou sortant de ce territoire le régime de contrôle des bagages
prévu par le traité d'adhésion de la Finlande à
l'Union européenne.
2. Une préparation satisfaisante à l'intégration au sein de l'espace Schengen
Les
trois pays nordiques ont mis au service de la sécurité
intérieure d'importants moyens humains et matériels ; le ratio
des forces de sécurité rapporté au nombre d'habitants
donne à cet égard une indication intéressante : il
s'élève à 1 pour 500 habitants au Danemark, 1 pour 600
habitants en Finlande, 1 pour 470 habitants en Suède (moyenne de l'Union
européenne 1 pour 310 habitants).
. Les frontières extérieures terrestres
Si les frontières extérieures de la Suède et de la
Finlande (le Danemark ne dispose pas de frontières extérieures
terrestres au sens de la convention de 1990) se caractérisent par leur
grande longueur, les éventuelles difficultés ne peuvent
réellement se poser que pour la frontière entre la Finlande et la
Russie (1 269 kms).
Le niveau actuel des contrôles apparaît satisfaisant. En Finlande,
les intervalles de la frontière extérieure situés entre
les postes frontières sont contrôlés par des unités
mobiles. Au total le service de surveillance des frontières finlandais
compte quelque 3 300 personnes dont 1 800 déployées
à la frontière avec la Russie. Les douanes, quant à elles,
chargées de la surveillance de la frontière terrestre avec la
Russie ainsi que des frontières maritimes avec la Russie et l'Estonie
dans le golfe de Finlande regroupent plus de 2 200 agents.
.
Politique d'immigration
Les législations danoises, finlandaises et suédoises sur les
étrangers prévoient des sanctions pénales à
l'égard des immigrés clandestins, des passeurs et des employeurs
d'étrangers en situation irrégulière. La loi sur les
étrangers finlandaise fait actuellement, il importe de le souligner,
l'objet d'une révision dans le sens d'une plus grande rigueur ; ainsi,
l'impossibilité d'infliger une sanction à une personne morale et,
partant, de sanctionner une entreprise responsable d'entrées
illégales, pourrait se trouver remise en cause à la faveur de la
réforme.
. La lutte contre la drogue
La législation des trois pays nordiques en matière de lutte
contre le trafic des stupéfiants présente les garanties
nécessaires.
Ainsi, au Danemark, la loi sur les stupéfiants interdit d'introduire,
d'exporter, de vendre, d'acheter, de fournir, de se procurer, de fabriquer, de
transformer ni de posséder des stupéfiants. Le non respect de ces
dispositions est passible d'une peine pécuniaire ou d'une peine
privative de liberté pouvant aller jusqu'à deux ans. En outre, le
code pénal danois comporte des dispositions spécifiques relatives
au trafic des stupéfiants pratiqué à des fins
professionnelles et prévoit à ce titre des peines plus lourdes
(peine privative de liberté de six ans maximum pour les livraisons de
drogues dures à un grand nombre de personnes et de dix ans maximum pour
les livraisons de quantités importantes de stupéfiants
présentant un caractère particulièrement dangereux).
La Finlande (nouveau chapitre 50 sur les infractions relatives aux
stupéfiants ajouté au code pénal par une loi entrée
en vigueur le ler janvier 1994) et la Suède (loi sur le contrôle
des stupéfiants de 1992) disposent également d'un dispositif
répressif similaire.
Par ailleurs les trois pays se sont récemment dotés de textes
complémentaires en matière de blanchiment d'argent (au Danemark,
la loi du 9 juin 1993 relative aux mesures préventives contre le
blanchiment d'argent, en Finlande, chapitre 32 du code pénal
amendé en 1993 et 1994, en Suède la loi relative au blanchiment
d'argent de 1993).
En outre, le Danemark, la Finlande et la Suède ont signé et
ratifié les conventions des Nations Unies relatives aux
stupéfiants :
- convention unique sur les stupéfiants du 30 mars 1961 dans la
version modifiée par le protocole du 25 mars 1972 ;
- convention des Nations unies du 19 décembre 1988 contre le trafic
illicite de stupéfiants et de substances psychotropes.
Enfin, compte tenu des risques particuliers soulevés par l'extension de
certains trafics à partir de la Russie, il n'est pas indifférent
de mentionner ici les accords bilatéraux conclus par la Finlande avec la
Russie et l'Estonie dans le domaine de la lutte préventive contre le
crime. Ces accords couvent en particulier le crime organisé et le trafic
de stupéfiants et de substances psychotropes.
. Respect des dispositions légales en matière de protection
des données à caractère personnel
Les trois pays nordiques disposent d'une législation conforme, comme le
stipule l'article 117 de la convention de 1990, à la convention du
Conseil de l'Europe de 1981 pour la protection des personnes à
l'égard du traitement automatisé des données à
caractère personnel.
Toutefois, s'agissant de la Finlande, la participation au SIS requerra quelques
compléments au dispositif en vigueur.
. Régime de circulation dans les aéroports
L'adhésion aux accords de Schengen suppose la mise en oeuvre par les
Etats signataires des mesures nécessaires à la séparation
physique dans les aéroports entre les passagers circulant au sein de
l'espace Schengen et ceux en partance ou en provenance d'Etats tiers (art. 4 de
la convention d'application de l'accord de Schengen).
Les aménagements d'infrastructure concerneront un nombre réduit
d'aéroports (aéroport de Kastrup à Copenhague,
aéroport de Helsinki-Vantaa et en Suède les aéroports
d'Arlanda près de Stockholm et de Landvetter près de
Göteborg. Pour les autres aéroports, la séparation des
différents flux de passagers peut être organisée
temporairement.
*
Le Danemark, la Finlande et la Suède on achevé leur procédure de ratification des accords d'adhésion. Du côté des Etats membres de l'espace Schengen, l'ensemble des procédures pourraient être conduites à leur terme avant la fin de l'année.
B. LES INTERROGATIONS SOULEVÉES PAR L'ACCORD DE COOPÉRATION ENTRE LES ETATS SIGNATAIRES DE LA CONVENTION DE SCHENGEN D'UNE PART ET L'ISLANDE ET LA NORVÈGE, D'AUTRE PART
La signature d'un accord de coopération s'est imposée comme le moyen de concilier deux exigences contradictoires : d'une part, la volonté manifestée par les Etats nordiques de préserver la liberté de circulation au sein de l'Union nordique des passeports, d'autre part, le principe selon lequel seuls les Etats membres de l'Union européenne peuvent adhérer à la convention d'application de l'accord de Schengen. La solution de compromis repose sur le statut d'associé conféré à l'Islande et à la Norvège.
1. L'Union nordique des passeports : une coopération largement informelle
L'Union
nordique des passeports (UNP) constitue l'un des principaux acquis de la
coopération nouée par les pays scandinaves depuis la
création du Conseil nordique en 1952, composé de
représentants des gouvernements, de parlementaires et de hauts
fonctionnaires.
Elle a été créée par une convention signée
le 12 juillet 1955 (entrée en vigueur le 1er mai 1958) par le
Danemark, la Suède, la Norvège et la Finlande.
L'Islande a adhéré plus tardivement, le 24 septembre 1965.
Si, à l'instar des accords de Schengen, l'UNP a institué un
espace de libre circulation des personnes, elle présente toutefois
plusieurs traits distinctifs. En premier lieu, elle emprunte aux autres formes
de coopération nordique leur caractère faiblement
institutionnalisé. Elle repose essentiellement sur une concertation
informelle mais cependant étroite à tous les niveaux -de la
sorte, aucune décision dans les domaines liés au franchissement
des frontières n'est prise sans consultation entre les cinq pays.
Par ailleurs, sur certains points l'UNP va plus loin que les accords de
Schengen -ainsi les ressortissants des pays nordiques n'ont pas besoin de
pièce d'identité lorsqu'ils se déplacent d'un pays
à l'autre. En revanche, en matière de visas, l'UNP ne
prévoit ni listes communes, ni instructions communes, ni visas
communs.
2. Les modalités d'association de la Norvège et de l'Islande
L'accord
de coopération repose sur deux principes clefs :
- la reprise de l'acquis de Schengen par l'Islande et la Norvège ;
- l'association des deux Etats à l'ensemble du processus de
décision mais sans droit de vote.
. La reprise de l'acquis de Schengen
L'ensemble du dispositif lié aux accords de Schengen -y compris les
décisions du Comité exécutif- s'appliqueront à
l'Islande et la Norvège (art. 1er). Un mécanisme de "mise en
vigueur" comparable au dispositif prévu dans les accords
d'adhésion est également prévu. Il subordonne
l'application de l'accord au respect des conditions préalables à
l'intégration au sein de l'Espace Schengen et à la mise en place
des contrôles effectifs aux frontières extérieures (art. 9
§ 3).
En conséquence, l'accord de coopération ne fait pas obstacle
à la coopération dans le cadre de l'Union nordique des
passeports, dans la seule mesure où elle ne contrevient, ni n'entrave
l'application du dispositif Schengen.
L'Islande et la Norvège disposent des moyens adaptés à la
défense de leur sécurité intérieure. La
Norvège, en particulier, possède une frontière terrestre
extérieure avec la Russie longue de 198 kilomètres -le
franchissement des frontières est uniquement autorisé aux postes
de contrôle déterminés ; des unités mobiles de
patrouille surveillent cette frontière. La Norvège et l'Islande
sont étroitement associées à la coopération
nordique dans le domaine de la lutte contre les stupéfiants : accord de
coopération conclu en 1968 permettant des contacts directs entre les
services de police nordiques, coopération nordique
police-douane-stupéfiants instaurée en 1982 (échanges
d'informations, livraisons surveillées de stupéfiants, barrages
de police aux frontières, questions de formation, système
nordique de fonctionnaires de liaison).
. Une association étroite au processus de décision sans droit
de vote
L'Islande et la Norvège participent à la totalité des
réunions du Comité exécutif, de l'Autorité de
contrôle commune et de tous les groupes de travail liés à
la mise en oeuvre des accords de Schengen (art. 2). Si les deux pays peuvent
faire valoir "leurs opinions et leurs préoccupations et présenter
leurs propositions", ils ne participent pas au vote. Le Comité
exécutif n'adopte toutefois de décision qu'après avoir
"explicitement considéré" la position des deux pays (art. 3
§ 3).
Un refus manifesté par l'un des deux Etats d'une décision
adoptée par le Comité exécutif vaut dénonciation de
l'accord. Celle-ci est notifiée dans un délai de trente jours par
la présidence du Comité exécutif. L'Etat concerné
cesse d'être partie à l'accord dans les six mois qui suivent cette
notification.
Ainsi l'hypothèse d'une participation "à la carte" au processus
de Schengen -acceptée pour le Royaume-Uni dans le cadre du traité
d'Amsterdam- a été refusée à l'Islande et la
Norvège. La cohérence du dispositif ne souffrira donc pas de
l'association des deux pays nordiques. De plus, la perspective d'une
dénonciation de l'accord devrait conduire, en principe, les parties
à s'entendre. Un désaccord ne pourrait se solder que par la
remise en cause de l'Union nordique des passeports.
Trois séries de dispositions méritent en outre un commentaire
particulier :
- l'exclusion des îles Spitzberg (art. 5) -placées sous la
souveraineté de la Norvège- du champ d'application de l'accord a
été reconnue au même titre que les dérogations
obtenues par la France et les Pays-Bas pour leurs départements et
territoires d'Outre-mer ;
- les dispositions de la convention d'application relatives au transport et
à la circulation des marchandises (titre V) et celles relatives aux
contrôles des marchandises (art. 2 § 4) ne s'appliquent pas (art. 6
du présent accord) car ces questions ressortent de l'accord sur l'Espace
économique européen signé le 2 mai 1992 ;
- la déclaration commune de l'Islande et de la Norvège introduite
à la demande de l'Espagne garantit que les conditions pratiquées
par la Norvège et l'Islande en matière d'extradition ne seront
pas plus restrictives que celles qui prévalent entre les Etats
Schengen.
3. Les interrogations liées à un accord menacé de péremption avant la conclusion des procédures de ratification
L'accord
de coopération a été négocié avant
l'achèvement du processus de révision des traités
européens dans le cadre de la conférence intergouvernementale. Le
texte n'avait donc pas prévu l'intégration de l'acquis de
Schengen dans le cadre de l'Union européenne et, notamment la fusion des
instances Schengen au sein des institutions européennes.
Or, si la participation active de l'Islande et de la Norvège se
conçoivent dans le cadre d'institutions spécialisées comme
celles liées aux accords de Schengen, elle n'apparaît pas
compatible avec le fonctionnement de l'Union européenne. Des Etats
extérieurs à l'Union ne sauraient en effet interférer dans
le processus décisionnel européen.
En conséquence, les modalités d'association des deux Etats
nordiques devront être modifiées et les parties seront contraintes
de signer un nouvel accord. Dans ces conditions, deux questions se posent, la
première relative à l'opportunité pratique de signer le
présent accord condamné à être bientôt
remplacé, la seconde concernant le contenu possible du nouvel accord.
. L'opportunité pratique de ratification du présent accord
apparaît contestable
Une déclaration (n° 47) jointe au traité d'Amsterdam
rappelle l'accord des Etats signataires pour "prendre toutes les mesures
nécessaires" pour qu'un nouvel accord avec l'Islande et la
Norvège puisse entrer en vigueur à la même date que la date
d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Sans doute cet
engagement présente-t-il une portée essentiellement politique et
ne revêt pas de caractère juridiquement contraignant. Il n'en
souligne pas moins la nécessité d'harmoniser rapidement le
régime juridique de la participation de l'Islande et de la
Norvège aux nouveaux principes fixés par le traité
d'Amsterdam afin d'éviter les difficultés pratiques qui,
autrement, ne manqueraient pas de se poser.
Le mandat de négociation pour le nouvel accord a été
fixé en août dernier. Les négociations pourraient
déboucher sur un nouveau texte à la fin du premier semestre 1999.
Aussi, le présent accord de coopération pourrait-il se trouver
obsolète avant même l'achèvement des procédures de
ratification. Ce risque apparaît d'autant plus réel que
l'entrée en vigueur de l'accord apparaît subordonnée
à une série de conditions très rigoureuses (art 9) : au
traditionnel dépôt des instruments de ratification du texte
s'ajoutent l'entrée en vigueur des accords d'adhésion du
Danemark, de la Finlande et de la Suède à Schengen, mais aussi
l'entrée en vigueur d'accords spécifiques avec la
communauté européenne et avec les Etats membres (pour la reprise
par l'Islande et la Norvège des dispositions communautaires ou de
l'Union qui ont rendu inapplicables les dispositions de la convention de
Schengen). Ces différentes conditions rendent tout à fait
irréalistes la ratification du présent accord dans un
délai rapproché.
. Le contenu possible d'un nouvel accord
L'association de l'Islande et de la Norvège au processus de
décision de l'Union européenne pour les questions liées
aux accords de Schengen ne manquera pas de soulever une série de
difficultés pratiques.
Le mandat de négociation
adopté par les quinze Etats membres de l'Union européenne en vue
de la signature d'un nouvel accord retient le principe d'un comité
mixte, sur le modèle de la formule retenue dans le cadre de l'Espace
économique européen.
Ce Comité mixte se réunirait avant l'adoption de décisions
du Conseil de l'Union européenne dans les domaines visés par la
convention d'application de l'accord de Schengen.
La séparation entre les questions liées à la
coopération Schengen sur lesquelles l'Islande et la Norvège sont
consultées et les autres sujets relatifs à la libre circulation
des personnes ou à la coopération policière
représente une tâche complexe dans la mesure même où
le processus de coopération prévu dan le cadre des accords de
Schengen revêtait un caractère évolutif.
Ces difficultés et le principe même d'un Comité mixte ne
permettront pas à l'Islande et à la Norvège d'être
associés à l'ensemble des discussions sur les questions de
circulation. Le dispositif futur pourrait ainsi apparaître en retrait par
rapport à la solution d'association complète retenue dans le
présent accord.