C. LES MOUVEMENTS ASSOCIÉS AU COLLECTIF
Le
présent projet de loi de finances rectificative ouvre au sein du budget
général 33.106 millions de francs de crédits nets
auxquels s'ajoutent 15.060 millions de francs de crédits sur les
dépenses définitives des comptes d'affectation spéciale,
15 millions de francs sur les budgets annexes et 2.190 millions de
francs au titre des charges temporaires des comptes spéciaux du
Trésor.
15.703 millions de francs de crédits sont annulés, ce qui se
traduit par une variation nette des crédits de 17.403 millions de
francs sur le budget général, soit au total, y compris les
mouvements en cours d'exercice, une progression nette des crédits de
1,13 % par rapport à la loi de finances initiale.
Si l'on intégre les dépenses définitives des comptes
d'affectation spéciale (variation nette :
+ 15.060 millions de francs), la variation totale des charges
définitives nettes (hors budgets annexes) est de 32.463 millions de
francs soit une progression de 1,99 % par rapport à la loi de
finances initiale.
1. Des ouvertures de crédits aux statuts divers
a) Les montants ouverts au budget général : 60,5 milliards de francs de crédits bruts
Le
présent projet de loi ouvre au sein du budget général
60.575 millions de francs de crédits bruts se répartissant
comme suit :
dépenses civiles ordinaires brutes : 50.678 millions de
francs
6(
*
)
, soit
20.654 millions de francs de crédits nets, dont
13.892 millions de francs (soit 67,3 %) au titre des mesures
sociales. Par ailleurs, 83,8 % des crédits ouverts le sont au titre
du budget des charges communes
7(
*
)
;
dépenses civiles en capital : 9.497 millions de
francs ;
dépenses militaires ordinaires : 700 millions de francs.
Le montant total des crédits nets ouverts est de 30.851 millions
de francs (hors frais de gestion de la dette).
b) Des anticipations de dépenses de 1999 sur 1998 à hauteur de 2,8 milliards de francs
Au
sein de ces crédits, votre rapporteur tient à relever la part
significative des crédits ouverts au sein du présent collectif
pour 1998 et qui correspondent à des dépenses qui ne seront
effectives qu'en 1999
. Le gouvernement a ainsi anticipé ou
provisionné sur l'exercice 1998 des dépenses au titre de 1999,
s'élèvant à plus de 2,8 milliards de francs de
crédits.
940,7 millions de francs sont inscrits sur le chapitre 37-75 du
budget des services financiers au titre du
recensement général
de la population
de
1999
. Ces crédits seront donc très
vraisemblablement intégralement reportés sur l'exercice 1999,
comme le reconnaît le gouvernement, bien qu'ayant été
demandés pour 1998 dans le présent projet de loi. Ainsi que le
relève le rapporteur général de la commission des finances
de l'Assemblée nationale "
il aurait été sans
doute de meilleure méthode d'inscrire la totalité des
crédits nécessaires directement dans le projet de loi de finances
pour 1999
".
458 millions de francs de crédits correspondent à
l'indemnisation des commissaires-priseurs
à la suite de la
réforme de leur profession qui a fait l'objet d'un projet de loi
adopté en Conseil des ministres le 22 juillet 1998 et non encore
examiné à ce jour. L'inscription de ces crédits au
chapitre 46-01 du budget de la justice, qui figure à
l'état H annexé à la loi de finances " tableau
des dépenses pouvant donner lieu à reports de
crédits " reflète la nécessité de permettre
leur report d'une année sur l'autre, en l'espèce vers 1999.
360 millions de francs figurent au chapitre 41-25 du budget des
charges communes au titre du "
plan d'urgence en faveur des
lycées
" annoncé par le ministre de l'éducation
nationale à la fin du mois d'octobre 1998. Ainsi que cela a
été relevé par la commission des finances de
l'Assemblée nationale, "
le montant de la dotation inscrite sur
le chapitre 41-25 nouveau est supérieur aux besoins susceptibles
d'être enregistrés en 1998
". En effet, le coût de
360 millions de francs correspond à celui de la bonification des
intérêts d'emprunt afférant aux 4 milliards de francs
de prêts à taux zéro qui seront accordés sur
4 ans aux régions.
300 millions de francs sont inscrits au chapitre 45-42 du budget des
transports terrestres afin de compenser la décision de
revaloriser
les péages dus à l'établissement public Réseau
ferré de France
au titre de l'utilisation par la SNCF du
réseau ferré. "
Le supplément de dotation semble
avoir été calibré de façon forfaitaire "
ainsi que l'a souligné le rapporteur général de la
commission des finances de l'Assemblée nationale.
161,8 millions de francs de crédits sont demandés sur
le chapitre 43-20 " Interventions culturelles d'intérêt
national " du budget de la culture. Cette somme correspond
au
financement pour 1999 des dépenses préparatoires à la
célébration de l'an 2000
.
62 millions de francs de crédits ont été
ouverts au chapitre 57-01 " Dépenses immobilières " du
budget des services généraux du Premier ministre.
Cette somme
est destinée à financer pour 1999 le programme de
délocalisation
, dans la mesure où aucun crédit n'a
été inscrit à ce titre dans le projet de loi de finances
pour 1999. Cette situation avait été dénoncée par
vos rapporteurs spéciaux, qui avaient souligné que, faute de
crédits en loi de finances pour 1999, l'équilibre et la poursuite
de l'activité du fonds de délocalisation seraient
dépendants d'un abondement au sein du collectif pour 1998.
enfin, 450 millions de francs de crédits divers sont ouverts
au ministère de l'intérieur, notamment pour renouveler le parc
automobile, et au titre du parc immobilier de l'administration.
c) D'importants apurements de dettes antérieures
5.620 millions de francs de crédits sont
ouverts
au titre de la ristourne dégressive fusionnée afin d'apurer la
dette résiduelle de l'Etat au titre de 1997 et des exercices
antérieurs. Le gouvernement précise en effet que le coût
1998 est couvert par les crédits ouverts en loi de finances initiale.
Or, votre rapporteur tenait à souligner que les crédits ouverts
en loi de finances initiale pour 1998 ne seront vraisemblablement pas
suffisants. En effet, 38,77 milliards de francs ont été
prévus sur le chapitre 44-75 du budget des charges communes pour le
financement de cette ristourne, compte tenu de l'inscription d'une provision de
3 milliards de francs destinée à financer la mise en oeuvre
de la loi du 13 juin 1998 (" 35 heures "). Les
premières indications fournies par la ministre de l'emploi, notamment
lors de son audition par votre commission des finances, font état d'une
prévision de dépenses au titre de cette ristourne de
41,5 milliards de francs en 1998 et de 43 milliards de francs en
1999.
Ce chapitre devra donc vraisemblablement être à nouveau
abondé.
2.500 millions de francs sont inscrits au chapitre 54-90 du budget
des charges communes afin de recapitaliser le GIAT-Industries.
2.400 millions de francs figurent au chapitre 64-93
" Equipement naval et interventions " du budget de l'industrie afin
d'apurer certaines des dettes de l'Etat envers plusieurs chantiers navals et de
tirer les conséquences de l'aide apportée en 1998 aux Ateliers et
Chantiers du Havre.
Au demeurant, votre rapporteur tient à rappeler que ce chapitre
budgétaire a fait l'objet, lors de l'exercice 1997, d'une
sous-consommation très significative de ses crédits. Cette
sous-consommation est consécutive à l'ouverture de crédits
supplémentaires demandés en loi de finances rectificative pour
1997 (850 millions de francs en crédits de paiement et en
autorisations de programme), qui n'ont pas été finalement
utilisés.
1.152 millions de francs de dépenses civiles en capital
correspondant au règlement d'un contentieux opposant l'EPAD à la
société SNC-Coeur Défense et visent à couvrir les
conséquences pécuniaires de sa condamnation.
410 millions de francs de crédits correspondant au
remboursement de dettes de l'Etat à l'égard de France Telecom.
305 millions de francs sont inscrits au chapitre 37-07 des charges
communes afin de poursuivre le mouvement d'apurement de la dette de l'Etat vis
à vis de France Telecom. Ils sont complétés par
15,1 millions de francs figurant au budget de l'urbanisme et
90 millions de francs inscrits sur le budget de l'intérieur.
248 millions de francs de crédits figurant au budget de la
santé sont destinés à une régularisation au profit
de la CNAF au titre des dépenses du RMI.
d) Les autres ouvertures de crédits
5.750 millions de francs de crédits sont
destinés au remboursement à la CNAF des dépenses
exposées par la majoration de l'allocation de rentrée scolaire
(ARS).
960 millions de francs de crédits sont inscrits au titre de
la subvention versée à l'Association pour la structure
financière (ASF). Cette somme doit permettre de financer les
revalorisations de l'allocation de solidarité spécifique (ASS),
de l'allocation d'insertion (AI), ainsi que la mise en place de l'allocation
spécifique d'attente (ASA).
900 millions de francs correspondent à la progression des
crédits du RMI, dont 248 millions de francs sont destinés
à des régularisations au profit de la CNAF au titre des exercices
1995 à 1997.
e) Les ouvertures de crédits au sein des comptes spéciaux du trésor
17.250 millions de francs de crédits sont ouverts,
correspondant pour l'essentiel, à hauteur de 15.000 millions de
francs à la réévaluation des recettes et des
dépenses du " compte d'affectation des produits de cessions de
titres, parts et droits de société " afin de prendre en
compte des cessions d'actifs au cours du dernier trimestre de 1998.
Par ailleurs, les recettes et dépenses du compte " Prêts du
Trésor à des Etats étrangers " sont ajustées
pour tenir compte des opérations réalisées en cours
d'année : 1.330 millions de francs de crédits
supplémentaires sont ouverts.
2. Des annulations de crédits qui confortent la stratégie d'économies budgétaires préconisée par votre commission des finances
Les
annulations se répartissent en 11.617 millions de francs de
crédits au titre des dépenses civiles ordinaires,
886 millions de francs sur les dépenses civiles en capital, et
3.200 millions de francs pour les dépenses militaires ordinaires,
soit un montant total de 15.703 millions de francs de crédits
annulés. Si l'on y ajoute les annulations opérées en cours
d'année (5,4 milliards de francs) on atteint 21,1 milliards de
francs.
L'ordre de grandeur de ces annulations est très proche de ce que
préconisait le Sénat pour 1998 : 21,3 milliards de
francs.
Elles résultent de l'arrêté d'annulation du
18 novembre 1998.
Les principales annulations de crédits portent sur les postes
suivants :
7.720 millions de francs au titre du budget de l'emploi, soit
66,4 % des annulations au titre des dépenses civiles ordinaires.
Celles-ci correspondent à l'annulation à hauteur de
7.500 millions de francs de crédits sur le chapitre 44-74
" Insertion des publics en difficulté " qui correspond aux
dépenses de préretraite, aux crédits destinés aux
contrats initiative emploi ou aux contrats emploi solidarité.
Le montant des crédits ainsi annulés sur le chapitre 44-74
représente 19,03 % des crédits figurant en loi de finances
initiale.
Il convient à ce titre de relever que lors de l'examen du projet de loi
de finances pour 1998, à l'occasion duquel votre commission des finances
avait souhaité réaliser des économies budgétaires
à hauteur de 6.224 millions de francs, Mme le ministre de l'emploi
s'était inquiétée de ce que ce chapitre puisse faire
l'objet d'économies :
" Doit-on faire de même pour
l'insertion des publics en difficulté prévue au
chapitre 44-74 ? Je le comprendrais assez mal alors que vous nous
avez parlé de votre préoccupation, que nous partageons, face
à l'augmentation du chômage de longue durée "
8(
*
)
. Elle ajoutait même :
"
Je ne comprends pas très bien où vous souhaitez
réduire les crédits du titre IV
".
Est ainsi validée et confortée la volonté
d'économie budgétaire de votre commission qui la conduisait
à proposer 6,2 milliards de francs de réduction de
crédits sur l'ensemble du titre IV du budget de l'emploi, dans la
mesure où le gouvernement, au titre du même exercice
budgétaire, en réalise lui-même, sur un seul chapitre, pour
7,5 milliards de francs.
3.200 millions de francs de crédits sont annulés au
titre des dépenses militaires en capital des titres V et VI. Est
ainsi poursuivi et amplifié le mouvement consistant à diminuer de
façon substantielle les crédits d'équipement militaire
tels qu'ils figuraient en loi de finances initiale.
Ceux-ci avaient en effet déjà été amputés de
3.857 millions de francs par l'arrêté du 21 août
1998 associé au décret d'avances du même jour, et cela afin
de financer l'accroissement des dépenses militaires de
rémunération qui semblent avoir été
sous-estimées, ainsi que votre rapporteur l'a déjà
relevé. La tension budgétaire de plus en plus vive qui s'exerce
sur les crédits du titre III puisque 4,5 milliards de francs
de crédits supplémentaires ont été ouverts au cours
de cet exercice, se confirme à mesure qu'avance le mouvement de
professionnalisation des armées.
Ce constat valide l'opinion exprimée par le Sénat à la fin
de l'année 1997 concernant l'insuffisance des crédits militaires.
879 millions de francs de crédits sont annulés au
titre de la charge de la dette sur le chapitre 11-05 du budget des charges
communes. Cette annulation résulte d'une économie de
1.750 millions de francs liée au bas niveau des taux
d'intérêt et d'une économie de 1.210 millions de
francs résultant de l'optimisation du programme d'émission que
compense une charge de 2.080 millions de francs résultant de
rachats de coupons qui sont la conséquence des opérations de
gestion active de la dette.
846 millions de francs de crédits sont annulés sur le
budget du logement au titre de la contribution de l'Etat au financement des
aides à la personne (chapitre 46-40). Cette annulation a donc
porté, en totalité, sur les crédits destinés aux
aides à la personne. Il s'agit de la première annulation depuis
1991. Elle s'impute intégralement sur l'article 30
" Contribution de l'Etat au fonds national d'aide au logement " pour
le financement de l'allocation de logement sociale. L'économie
réalisée correspond à une amélioration de la
situation des demandeurs potentiels, et donc à des demandes
inférieures aux prévisions.
Il convient donc de noter qu'en supprimant 500 millions de francs sur
les aides à la personne pour l'exercice 1999, le Sénat ne fait
que confirmer ce potentiel d'économie, qui est probablement plus
important qu'il ne l'avait envisagé.
Cette annulation valide également, a posteriori, le refus de votre
commission d'utiliser le compte spécial du Trésor du financement
du prêt à taux zéro pour financer les aides à la
personne, à hauteur de 500 millions de francs en 1998.