Projet de loi relatif à l'élection des sénateurs

B. ...JUSTIFIANT UN MODE DE SCRUTIN PARTICULIER POUR L'ÉLECTION DES SÉNATEURS

1. Une représentation différenciée de la Nation

Votre rapporteur a déjà exposé que le choix du mode de scrutin devait être relié à la fonction exercée par l'organe représentatif.

La primauté de l'Assemblée nationale en matière législative et la nécessité pour le Gouvernement de disposer d'une majorité en son sein fondent les deux principales caractéristiques de l'élection des députés :

- le peuple devant, dans son exhaustivité, désigner cette majorité de gouvernement, le régime des élections législatives est établi sur des bases essentiellement démographiques, principe auquel il peut cependant être dérogé, dans certaines limites, pour des impératifs d'intérêt général (circonscriptions constituées de territoires continus, respect des limites cantonales, représentation minimale des départements...) ;

- l'impératif d'une majorité stable de Gouvernement justifie un mode de scrutin majoritaire .

Il en résulte que l'Assemblée nationale ne peut représenter d'une manière totalement exacte l'opinion dans sa diversité puisque, d'une part, les circonscriptions législatives ne sont pas constituées d'un nombre absolument égal d'habitants et, d'autre part, le scrutin majoritaire ne donne pas à chaque courant d'opinion une représentation correspondant strictement à son audience dans l'opinion.

La nécessité pour l'Assemblée nationale de représenter la population, mais aussi dans une certaine mesure le territoire, et celle d'avoir une majorité stable de Gouvernement ne permet pas aux députés d'être élus sur des bases exclusivement démographiques et à la représentation proportionnelle.

Il serait donc étrange de fonder la représentation du Sénat sur des bases plus démographiques que l'Assemblée nationale, ce à quoi tend le projet de loi en établissant un barème strictement proportionnel à la population.

Le bicaméralisme, traditionnel en France et mis en place dans un nombre croissant de démocraties, procède d'abord d'un objectif de " division du pouvoir législatif ".

La nécessité de disposer de deux regards différents pour l'élaboration de la législation s'impose d'autant plus que le parlementarisme contemporain privilégie l'initiative de l'exécutif sur celle du Parlement.

Or l'Assemblée nationale, par définition, est en phase pour l'essentiel avec les initiatives du gouvernement. Seul le Sénat est susceptible, à certaines périodes plus qu'à d'autres, d'apporter un éclairage divergent.

Dans la procédure législative, le Sénat est appelé à apporter un " autre regard " et une vision moins dogmatique. Il joue un rôle pondérateur .

Le Sénat doit, en effet, dans l'examen de toute question, permettre un certain recul et savoir ménager le temps de la réflexion .

Comment la Chambre Haute pourrait-elle remplir sa fonction spécifique si elle était élue selon des bases comparables à celles de la Chambre Basse ?

La nécessité d'une institution stabilisatrice, fonction dévolue au Sénat, justifie l'impossibilité de sa dissolution, la durée du mandat de ses membres, leur élection au suffrage indirect et leur renouvellement triennal.

L'élection au scrutin proportionnel d'une partie de ses membres ne soulève aucune difficulté, puisque le Gouvernement ne dépend pas d'une majorité au Sénat.

Pour accomplir des fonctions différentes de celles de l'Assemblée nationale, la représentation du Sénat doit évidemment être établie de manière distincte, sauf à faire du Sénat le " clone " de l'Assemblée nationale et à le rendre inutile.

Ainsi, des bases d'élection différentes permettent d'élargir les choix de la représentation nationale et de dégager un certain équilibre entre les pulsions immédiates de l'opinion et les valeurs permanentes sur lesquelles notre démocratie s'organise.

Le régime électoral du Sénat trouve une justification renforcée avec la décentralisation.

La représentation des communes et des départements dans une assemblée parlementaire pouvait apparaître comme un contrepoids à la puissance de l'Etat.

Désormais, la démocratie locale, qui commence à s'intégrer dans nos institutions, doit logiquement se traduire dans la composition du Parlement.

Une représentation parlementaire qui s'enracine dans la démocratie locale ne peut en aucune façon être assimilée à un enracinement conservateur.

Cette représentation parlementaire des collectivités apparaît au contraire plus nécessaire que jamais pour assurer la cohésion de la Nation et éviter toute fracture territoriale .

A cet égard, le Sénat préfigure une démocratie renouvelée, se rapprochant de celle des principaux partenaires de la France, mieux armée pour s'intégrer dans la construction européenne.

De même que le régime d'élection des députés prend en compte au premier chef l'impératif du dégagement d'une majorité stable, le régime électoral sénatorial doit avoir pour premier objectif une représentation différenciée s'appuyant avant tout sur la démocratie locale.

A l'heure de la recherche du renforcement des identités et des racines face à la mondialisation, il serait paradoxal de remettre en cause une représentation parlementaire basée sur cette démocratie locale.

2. Le régime d'élection des sénateurs

Les règles relatives à l'élection des sénateurs relèvent, selon les cas, de la Constitution, de la loi organique ou de la loi ordinaire.

Les principes de l'élection au suffrage indirect et celui de la représentation des collectivités territoriales ainsi que des Français résidant à l'étranger sont établis par l' article 24 de la Constitution , dont la révision suppose un vote identique des deux assemblées puis une ratification par référendum ou par le Congrès du Parlement.

Les règles fixées par des lois organiques qui, par définition, sont relatives au Sénat , ne peuvent être modifiées sans l'accord des deux assemblées.

Entrent dans cette catégorie :

- le nombre total des sénateurs et leur élection dans une circonscription constituée par le département (article L. O. 274 du code électoral)

- la durée du mandat (article L. O. 275 du code électoral)

- le renouvellement du Sénat par tiers (article L. O. 276 du même code)

- les conditions d' éligibilité et le régime des incompatibilités (articles L. O. 296 et L. O. 297 du code précité)

- le remplacement des sénateurs (articles L. O. 319 à L. O. 323 du même code)

- le contentieux de l'élection des sénateurs, la date de début et de fin de mandat et la période d'organisation des élections sénatoriales (articles L. O. 325, L. O. 277 et L. O. 278 du code électoral).

Les autres dispositions relatives au régime d'élection des sénateurs relèvent de la loi ordinaire . Sur celles-ci, l'Assemblée nationale peut donc être appelée à statuer définitivement.

Peuvent donc être modifiées sans l'accord du Sénat :

- les modes de scrutin pour l'élection des sénateurs (articles L. 294 et L. 295 du code électoral)

- la répartition des sièges entre les départements (article L. 279 et tableau n° 6 annexé au code électoral)

- la composition du collège électoral sénatorial (articles L. 280 à L. 282 du code électoral)

- le nombre des délégués des conseils municipaux et leur mode d'élection (articles L. 284 à L. 293 du code précité)

- le mode de désignation des délégués des conseils régionaux ou de l'Assemblée de Corse (articles L. 293-1 à L. 293-3 du code précité)

- les dispositions relatives aux opérations préparatoires et aux opérations de vote pour l'élection des sénateurs (articles L. 298 à L. 318 du code électoral).

a) La composition des collèges électoraux du Sénat

La représentation des collectivités territoriales au Sénat est assurée par la participation des élus locaux au collège électoral et, pour les villes les plus peuplées, par la désignation de délégués supplémentaires.

Selon l'article L.O. 280 du code électoral, les sénateurs sont élus par un collège électoral constitué dans chaque département :

- des députés élus dans le département

La participation des députés aux collèges électoraux constitués dans les départements pour l'élection des sénateurs n'a pas été remise en cause depuis 1875, bien qu'elle ne réponde pas à l'obligation constitutionnelle de représentation des collectivités territoriales.

L'impact de cette participation est cependant très réduit (0,40 % des collèges électoraux).

La participation des membres de l'Assemblée nationale à ces collèges doit cependant être distinguée de la nomination directe par les députés de membres de la Haute Assemblée prévue par la loi constitutionnelle du 24 février 1875 (75 sénateurs sur 300) et par la Constitution de 1946 (possibilité de nommer le sixième des membres du Conseil de la République, utilisée de manière très marginale à partir de 1948).

- de tous les conseillers généraux du département

- de conseillers régionaux ou à l'Assemblée de Corse

Avant la publication de la loi n° 99-36 du 19 janvier 1999 relative au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux, la circonscription d'élection des conseillers régionaux étant le département, tous les élus régionaux du département étaient membres de droit du collège électoral sénatorial.

Désormais, les conseillers régionaux seront élus dans le cadre de circonscriptions régionales. Le conseil régional désignera ses représentants, dans chacun des départements de la région, au scrutin proportionnel, selon des règles similaires à celles établies pour la représentation de l'Assemblée de Corse dans les collèges de ses deux départements, par la loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse, chaque conseiller régional participant au collège électoral d'un département.

Le nombre des conseillers régionaux membres du collège électoral de chaque département n'a pas été modifié par la loi du 19 janvier 1999 précitée.

- de représentants des conseils municipaux (articles L. 283 à L. 293 du code électoral)

Actuellement, dans les communes de moins de 9.000 habitants, le nombre des délégués est inférieur à l'effectif des conseils municipaux.

Il oscille de 1 délégué (communes de moins de 500 habitants) à 15 délégués (communes de 3.500 à moins de 9.000 habitants, dont le conseil municipal est composé de 27 ou 29 membres, selon que la population est inférieure ou supérieure à 5.000 habitants).

Les communes entre 9.000 et moins de 31.000 habitants sont représentées par tous les conseillers municipaux, sans délégués supplémentaires. Elles n'élisent que des délégués suppléants.

Ces communes disposent donc d'un nombre de délégués titulaires se situant entre 29 et 39, selon leur population.

A partir de 31.000 habitants, la délégation des conseils municipaux est constituée de tous leurs membres ainsi que de délégués supplémentaires à raison d'un délégué par tranche entière de 1.000 habitants en sus de 30.000 habitants.

Le tableau ci-après récapitule, par tranches de population des communes, le nombre de leurs conseillers municipaux comparé à celui des délégués qu'ils désignent :

Population de la commune	Effectif du conseil municipal	Nombre des délégués conseillers municipaux	Nombre des délégués supplémentaires	Nombre total des délégués
De moins de 100 hab.	9	1	0	1
De 100 à 499 hab.	11	1	0	1
De 500 à 1.499 hab.	15	3	0	3
De 1.500 à 2.499 hab.	19	5	0	5
De 2.500 à 3.499 hab.	23	7	0	7
De 3.500 à 4.999 hab.	27	15	0	15
De 5.000 à 8.999 hab.	29	15	0	15
De 9.000 à 9.999 hab.	29	29	0	29
De 10.000 à 19.999 hab.	33	33	0	33
De 20.000 à 29.999 hab.	35	35	0	35
De 30.000 à 30.999 hab.	39	39	0	39
De 31.000 à 39.999 hab.	39	39	entre 1 et 9	entre 40 et 48
De 40.000 à 49.999 hab.	43	43	entre 10 et 19	entre 53 et 62
De 50.000 à 59.999 hab.	45	45	entre 20 et 29	entre 65 et 74
De 60.000 à 79.999 hab.	49	49	entre 30 et 49	entre 79 et 98
De 80.000 à 99.999 hab.	53	53	entre 50 et 69	entre 103 et 122
De 100.000 à 149.999 hab.	55	55	entre 70 et 119	entre 125 et 174
De 150.000 à 199.999 hab.	59	59	entre 120 et 169	entre 179 et 228
De 200.000 à 249.999 hab.	61	61	entre 170 et 219	entre 231 et 280
De 250.000 à 299.999 hab.	65	65	entre 220 et 269	entre 285 et 334
A partir de 300.000 hab. et au-dessus	69	69	à partir de 270	à partir de 339

Le tableau suivant porte sur la représentation totale des communes, en valeur absolue et en pourcentage, par tranche de population :

Tranches de population des communes	Nombre de délégués
	en val. absolue	en pourcentage
moins de 3.500 habitants (34.092 communes, 33,49 % de la population)	67.674	48,88
de 3.500 à 8.999 habitants (1.589 communes, 14,60 % de la population)	23.707	17,12
de 9.000 à 19.999 habitants (565 communes, 12,70 % de la population)	18.269	13,17
de 20.000 à 29.999 habitants (168 communes, 6,97 % de la population)	5.880	4,25
de 30.000 à 100.000 habitants (208 communes, 16,86 % de la population)	12.642	9,13
plus de 100.000 habitants (35 communes, 9,61 % de la population)	6.635	4,79
Lyon-Marseille (2 communes, 2,09 % de la population)	1.343	0,97
Paris (1 commune, 3,68 % de la population) (1)	2.308	1,67
Totaux et moyennes au plan national (arrondis) (36.660 communes)	138.458	100,00

(1) Paris, constituant à la fois une commune et un département, est, par définition, exactement représenté au sein de son collège électoral et doit donc être comptabilisé séparément.

Les conseils municipaux élisent aussi des suppléants , à raison de deux quand le nombre de titulaires ne dépasse pas cinq. Le nombre des suppléants est augmenté de deux par cinq titulaires ou fraction de cinq.

Les délégués des conseils municipaux sont élus parmi les conseillers municipaux et les électeurs inscrits sur la liste électorale de la commune intéressée. Ce principe, établi par l'article R. 132 du code électoral, assure un lien entre le grand électeur et la commune qu'il représente.

Dans les communes de moins de 9.000 habitants , le nombre des délégués et suppléants étant inférieur à celui des conseillers, le choix s'effectue au sein du conseil municipal .

Dans celles d' au moins 9.000 habitants , tous les conseillers municipaux sont délégués de droit. Ils s'ensuit que le choix des suppléants (communes de 9.000 à moins de 31.000 habitants) et celui des titulaires et des suppléants (communes d'au moins 31.000 habitants) s'effectue parmi les électeurs de la commune en dehors du conseil municipal .

Selon l'article L. 287 du code électoral, le choix des conseillers municipaux ne peut porter sur un membre de droit du collège électoral (député, conseiller général, conseiller régional ou à l'Assemblée de Corse).

Si l'un de ces membres de droit est aussi membre de droit au titre d'un mandat municipal, un remplaçant lui est désigné par le maire, sur la présentation du conseiller municipal concerné.

En effet, le principe d'égalité du suffrage ne permet pas à un électeur de disposer de deux voix.

La désignation sur présentation de l'élu exerçant plusieurs mandats garantit, le cas échéant, à la minorité du conseil municipal sa représentation dans le collège électoral sénatorial.

Dans les communes de moins de 9.000 habitants , les délégués titulaires et suppléants sont élus successivement et individuellement par scrutins successifs à la majorité absolue, aux deux premiers tours, ou à la majorité relative au troisième tour (article L. 288 du code électoral) .

Le mode de scrutin majoritaire est donc appliqué dans les communes les moins peuplées, où les conseils municipaux ne connaissent pas généralement de clivages politiques accentués, le choix revêtant alors un caractère personnel.

Dans les communes d' au moins 9.000 habitants , l'élection des délégués et celle des suppléants ont lieu simultanément sur une même liste, au scrutin proportionnel selon la règle du plus fort reste , la présentation des candidatures étant réservée aux conseillers ou groupes de conseillers municipaux, marque du caractère indirect du suffrage (article L. 289 du code électoral).

Le vote par procuration , admis sans réserve dans les communes de moins de 9.000 habitants, ne l'est, dans les autres communes, que pour les députés, les conseillers généraux et régionaux dans les cas particuliers fixés par l'article R. 139 du code électoral (maladie, obligations résultant du mandat ou de missions confiées par le Gouvernement).

Au plan national, les collèges électoraux des sénateurs élus dans les départements sont ainsi constitués :

- 126.884 conseillers municipaux ( 87,75 % des collèges électoraux) ;

- 11.574 délégués supplémentaires de conseils municipaux ( 8 % des collèges électoraux) ;

- 1.722 conseillers régionaux ou conseillers à l'Assemblée de Corse (1,19 % des collèges électoraux) ;

- 3.857 conseillers généraux (2,66% des collèges électoraux) ;

- 577 députés (0,40 % des collèges électoraux).

Conseillers régionaux ou conseillers à l'Assemblée de Corse

(1, 19 %)

Députés

(0,40 %)

Conseillers municipaux

(87,75 %)

Délégués supplémentaires de conseils municipaux

(8 %)

Conseillers généraux

(2,66 %)

Les collèges électoraux sont donc principalement composés de représentants des communes (conseillers et délégués supplémentaires constituent 95,75 % de l'ensemble ).

La représentation au Sénat des Français établis hors de France , aussi prévue par l'article 24 de la Constitution, est assurée par douze sénateurs élus par un collège électoral composé des membres élus du Conseil supérieur des Français de l'étranger.

b) Le nombre de sénateurs et la répartition des sièges entre les départements

Le principe de l'élection des sénateurs dans le cadre de circonscriptions départementales, établi par l'article L.O. 274 du code électoral, confirmant la place du département entre l'Etat et les communes, ne pourrait être modifié que par une loi organique et avec l'accord du Sénat.

Il en serait de même pour le nombre des sénateurs ^{10( * )} .

L'actuelle répartition des sièges entre les départements résulte de la loi ordinaire n° 76-645 du 16 juillet 1976, laquelle s'appuie sur les résultats du recensement de 1975 auxquels il a été appliqué la " clé de répartition " inspirée de la loi n° 48-1971 du 23 septembre 1948.

Selon cette clé de répartition, il est attribué à chaque département un siège de sénateur jusqu'à 154.000 habitants, chiffre arrondi à 150.000 habitants, puis un siège supplémentaire par tranche de 250.000 habitants ou fraction de ce nombre.

Si la répartition des sièges entre les départements est établie sur la base de critères démographiques, elle intègre aussi une représentation minimale des départements les moins peuplés, chacun d'entre eux disposant d'au moins un sénateur et un département de 400.000 habitants en élisant deux.

Toutefois, la fixation de la première tranche à 150.000 habitants peut tout aussi bien, par effet de seuil, favoriser un département peuplé.

Le tableau ci-après récapitule la répartition actuelle des sièges entre les départements, telle qu'elle est fixée par le tableau n° 6 annexé au code électoral :

Départements	Nombre de Sénateurs		Gers 2 Gironde 5		Bas-Rhin 4 Haut-Rhin 3
Ain 2			Hérault 3		Rhône 7
Aisne 3			Ille-et-Vilaine 4		Haute-Saône 2
Allier 2			Indre 2		Saône-et-Loire 3
Alpes-de-Haute-Provence 1			Indre-et-Loire 3		Sarthe 3
Hautes-Alpes 1			Isère 4		Savoie 2
Alpes-Maritimes 4			Jura 2		Haute-Savoie 3
Ardèche 2			Landes 2		Seine-Maritime 6
Ardennes 2			Loir-et-Cher 2		Seine-et-Marne 4
Ariège 1			Loire 4		Deux-Sèvres 2
Aube 2			Haute-Loire 2		Somme 3
Aude 2			Loire-Atlantique 5		Tarn 2
Aveyron 2			Loiret 3		Tarn-et-Garonne 2
Territoire de Belfort 1			Lot 2		Var 3
Bouches-du-Rhône 7			Lot-et-Garonne 2		Vaucluse 2
Calvados 3			Lozère 1		Vendée 3
Cantal 2			Maine-et-Loire 3		Vienne 2
Charente 2			Manche 3		Haute-Vienne 2
Charente-Maritime 3			Marne 3		Vosges 2
Cher 2			Haute-Marne 2		Yonne 2
Corrèze 2			Mayenne 2		Guadeloupe 2
Corse-du-Sud 1			Meurthe-et-Moselle 4		Guyanne 1
Haute-Corse 1			Meuse 2		Martinique 2
Côte-d'Or 3			Morbihan 3		Réunion 3
Côtes-d'Armor 3			Moselle 5		Essonne 5
Creuse 2			Nièvre 2		Paris 12
Dordogne 2			Nord 11		Hauts-de-Seine 7
Doubs 3			Oise 3		Seine-Saint-Denis 6
Drôme 2			Orne 2		Val-de-Marne 6
Eure 3			Pas-de-Calais 7		Val-d'Oise 4
Eure-et-Loir 2			Puy-de-Dôme 3		Yvelines 5
Finistère 4			Pyrénées-Atlantiques 3
Gard 3			Hautes-Pyrénées 2		Total 304
Haute-Garonne 4			Pyrénées-Orientales 2

Le Gouvernement a annoncé qu'il proposerait une actualisation de la répartition des sièges entre les départements après la publication des résultats du recensement de 1999 . Le principe de cette actualisation a été approuvé par votre commission des Lois.

c) Les conditions d'éligibilité et le régime des incompatibilités

L'âge d'éligibilité des sénateurs, établi par l'article L.O. 296 du code électoral, diffère de celui du député (35 ans au lieu de 23) pour des raisons principalement historiques.

Votre rapporteur ne reviendra pas en détail sur le régime des incompatibilités parlementaires, question déjà traitée par le président Jacques Larché, dans son rapport sur les projets de loi organique et ordinaire relatifs à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice ^{11( * )} et qui ne fait l'objet d'aucune proposition dans les textes en discussion.

d) Le mode de scrutin pour l'élection des sénateurs

Les sénateurs sont élus pour neuf ans et le renouvellement du Sénat s'effectue par tiers tous les trois ans , ses membres étant répartis entre trois séries d'importance approximativement égale (articles L.O. 275 et L.O. 276 et tableau n° 5 annexé au code électoral).

Le mode d'élection des sénateurs est déterminé par les articles L. 294 et L. 295 du code électoral.

La formule mixte appliquée pour l'élection des sénateurs (partage entre le scrutin majoritaire et le scrutin proportionnel), appliquée depuis 1946, est une originalité de nature à enrichir la représentativité du Sénat.

Le scrutin majoritaire à deux tours a été institué dans les départements les moins peuplés (comptant au plus quatre sièges à pourvoir ) et dans les collectivités d'outre-mer. Il concerne actuellement les deux tiers des sénateurs (211 sièges sur 321), représentant les deux tiers de la population .

Le scrutin proportionnel selon la règle de la plus forte moyenne est appliqué dans les départements les plus peuplés ( 5 sièges au moins à pourvoir), dans le département du Val d'Oise, et pour la représentation des Français résidant à l'étranger. Il s'applique à l'élection du tiers des membres du Sénat (110 membres sur 321) .

Les sénateurs sont élus au scrutin proportionnel dans les quinze départements suivants : Bouches-du-Rhône, Gironde, Loire-Atlantique, Moselle, Nord, Pas-de-Calais, Rhône, Seine-Maritime, Paris, Essonne, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Val-d'Oise, Yvelines.

e) Le remplacement des sénateurs

Les sénateurs élus au scrutin majoritaire , dont le siège devient vacant pour cause de décès, d'acceptation des fonctions de membre du Gouvernement ou du Conseil constitutionnel ou de prolongation au-delà de six mois d'une mission temporaire confiée par le Gouvernement, sont remplacés par les personnes élues en même temps qu'eux à cet effet.

Dans les autres cas de vacance, ou s'il n'y plus de suppléant, il est pourvu au remplacement de ces sénateurs par une élection partielle dans les trois mois (articles L.O. 319 et L.O. 322, premier alinéa, du code électoral).

Les sénateurs élus au scrutin proportionnel dont le siège devient vacant pour quelque cause que ce soit sont remplacés par leur " suivant de liste ".

S'il n'y a plus de " suivant de liste ", une élection partielle est organisée dans un délai de trois mois (articles L.O. 320 et L.O. 322, premier alinéa, du code électoral).

Quel que soit le mode de scrutin applicable, l'annulation des opérations électorales entraîne aussi une élection partielle.

Il n'est cependant jamais procédé à une élection partielle, pour quelque cause que ce soit, dans l'année précédant un renouvellement général (article L.O. 322, second alinéa, du code électoral).

Les élections partielles se déroulent selon le mode de scrutin applicable dans le département concerné. Toutefois, si la vacance porte sur un seul siège, l'élection se déroule au scrutin majoritaire à deux tours (article L. 324 du code électoral).

f) Le contentieux de l'élection des sénateurs

Comme celui de l'élection des députés, le contentieux portant sur l'élection des sénateurs est jugé par le Conseil constitutionnel (article L.O. 325 du même code).

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