Débat d'orientation budgétaire

CHAPITRE II :

LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE ET LES RÈGLES COMMUNAUTAIRES

I. LES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES DU GOUVERNEMENT DÉJÀ DÉFINIES AU NIVEAU EUROPÉEN

Comme le rappelle le rapport du gouvernement en vue du présent débat d'orientation budgétaire, « la politique des finances publiques de la France s'inscrit dans le cadre défini en commun au sein des institutions européennes ».

Les règles communautaires en matière de finances publiques

Le pacte de stabilité et de croissance (PSC) consiste, formellement, en une résolution (dépourvue de force juridique) adoptée par le Conseil européen le 17 juin 1997 à Amsterdam, et en deux règlements :

- l'un, relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi qu'à la surveillance et à la coordination des politiques économiques (1466/97), prévoit que chaque Etat membre doit rendre public chaque année un « programme de stabilité » à moyen terme, le Conseil pouvant adresser des recommandations aux pays s'écartant de ce programme ;

- l'autre (1467/97) définit les programmes de stabilité ou de convergence et précise la procédure concernant les déficits excessifs.

La résolution fixe l'objectif d'un retour à une situation proche de l'équilibre à moyen terme, sans mentionner d'échéance particulière ^{15 ( * )} .

1. L'interdiction d'un déficit public supérieur à 3 % du PIB et d'une dette publique supérieure à 60 % du PIB

L'interdiction d'avoir un déficit public supérieur à 3 % du PIB a pour base juridique l'article 104 (ex-104 C) du traité instituant la communauté européenne.

Un protocole annexé au traité de Maastricht, instaurant la procédure concernant les déficits excessifs, fixe la règle selon laquelle le déficit public ou la dette publique ne peut être supérieur à respectivement 3 % et 60 % du PIB. La discipline budgétaire est censée avoir été respectée si le déficit public ne dépasse pas 3 % du PIB ^{16 ( * )} .

Les modalités de mise en oeuvre de cette procédure sont définies par le règlement précité n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997, qui prévoit que le déficit n'est pas excessif lorsque le PIB réel de l'Etat membre « enregistre une baisse annuelle d'au moins 2 % ». Par ailleurs, dans la résolution citée ci-avant, les Etats se sont engagés à ne pas invoquer le bénéfice de cette dernière disposition lorsque la baisse annuelle du PIB réel serait inférieure à 0,75 %.

Lorsque des sanctions sont décidées contre un Etat membre, le Conseil doit, « en principe », exiger avant tout que cet Etat « effectue un dépôt non porteur d'intérêts » ^{17 ( * )} .

2. Le contenu des programmes de stabilité

L'article 99 (ex-article 103) du traité instituant la communauté européenne prévoit l'adoption de « grandes orientations de politiques économiques », sous la forme d'une recommandation adoptée par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée.

Selon le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, les États membres de la zone euro doivent présenter annuellement un programme de stabilité ^{18 ( * )} , indiquant notamment la trajectoire de retour à moyen terme à une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire. Le Conseil émet un avis, dans lequel il peut inviter l'État membre concerné à adapter son programme. Ultérieurement, il peut lui adresser une recommandation s'il constate un dérapage signifi catif de la position budgétaire. Cet avis et cette recommandation ne peuvent être adoptés que sur proposition de la Commission.

Pour les parlements nationaux, les programmes de stabilité constituent un élément d'information essentiel s'agissant des orientations budgétaires à moyen terme du gouvernement.

Pour cette raison, depuis l'entrée en vigueur de l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances « présente et explicite les perspectives d'évolution, pour au moins les quatre années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques (...) au regard des engagements européens de la France, ainsi que, le cas échéant, des recommandations adressées à elle sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne ».

Autrement dit, le Parlement est désormais destinataire, au moment de la discussion du projet de loi de finances, d'un document (intitulé « programmation pluriannuelle des finances publiques ») présentant les principaux éléments du programme de stabilité que le gouvernement envisage de transmettre à la Commission européenne.

Pour le débat d'orientation budgétaire, la confrontation des prévisions du gouvernement pour l'année à venir à son programme de stabilité constitue un élément d'analyse essentiel.

A. LE PROGRAMME DE STABILITÉ 2004-2006 TRANSMIS EN DÉCEMBRE 2002

Le programme pluriannuel transmis à la Commission européenne en décembre 2002 retrace les orientations budgétaires du gouvernement telles qu'il les envisageait à la fin de l'année dernière.

1. Une croissance comprise entre 2,5 % et 3 %

Le programme de stabilité transmis par la France à la Commission européenne au mois de décembre 2002, et portant sur la période 2004-2006, propose deux scénarios reposant sur des hypothèses de croissance différentes.

Le premier retient l'hypothèse d'une croissance de 2,5 % pour chacune des années de 2003 à 2006.

Le second retient l'hypothèse d'une croissance du PIB de 2,5 % en 2003 et de 3 % pour les années suivantes.

Les prévisions de croissance dans le programme de stabilité 2004-2006

(en %)

	2002	2003	2004	2005	2006
Scénario à 2,5 %
Programmation précédente	2,5	2,5	2,5	2,5
Programmation actuelle	1,2	2,5	2,5	2,5	2,5
Scénario à 3 %
Programmation précédente	2,5	3,0	3,0	3,0
Programmation actuelle	1,2	2,5	3,0	3,0	3,0

* ¹⁵ En effet, elle prévoit que les Etats membres « s'engagent à respecter l'objectif budgétaire à moyen terme d'une position proche de l'équilibre ou excédentaire, conformément à leurs programmes de stabilité ou de convergence, et à prendre les mesures budgétaires correctrices qu'ils jugent nécessaires pour atteindre les objectifs énoncés dans leurs programmes de stabilité ou de convergence dès qu'ils disposent d'informations indiquant un dérapage sensible, effectif ou prévisible, par rapport à ces objectifs ».

* ¹⁶ Ou si le rapport entre le déficit public et le PIB a diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de 3 % du PIB, ou si le dépassement de la valeur de référence n'est qu'exceptionnel et temporaire et que le rapport entre le déficit public et le PIB reste proche de 3 %.

* ¹⁷ Le montant du premier dépôt comprend un élément fixe égal à 0,2 % du PIB et un élément variable égal à un dixième de la différence entre le déficit exprimé en points de PIB et la valeur de référence (3 % du PIB). Les dépôts supplémentaires sont, quant à eux, égaux à cette différence. En tout état de cause, les dépôts annuels ne peuvent excéder 0,5 % du PIB de l'Etat concerné. Ces dépôts sont, « en principe » convertis en amende « dans les deux années suivant la décision d'imposer la constitution du dépôt » si le déficit excessif n'a pas été corrigé.

* ¹⁸ Les Etats membres de la zone euro présentent des « programmes de stabilité », les Etats membres de l'Union européenne mais pas de la zone euro des « programmes de convergence ».