INTRODUCTION
La Commission des Finances, la Commission des Affaires économiques et la Délégation sénatoriale à l'Aménagement et au Développement durable du Territoire ont créé, au début du mois de juillet, un groupe de travail commun de neuf membres sur la péréquation entre les départements.
Présidé par M. Jean FRANÇOIS-PONCET, Président de la Délégation sénatoriale à l'Aménagement et au Développement durable du Territoire, le groupe de travail a désigné comme rapporteur M. Claude BELOT, Sénateur de Charente-Maritime, Vice-Président de la commission des finances.
L'étude qu'il a conduite lui a permis de constater que les collectivités sont loin de disposer de moyens équivalents pour mettre en oeuvre les compétences que l'Etat leur transfère dans le cadre de la décentralisation. D'où le risque que celle-ci accroisse les inégalités de développement entre collectivités, l'argent des unes leur permettant de faire pleinement usage de leurs nouvelles compétences pendant que les autres peinent à les utiliser. Ce risque est d'autant plus grand que l'évolution économique et technique peut conduire à une inégalité croissante entre territoires.
La mondialisation entraîne un processus de concentration sur les grandes villes et en particulier sur les villes mondiales. Les nouvelles techniques, y compris l'informatique, sur laquelle on comptait pour diffuser l'activité, poussent, elles aussi, au regroupement, notamment parce qu'elles augmentent le coût des équipements publics. Enfin, la mobilité des capitaux, des savoir-faire et des cadres d'entreprises favorisent la « métropolisation ».
Pour que décentralisation rime avec développement, il est donc essentiel de mettre en oeuvre une péréquation prenant en compte l'ensemble des ressources et des charges des collectivités.
Or, depuis les premières lois de décentralisation votées en 1982-83, les mécanismes de péréquation existants n'ont pas atteint les objectifs qui leur étaient assignés. Nombre de départements n'ont pu faire face aux charges que l'Etat leur transférait qu'en augmentant leur fiscalité dans des proportions souvent considérables.
Aussi, à la veille d'une nouvelle et importante étape de la décentralisation, le problème de la péréquation est-il devenu incontournable si on veut éviter que les fractures qui marquent le territoire ne prennent une ampleur qui finirait par devenir inacceptable, et qui contreviendrait clairement à l'article 72-2 de la Constitution qui érige l'égalité entre collectivités en principe constitutionnel.
Lors du débat devant le Sénat, celui-ci a fait prévaloir le principe que l'égalité prévue par l'article 72-2 doit prendre en considération non seulement les ressources dont les collectivités disposent, mais aussi les charges qu'elles doivent assumer. Le groupe de travail s'est conformé à cette exigence.
A ce stade, il n'a pris en considération que les inégalités entre départements. Pour des raisons de rigueur méthodologique, il s'est trouvé contraint d'écarter l'outre-mer qui obéit à des spécificités rendant difficiles les comparaisons et qui devra, en application de la loi de programme, obéir à un régime financier réellement autonome. Pour des raisons analogues, il a écarté Paris. D'autres études devront être conduites ultérieurement concernant les inégalités entre les autres collectivités.
Pour éviter que ses travaux ne divisent les départements entre eux et ne débouchent sur de stériles polémiques qui rendraient ses propositions inapplicables, le groupe est parti du principe que la péréquation devait garantir à tous les départements la préservation du niveau de ressources qui est actuellement le leur et qu'elle ne pourrait s'opérer que dans la durée.
Pour la réalisation de son rapport, le groupe de travail a eu recours aux services du cabinet Michel Klopfer dont la compétence en matière de finances locales est unanimement reconnue. Il l'a chargé, en particulier, d'exploiter les données statistiques départementales centralisées par l'Administration (en particulier, la Direction générale des Collectivités Locales) mais aussi produites par l'Assemblée des Départements de France (ADF) et d'établir sur cette base un indice synthétique permettant d'évaluer de façon simple, lisible et objective, la situation comparée de l'ensemble des départements. Le groupe de travail tient à remercier le cabinet Klopfer pour la rigueur et la qualité de ses travaux.
Il tient aussi à rendre un hommage appuyé au soutien que l'ADF (et notamment le Président de sa commission des finances, M. Philippe ADNOT, Sénateur de l'Aube) a apporté au groupe de travail tout au long de ses travaux.
Le présent document se compose de deux parties. La première mesure la situation comparée des départements face aux ressources dont ils disposent et aux charges qu'ils assument. Elle expose une méthodologie, en présente les résultats et propose un indice synthétique qui résume en un tableau unique la situation des différents départements. Une annexe au présent rapport restitue l'ensemble des données rassemblées par le cabinet Klopfer, ainsi que le cheminement qui conduit à l'indice synthétique. La deuxième partie du rapport, envisage les principes, les modalités et les délais d'un effort de péréquation que le Groupe de Travail espère acceptable par tous.
I. MESURE DES INÉGALITÉS ENTRE LES DÉPARTEMENTS
A. UNE MÉTHODOLOGIE PRENANT EN COMPTE LES RESSOURCES ET LES CHARGES DES DÉPARTEMENTS
Aux termes du dernier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».
L'ambition de la péréquation est d'atténuer les inégalités de richesse en prenant en compte non seulement les ressources mais les charges que les départements assument. En effet, ainsi que cela a été maintes fois souligné, certaines collectivités territoriales ont certes des ressources importantes, mais également des charges particulièrement élevées, de sorte qu'une péréquation réalisée selon le seul critère des recettes potentielles les pénaliserait injustement.
L'efficacité de la péréquation dépend en premier lieu de la définition juste desdites inégalités, elle passe par la mesure objective des inégalités de recettes et de charges affectant les départements.
Pour conférer à cette évaluation toute l'objectivité nécessaire à l'éclosion d'un consensus, deux principes ont été posés :
1- Le premier principe a consisté à ne considérer que les dépenses obligatoires des départements.
Pour apprécier la faculté de chaque département à pratiquer une politique librement consentie, il convient, en effet, de commencer par mesurer la part des recettes dont il dispose après déduction des dépenses que la loi lui impose. Le « delta » constitue la marge de manoeuvre dont bénéficie l'exécutif pour se montrer, éventuellement, plus généreux que ne l'y contraignent les exigences légales, pour conduire des politiques dites facultatives ou développer de nouvelles compétences.
2- Le deuxième principe méthodologique a consisté à retenir la notion « d'indice synthétique de coût » plutôt que celle de dépense par habitant c'est-à-dire la « somme des charges divisée par le nombre d'habitants ».
Apprécier le poids des dépenses obligatoires à l'aune d'un indicateur qui ne ferait que rapporter les dépenses figurant sur un chapitre au nombre d'habitants du département reviendrait à consentir une sorte de prime à ceux dont la gestion est la moins contraignante.
L'objectif doit être, au contraire, de construire un indice qui neutralise en amont les différents choix budgétaires des départements : seule cette pratique évite, en effet, que, pour une même dépense obligatoire, un département qui affiche une gestion plus dynamique soit considéré comme moins favorisé qu'un département plus rigoureux.
Aussi l'étude s'est-elle donc attachée, pour chaque indicateur de charges, à raisonner en multipliant un indicateur physique réel propre au département (ex : nombre de personnes âgées, nombre de collégiens, longueur de la voirie, etc...), par un coût moyen national.
L'objectif central dans la construction de « l'indice synthétique de ressources et de charges » a donc consisté à prendre en compte des moyennes et à les appliquer aux données physiques des départements. Les résultats obtenus sont des données « normatives », donc moyennes, que ce soit pour les ressources ou pour les charges. Elles doivent permettre de mesurer l'écart de richesse entre les départements après prélèvements de leurs charges obligatoires.
Les ressources prises en compte
La première ressource prise en compte est le potentiel fiscal par habitant des départements. Cet indicateur mesure la richesse « potentielle » des départements si les taux moyens nationaux lui étaient appliqués.
Les dotations versées par l'Etat ont également été incluses dans l'indice lorsqu'elles sont la conséquence du remplacement d'une recette fiscale par une compensation de l'Etat ; opération qui fige les inégalités entre les départements. Ont donc été prises en compte à ce titre :
- la dotation relative à la suppression de la vignette (hors Corse du Sud et Haute Corse) ;
- la dotation relative à la réduction des droits de mutation ;
- le contingent d'aide sociale versé dans la dotation globale de fonctionnement.
La compensation relative à la suppression de la part « salaires » dans l'assiette de taxe professionnelle n'a pas été intégrée à ce niveau dans la mesure où elle est déjà prise en compte dans le potentiel fiscal.
Les ressources ainsi obtenues n'ont pas été corrigées de l'effort fiscal ou du coefficient de mobilisation du potentiel fiscal, pour respecter le principe d'un calcul à partir de moyennes nationales et non de données propres à chacun des départements. La prise en compte de ces indicateurs aurait pu entraîner un biais dans le calcul de l'indice.
Les charges prises en compte
Ont été prises en compte, suivant la méthode du coût moyen observé au niveau national rapporté aux données physiques de chaque département :
- les dépenses relatives aux collèges et aux transports scolaires,
- les dépenses de voirie,
- les dépenses relatives aux personnes âgées,
- les dépenses relatives à l'enfance,
- les dépenses relatives à la gestion du revenu minimum d'insertion (RMI).
Ont, en revanche, été prises en compte à leur montant réel :
- les dépenses relatives à la participation au SDIS : pour cette dépense, un raisonnement passant par l'étape d'une dépense moyenne nationale est à rejeter parce qu'il reviendrait à gommer les différences géographiques structurelles, inhérentes à l'exercice de cette compétence. L'option retenue a donc simplement consisté à rapporter la dépense SDIS (Chapitre 942) au nombre d'habitants du département ;
- les dépenses relatives aux handicapés : autant les personnes de plus de 75 ans ou les Rmistes sont effectivement recensés, autant le « handicap » n'est pas une donnée objective et recensée en tant que telle. C'est pourquoi, le poids de cette charge a été simplement calculé en rapportant la dépense constatée dans chaque département au nombre d'habitants ayant plus de 75 ans.
Enfin, des dépenses moyennes de personnel ont été affectées aux départements au prorata du poids des charges calculées ci-dessus.
Au final, ce sont 19,8 milliards d'euros de charges qui ont été pris en compte au titre des dépenses obligatoires. Les dépenses totales de fonctionnement (dépense obligatoires et dépenses facultatives) des départements représentant, en 2001, plus de 22,4 milliards d'euros, la méthode utilisée conduit donc à construire un indice comprenant 88,6 % des dépenses de fonctionnement des départements.