INTRODUCTION -
LA PÉRÉQUATION
RÉGIONALE : VERS UN PLUS GRAND ÉQUILIBRE ENTRE LES
TERRITOIRES
La commission des Finances, la commission des Affaires économiques et la Délégation sénatoriale à l'Aménagement et au Développement durable du territoire ont créé, au début du mois de juillet 2003, un groupe de travail commun de neuf membres, sur la péréquation entre les départements qui a présenté en octobre 2003 le résultat de ses travaux sous la forme d'un rapport d'information intitulé « La péréquation interdépartementale : vers une nouvelle égalité territoriale ? » (Sénat n° 40 - 2003/2004). Ce même groupe a ensuite décidé de porter son attention sur la même question de la péréquation, cette fois ci au niveau régional.
Présidé par M. Jean François-Poncet, Président de la Délégation sénatoriale à l'Aménagement et au Développement durable du territoire, le groupe de travail a désigné, comme rapporteur, pour cette nouvelle mission, M. Claude Belot, Sénateur de Charente-Maritime, vice-président de la commission des Finances.
L'étude, conduite au moment où l'Etat s'apprête à transférer de nouvelles compétences aux régions, tend à mettre en lumière d'importantes différences de moyens d'une région à l'autre et à souligner la nécessité de mettre un frein à une inégalité toujours croissante entre les territoires au moyen d'une péréquation plus efficace.
Pour que la décentralisation n'accuse pas les inégalités existantes et conduise à un aménagement du territoire équilibré et harmonieux à défaut d'être égalitaire, il s'avère nécessaire de mettre en oeuvre une péréquation volontariste qui prenne en compte l'ensemble des ressources et des charges des collectivités.
Or il ressort de l'étude menée que la péréquation actuelle en faveur des régions ne remplit pas cette mission avec une parfaite efficacité. Il existe pourtant depuis 1993 (et le mécanisme a duré jusqu'en 2003 - date de la réforme dont il sera question plus tard) un Fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR) dont l'objet était de favoriser la péréquation. Ce mécanisme permettait jusqu'en 2003 d'écrêter les trois régions les plus « riches » au profit des treize régions les plus « pauvres ». Toutefois, les objectifs souhaités n'ont pas été atteints et d'importantes disparités demeurent entre les régions.
A la veille d'une nouvelle étape de la décentralisation, la péréquation s'impose comme une ardente obligation afin d'éviter les déséquilibres et également de ne pas contrevenir à l'article 72-2 de la Constitution qui érige l'égalité entre collectivités en principe constitutionnel.
Conformément à la position constante du Sénat qui veut que l'égalité dont il est ici question prenne en considération non seulement les ressources mais aussi les charges assumées par les collectivités, cette étude a adopté une méthode d'approche qui prend en compte les ressources et les charges des régions.
Pour des raisons de rigueur méthodologique, le groupe de travail s'est vu contraint d'écarter les régions d'Outre-mer ainsi que la Corse. En effet, ces régions ne seront pas intégrées à l'analyse, car elles ont un statut et des compétences particulières qui les rendent difficilement comparables aux régions de métropole.
Il convient également de signaler d'entrée de jeu que le groupe de travail est parti du principe que la péréquation devait garantir à toutes les régions la préservation du niveau de ressources qui est actuellement le leur et donc que la péréquation ne s'opérerait que pour l'avenir et dans la durée.
Pour la réalisation de son rapport, le groupe de travail a eu recours aux services du Cabinet Michel Klopfer dont les compétences dans le domaine des finances locales sont connues et saluées par tous les acteurs de la vie locale. Le groupe a chargé le Cabinet Klopfer d'établir, à partir des statistiques disponibles, un indice synthétique permettant d'évaluer et de comparer la situation financière des régions. Le groupe de travail est heureux de pouvoir remercier le Cabinet Michel Klopfer pour l'excellence de ses travaux.
Le présent document se compose de deux parties. La première partie établit un état des lieux des inégalités existantes, expose la méthode et les résultats obtenus et propose un indice synthétique qui résume en un tableau unique la situation des différentes régions (une annexe au présent rapport restitue l'intégralité des données rassemblées par le Cabinet Klopfer, leurs commentaires et la construction de l'indice synthétique). La deuxième partie du rapport envisage les nouvelles modalités d'un effort de péréquation interrégionale que le groupe de travail croit acceptable par tous les acteurs.
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I. L'ÉTAT DES LIEUX : MESURES DES INÉGALITÉS ENTRE LES REGIONS
A. EXPOSÉ DE LA MÉTHODE CHOISIE POUR PRENDRE EN COMPTE LES RESSOURCES ET LES CHARGES DES RÉGIONS
Une péréquation efficace implique un état des lieux précis des inégalités et cela passe naturellement par la nécessité de mesurer avec objectivité à la fois les inégalités de ressources et les inégalités de charges qui affectent les régions.
Pour atteindre cet objectif et conférer à l'évaluation des inégalités, une véritable objectivité, il a fallu poser deux principes méthodologiques essentiels :
Le premier principe a consisté à ne prendre en compte que les compétences de base des régions
Pour apprécier la marge de manoeuvre laissée à chaque région de pratiquer sa propre politique, il convient en effet de commencer par mesurer la part de ressources dont elle dispose encore après déduction des charges qui lui sont imposées par la loi, c'est-à-dire la bonne exécution des compétences obligatoires dont la région a reçu la charge. A ce stade, il faut d'ailleurs signaler qu'à la différence du rapport sur la péréquation départementale (Sénat n° 40 - 2003/2004) sont prises en compte pour chacune de ces compétences obligatoires, les dépenses d'investissement qualifiées de récurrentes.
La différence entre les recettes existantes et les dépenses obligatoires constitue la marge de manoeuvre que la région peut mettre à profit pour une politique plus généreuse dans les domaines imposés par la loi ou pour une politique facultative qui lui est propre dans des domaines laissés à sa discrétion.
Le deuxième principe méthodologique a consisté à privilégier la notion d'indice synthétique de coût sur celle de dépense par habitant au sens de la « somme des charges divisée par le nombre d'habitants »
En effet, il ne serait pas équitable d'apprécier le poids des dépenses obligatoires à l'aune d'un indicateur qui ne ferait que rapporter les dépenses figurant sur un chapitre au nombre d'habitants de la région cela reviendrait à accorder une sorte de prime à la dépense aux régions dont la gestion est trop généreuse ou trop peu rigoureuse.
L'objectif est de construire au contraire un indice qui neutralise les choix budgétaires atypiques des régions. Ainsi, il sera possible d'éviter que pour une même dépense obligatoire, une région qui pratique une gestion plus « dynamique » soit considérée comme moins favorisée qu'une région plus « rigoureuse ».
Ainsi, l'étude s'est-elle attachée, pour chaque indicateur de charges, à raisonner en multipliant un indicateur physique réel propre à chaque région par le coût moyen national (exemple : nombre effectif de lycéens dans la région multiplié par le coût moyen national d'un lycéen). Ainsi, l'indicateur physique réel permet de considérer ce qui est propre à la région (le nombre de lycéens), mais le recours au coût moyen national neutralise le choix budgétaire propre à la région.
L'objectif principal dans la construction de l'indice synthétique de ressources et de charges a consisté à prendre en compte des moyennes et à les appliquer aux données physiques des régions.
Les résultats obtenus sont des données normatives que ce soit pour les ressources ou pour les charges. Cela doit permettre de mesurer l'écart de richesse entre les régions après prélèvement des sommes nécessaires à la bonne exécution de leurs charges obligatoires.
1. Les ressources prises en compte
Les ressources prises en compte sont les suivantes :
- Le potentiel fiscal par habitant (cet indicateur mesure la richesse potentielle dont disposeraient des régions si les taux moyens nationaux étaient appliquées à leurs bases existantes).
- Les dotations versées par l'Etat (dotation relative à la suppression de la taxe d'habitation, celle relative à la suppression des droits de mutation, celle relative à la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle et la dotation générale de décentralisation).
- Les ressources ainsi obtenues n'ont pas été corrigées de l'effort fiscal ou du coefficient de mobilisation du potentiel fiscal pour respecter les principes d'un calcul à partir de moyennes nationales et non de données propres des régions. La prise en compte de ces indicateurs aurait pu entraîner une distorsion dans le calcul de l'indice.
2. Les charges prises en compte
Les charges prises en compte sont les suivantes (coût moyen observé au niveau national rapporté aux données physiques de la région) :
- Les dépenses relatives aux lycées (fonctionnement et investissement)
- Les dépenses relatives à la formation professionnelle (id.)
- Les dépenses relatives aux transports ferroviaires (id.)
- Les dépenses de personnel
En rapportant le total de ces dépenses de fonctionnement et d'investissement, une fois normées, au nombre d'habitants, cela permet d'obtenir une mesure des inégalités qui pèsent sur les régions. En même temps, il faut bien rester conscient qu'un effet « population » joue et que pour les régions riches d'une forte population, la charge paraîtra diluée et, inversement, pour les régions peu peuplées, par effet d'optique, il pourra sembler que la charge est particulièrement lourde alors qu'en valeur absolue la région peuplée consentira peut être un effort plus grand que la région peu peuplée. Toutefois, cet effet « population » est ambivalent et se neutralise du fait qu'il joue également sur les ressources puisqu'elles sont aussi ramenées à la population.
Dans ce calcul, ce sont plus de 5 milliards d'euros de dépenses de fonctionnement qui ont été pris en compte au titre des dépenses obligatoires. On rappellera que les dépenses totales de fonctionnement des régions représentent en 2002 plus de 6,8 milliards d'euros.