Les perspectives économiques 2005-2009 : les voies d'une croissance autonome et soutenue

FICHE N°5

LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

Les projections sont construites sur la base des hypothèses de politique budgétaire annoncées dans le programme de stabilité et de croissance à horizon 2008 présenté par le Gouvernement.

Les dépenses publiques s'accroissent de 1,2 % soit nettement moins vite que la croissance potentielle et que la croissance explorée dans le « scénario central » à 2,5 % et le « scénario haut » à 3 %. Aucune mesure de réduction des prélèvements obligatoires n'est programmée en plus de celles déjà votées ou annoncées dans le cadre du projet de loi des finances.

Les résultats des projections en termes de comptes publics se déduisent d'hypothèses qui apparaissent doublement favorables :

- l'environnement économique est dynamique et la croissance est supérieure à la croissance potentielle ;

- les comptes publics sont l'objet d'une politique discrétionnaire volontariste qui réussit à contenir les dépenses et à éviter la redistribution d'une partie des gains réalisés par les administrations publiques.

Des variantes sont présentées pour simuler la réunion de conditions moins favorables :

- dans un « scénario noir », le contexte économique est dégradé et pèse sur les finances publiques ;

- par ailleurs, l'hypothèse d'une augmentation plus rapide de certaines dépenses publiques est envisagée.

Enfin, les effets d'une politique budgétaire différente sont explorés. Il s'agit de simuler l'impact d'une politique budgétaire reposant strictement sur le mécanisme des stabilisateurs automatiques, à l'exclusion de toute restriction budgétaire discrétionnaire.

1) LES RÉSULTATS DU « SCÉNARIO CENTRAL » À 2,5 % DE CROISSANCE

Le besoin de financement des administrations publiques s'efface progressivement. Les prélèvements obligatoires sont stables mais le poids des dépenses publiques diminue sous l'effet d'une progression en volume moins rapide que celle du PIB.

PRINCIPAUX AGRÉGATS DE FINANCES PUBLIQUES
DANS LE SCÉNARIO À 2,5 % DE CROISSANCE

(en points de PIB)

Points de PIB	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2009 2005 ^1
Capacité de financement	- 3,6	- 2,9	- 2,2	- 1,6	- 0,9	- 0,5	- 3,1
Dette publique brute	64,8	65,0	64,2	62,6	60,1	57,1	- 4,4
Dépenses publiques	53,5	53,4	52,7	51,8	51,0	50,3	- 3,1
Progression en volume	1,8 %	1,6 %	1,2 %	1,2 %	1,2 %	1,2 %	NS
Prélèvements obligatoires	43,6	43,7	43,7	43,7	43,7	43,7	+ 0,0

¹ en %

La baisse du poids des dépenses publiques dans le PIB contribue à la totalité des 3,1 points du redressement des comptes publics.

Pour l'essentiel, l'ajustement est structurel, la composante conjoncturelle de la réduction du besoin de financement étant mécaniquement limitée par la proximité de la croissance économique dans le compte (+2,5 %) avec la croissance potentielle (2,25 %).

L'effort de maîtrise globale de la dépense publique concerne chacun des postes de dépenses.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES (SCÉNARIO À 2,5 %) (déflatées par les prix de consommation)
en points de PIB	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	1985-1995	1995-2005
Ensemble des dépenses	54,5	53,9	53,5	52,8	52,2	51,6	51,1	53,1	54,0
Dont :
masse salariale	13,9	13,6	13,5	13,2	13,0	12,7	12,5	13,2	13,7
consommations intermédiaires	5,5	5,4	5,4	5,3	5,0	4,7	4,5	5,8	5,5
Investissement	3,2	3,3	3,4	3,3	3,3	3,3	3,3	3,4	3,2
Subventions	3,8	3,9	3,6	3,6	3,6	3,6	3,6	4,3	4,0
prestations sociales en espèces	18,4	18,2	18,0	17,9	17,7	17,6	17,4	17,6	18,2
intérêts versés	3,0	2,9	3,0	2,9	2,9	2,9	2,9	3,1	3,3
Transferts	6,0	6,0	6,0	6,0	6,2	6,3	6,3	5,1	5,6

En fin de projection, la masse salariale se situe à 1,2 point de PIB au-dessous de sa moyenne pour 1995 à 2005.

La réduction du besoin de financement se répercute sur le poids de la dette publique dans le PIB qui s'inscrit en baisse et se rapproche de 60 %, pourcentage-cible du pacte de stabilité et de croissance.

2) LE « SCÉNARIO HAUT »

PRINCIPAUX AGRÉGATS DE FINANCES PUBLIQUES
DANS LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE
DANS LE SCÉNARIO À 3 % DE CROISSANCE

(en points de PIB)

	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2009 2005
Capacité de financement	- 3,6	- 2,9	- 2,0	- 1,1	- 0,3	+ 0,4	- 4,0
Dette publique	64,8	65,0	64,2	62,6	60,1	57,1	- 7,7
Dépenses publiques	53,9	53,5	52,6	51,7	50,9	50,0	- 3,9
Progression en volume	1,8 %	1,6 %	1,2 %	1,2 %	1,2 %	1,2 %	NS
Prélèvements obligatoires	43,6	43,7	43,7	43,7	43,7	43,8	+ 0,1

Le besoin de financement fait place à une capacité de financement en 2009 à hauteur de 0,4 point de PIB.

Le poids des dépenses publiques recule plus nettement, de 3,9 points contre 3,1 dans le compte central. L'ajustement structurel est de même ampleur que dans celui-ci, mais la composante conjoncturelle de la réduction du besoin de financement public est plus nette et s'ajoute à un redressement structurel. L'écart entre les besoins de financement dans les deux projections est dû à ce processus et peut donc être jugé transitoire.

3) L'IMPACT D'UN ENVIRONNEMENT ÉCONOMIQUE MOINS FAVORABLE :

LE « SCÉNARIO NOIR »

Dans un scénario où la croissance s'élèverait en moyenne à 1,8 % par an (hypothèse correspondant au scénario noir exposé dans le présent rapport), le besoin de financement des administrations publiques se creuserait d'abord nettement pour revenir à son niveau initial, en rythme avec le profil temporel du scénario.

LES FINANCES PUBLIQUES DANS LE SCÉNARIO NOIR

(en points de PIB)

	2005	2006	2007	2008	2009	Ä2009 /2005
PIB (en %) Capacité de financement Dette publique brute	2,5 - 2,9 65,0	1,3 - 2,6 66,3	0,1 - 3,2 69,1	1,6 - 3,8 71,0	4,3 - 3,0 70,2	- + 0,1 + 5,2

La dégradation conjoncturelle des comptes publics est forte puisque la croissance est, en moyenne inférieure de l'ordre de 0,5 point de PIB l'an par rapport à la croissance tendancielle.

Les stabilisateurs automatiques permettent d'atténuer l'impact du choc sur la croissance mais la composante discrétionnaire de la politique budgétaire, qui est inchangée par rapport au « scénario central », compense leurs effets.

La séquence des besoins de financement accumulés au cours de la période et le ralentissement du PIB en valeur consécutif à une décélération de la croissance en volume et des prix du PIB (suite à l'appréciation de l'euro et à l'inflexion de l'augmentation des coûts salariaux qui se produit), provoquent une importante augmentation du ratio dette publique/PIB . Celui-ci s'accroît de 5,2 points de PIB.

Toutefois , l' assainissement structurel des comptes publics est acquis et la phase de reprise, qui se dessine en fin de période, laisse présager une franche diminution de la dette publique au-delà de la projection.

4) L'IMPACT D'UNE PROGRESSION PLUS SOUTENUE

DE CERTAINES DÉPENSES PUBLIQUES

a) L'impact d'une tension sur les taux d'intérêt

On a testé en variante au scénario central à 2,5 % de croissance en volume (soit 3,9 % en valeur), l'impact sur la dette d'un choc durable de deux points sur les taux d'intérêt à long terme . Cet impact est mesuré au premier ordre, c'est-à-dire sans tenir compte de l'impact du choc sur la croissance.

Dans le scénario central, les taux longs passent de 4,3 en 2004 à 5,1 en 2009. Cependant, la réduction du déficit primaire, qui passe de 0,9 point de PIB en 2005 à -2,5 points en 2009 ^{40 ( * )} , permet de neutraliser cette hausse. La dette baisse de 64,8 à 60,4 % du PIB entre 2004 et 2009, et les charges d'intérêt restent stables, au niveau de 2,9 points de PIB.

En variante, la dette publique connaîtrait une baisse moins prononcée. Le solde primaire évolue comme dans le compte central mais une augmentation de la charge des intérêts intervient (écart de + 0,7 point de PIB en 2009 au terme de la projection) qui pèse sur la réduction du besoin de financement. Le niveau de la dette publique serait alors de 62,4 % du PIB en 2009, soit deux points de plus que dans le compte central. Si l'on prenait en compte l'impact de la tension des taux d'intérêt sur la croissance, les enchaînements seraient nettement plus préoccupants. Le déficit primaire se creuserait et le niveau du PIB (dénominateur du rapport dette publique/PIB) serait réduit par rapport au compte central.

LE NIVEAU DE LA DETTE ¹

	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Croissance du PIB en valeur	3.8	3.5	2.0	4.4	4.0	3.8	3.9	3.9	3.9
Scénario central
Taux d'intérêt long terme	4.9	4.9	4.1	4.3	4.5	4.6	4.8	5.0	5.1
Taux d'intérêt de la dette publique	5.8	5.7	5.3	4.7	4.8	4.7	4.7	4.8	4.9
Variation de la dette en % PIB, dont	-0.4	2.0	4.9	1.1	0.2	-0.3	-0.9	-1.5	-1.9
- Déficit primaire	-1.5	0.9	3.1	1.0	-0.3	-0.8	-1.4	-2.0	-2.5
- Charge des intérêts	3.2	3.1	3.0	2.9	3.0	2.9	2.9	2.9	2.9
- Effet croissance	-2.2	-2.0	-1.2	-2.8	-2.6	-2.5	-2.5	-2.5	-2.4
Dette en % PIB	56.8	58.8	63.7	64.8	65.0	64.7	63.9	62.3	60.4
Variante
Taux d'intérêt long terme	4.9	4.9	4.1	4.3	6.5	6.6	6.8	7.0	7.1
Taux d'intérêt de la dette publique	5.8	5.6	5.1	4.6	4.8	5.2	5.5	5.7	6.0
Variation de la dette en % PIB, dont	-0.4	2.0	4.9	1.1	0.2	0.0	-0.4	-1.0	-1.3
- Déficit primaire	-1.5	0.9	3.1	1.0	-0.3	-0.8	-1.4	-2.0	-2.5
- Charge des intérêts	3.2	3.1	2.9	2.8	3.0	3.2	3.4	3.5	3.6
- Effet croissance	-2.2	-2.0	-1.2	-2.8	-2.6	-2.5	-2.5	-2.5	-2.4
Dette en % PIB	56.8	58.8	63.7	64.8	65.0	65.1	64.6	63.7	62.4

¹ Hors impact d'une tension des taux d'intérêt sur la croissance.

Au premier ordre, un renchérissement du coût de la dette, à objectif inchangé de dette publique dans le PIB, obligerait à un effort supplémentaire de variation du solde primaire.

Dans le « scénario central », celui-ci connaît la séquence suivante :

ÉVOLUTION DU SOLDE PRIMAIRE DANS LE SCÉNARIO CENTRAL

2005	2006	2007	2008	2009
- 0,9	- 0,7	+ 0,8	+ 2	+ 2,5

En cumulé, le solde primaire se redresse de 3,4 points de PIB.

Dans la variante, l'amélioration - cumulé du solde primaire - devrait atteindre 4,1 points de PIB, soit un effort supplémentaire de 0,7 point de PIB.

ÉVOLUTION DU SOLDE PRIMAIRE COMPATIBLE AVEC UN OBJECTIF DE DETTE PUBLIQUE INCHANGÉ EN CAS DE TENSION SUR LES TAUX D'INTÉRÊT

(en points de PIB)

2005	2006	2007	2008	2009
- 0,9	- 0,4	+ 1,3	+ 2,6	+ 3,2

b) L'assurance maladie

L'hypothèse projetée pour 2005 à 2008 d'une croissance + 2,1 % par an en volume des dépenses maladie traduit une nette inflexion par rapport aux évolutions enregistrées depuis le début des années 2000 ( + 4 % par an en volume en moyenne).

Elle est cependant plus cohérente avec les évolutions enregistrées sur la période 1990-1999 (+ 2,6 % par an en volume en moyenne), qui se sont caractérisées par un net ralentissement.

Elle est également justifiée par le Gouvernement par les effets que devraient produire les mesures prises dans le cadre de la loi de l'été 2004 portant réforme de l'assurance maladie : recours préalable à un généraliste avec de consulter un spécialiste, dossier médical personnel, protocole de soins rationalisé pour les personnes souffrant d'une affection de longue durée, forfait de responsabilité.

L'impact quantitatif de ces mesures est toutefois extrêmement difficile à apprécier et elles pourraient produire leurs effets à un horizon plus lointain que celui de la projection.

Une étude commandée au CEPII (Centre d'Études Prospectives et d'Informations Internationales) par le Service des Études et de la Prospective du Sénat a ainsi simulé l' évolution des dépenses de santé à moyen terme en fonction de leurs principaux déterminants : taux de croissance du PIB par habitant, prix des soins médicaux, évolutions démographiques, progrès technique et facteurs institutionnels.

Si l'on se réfère à cette simulation, l'augmentation des dépenses de santé à moyen terme, et pour une croissance du PIB de 2,5 % par an, pourrait être de 3,8 % par an en moyenne .

Néanmoins, cette étude ne tient pas compte des mesures prises dans le cadre de la dernière réforme de l'assurance-maladie.

Par ailleurs la simulation du CEPII prolonge la tendance passée concernant les prix relatifs des soins, dans laquelle les prix des soins progressent moins vite que les prix du PIB, ce qui a un impact positif sur la demande de soins. Or, il apparaît hasardeux de prolonger cette tendance sur le moyen terme.

Pour ces deux raisons, votre Délégation a ainsi demandé à l'OFCE d'évaluer les conséquences d'une augmentation de 3,5 % par an en volume des dépenses de santé (contre 2,1 % par an dans la programmation pluriannuelle et 3,8 % dans la simulation du CEPII). Ce chiffre d'augmentation, arbitraire, permet d' apprécier quantitativement l'incertitude associée à l'hypothèse de moyen terme retenue par le Gouvernement .

Sous cette hypothèse d'augmentation des dépenses de santé, la capacité de financement de l'assurance-maladie serait dégradée à hauteur de 13,5 milliards d'euros en 2009.

Afin de respecter l'objectif de solde public affiché par le Gouvernement, il serait nécessaire d' augmenter la CSG de 15,6 % ^{41 ( * )} .

5) LES RÉSULTATS AVEC UNE POLITIQUE BUDGÉTAIRE

SANS AJUSTEMENT STRUCTUREL

Dans les différentes projections, une part, variable mais importante, de la baisse du besoin de financement des administrations publiques provient d'une politique budgétaire délibérée de réduction du poids des dépenses publiques dans le PIB.

Le différentiel entre le taux d'augmentation des dépenses publiques et la croissance potentielle est d'environ 1 point par an. Compte tenu du poids des dépenses publiques dans le PIB, il s'accompagne d'une impulsion budgétaire négative.

On présente les résultats d'une variante où cette impulsion n'interviendrait pas, les dépenses publiques évoluant au rythme de la croissance potentielle, estimé à 2,25 % par an.

PRINCIPAUX RÉSULTATS DE LA VARIANTE SANS AJUSTEMENT STRUCTUREL (ÉCARTS ANNUELS PAR RAPPORT AU SCÉNARIO CENTRAL)

	2006	2007	2008	2009
PIB (en volume et en point)	+ 0,2	+ 0,6	+ 1	+ 1,5
Consommation des administrations	1,1	2,6	4,1	5,6
Effectifs publics (en milliers)	15	39	63	87
Capacité de financement des administrations publiques (en point de PIB)	- 0,4	- 0,8	- 1,1	- 1,4
Taux de prélèvements obligatoires	- 0,2	- 0,4	- 0,6	- 0,7
Dépense des administrations publiques	0,7	1,7	3	4,5
Dette publique (en point de PIB)	0	+ 0,2	+ 0,6	+ 1,2

Le rythme de la croissance est plus élevé et le niveau du PIB est supérieur de 1,5 point en fin de période à ce qu'il est dans le compte central.

En variante, l'amélioration du déficit est a priori inférieure de 2 points de PIB par rapport à ce qu'elle est dans le scénario central. Toutefois, le besoin de financement n'est aggravé que de 1,4 point de PIB. Si le solde public se dégrade moins qu'escompté, on le doit à l'impact de la croissance. La composante structurelle du solde ne connaît, quant à elle, aucune amélioration.

L'impact favorable de la variante sur la croissance et sur le niveau du PIB limite les conséquences du creusement du besoin de financement sur le poids de la dette publique. Celle-ci n'est supérieure que de 1,2 point de PIB par rapport à son niveau dans le compte central.

* ⁴⁰ Soit un excédent primaire

* ⁴¹ Soit 1,2 point supplémentaire pour la CSG portant sur les revenus d'activité et du patrimoine et 0,6 point pour la CSG portant sur les revenus de remplacement.