CHAPITRE III
QUELLE
RÉFORME POUR LE PACTE DE STABILITÉ
ET DE CROISSANCE ?
Votre Délégation s'est, de longue date, déclarée en faveur d'une réforme profonde et transparente du pacte de stabilité et de croissance (PSC).
Alors que la Commission européenne et la Banque centrale européenne avaient estimé que l'on ne devait pas toucher au pacte, la première semble désormais plus ouverte à des évolutions. Elle a formulé des propositions d'aménagement du pacte.
Leur examen est, pour votre Délégation, l'occasion de rappeler ses observations et les voies de réforme qu'elle préconise d'explorer.
I. LA NÉCESSITÉ D'UNE RÉFORME
Le pacte de stabilité et de croissance comporte deux volets qui s'incarnent dans autant de règles juridiques :
- un « volet préventif » axé sur la surveillance des positions budgétaires ;
- un « volet répressif » qui s'incarne dans la procédure dite de « déficit excessif ».
LA SUBSTANCE JURIDIQUE DU PACTE DE
STABILITÉ ET DE CROISSANCE
Le pacte de stabilité et de croissance est formellement mentionné depuis la résolution du Conseil européen d'Amsterdam du 17 juin 1997. Il est constitué, outre de cette résolution 32 ( * ) , de deux règlements en date du 7 juillet 1997, chacun de ces règlements s'adossant à un article du traité du 7 février 1992 instituant la Communauté européenne.
Le premier règlement (règlement n° 1466/97) précise et renforce la surveillance des positions budgétaires ainsi que la coordination des politiques économiques des États prévues par l'article 99 du traité.
Le second (n° 1467/97) vise à accélérer et clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs , organisée par l'article 104 du traité.
La nature de ces actes est variable.
Si la résolution du Conseil européen d'Amsterdam représente un engagement politique, sans portée juridique évidente sauf à la considérer comme un traité international, ce qui serait audacieux, les deux règlements, qu'il faut rattacher aux articles du traité correspondants, constitue des éléments du droit positif européen porteurs en tant que tels d'obligations juridiques pour les États membres.
Les deux règlements partagent la caractéristique commune d'appartenir au droit européen dérivé et, à ce titre, d'être soumis au respect de règles de fond et de formes sanctionnables. Ils doivent en particulier être conformes au traité et, notamment, aux articles dont ils sont directement issus, les articles 99 et 104.
Les critiques de votre Délégation concernent, à la fois, les aspects formels et de fond du pacte.
Le pacte de stabilité et de croissance impose des règles aux États. Il relève de ce qu'on nomme la « gouvernance économique par des règles », pour opposer ce mécanisme à une gouvernance plus discrétionnaire, au terme de laquelle des représentants du peuple ont mission de définir discrétionnairement une politique économique.
La « gouvernance économique par des règles » peut être considérée comme assez naturelle dans le cadre de l'Union monétaire européenne où il s'agit de coordonner les politiques économiques propres à des États souverains, qui n'ont pas fait leur union politique.
Mais, elle n'est pas uniquement inspirée par cette considération. Elle est aussi le résultat d'une défiance à l'égard du pouvoir politique, jugé incapable de résister à la pression électorale.
Ce présupposé n'est pas l'apanage du PSC. Différents États européens ont mis en place des sortes de « garde-fous » destinés à prévenir des utilisations économiquement inappropriées des ressources publiques. En France, un projet de loi organique ( v.infra) entend encadrer l'usage des plus-values de recettes.
Quoi qu'il en soit, la « gouvernance économique par les règles » suppose que celles-ci soient dotées de qualités formelles et d'un haut degré de pertinence. Tel n'est pas le cas des règles du PSC, selon votre Délégation.
Formellement , le pacte souffre de deux insuffisances :
- les deux règlements qui le fondent sont affectés d'une excessive imprécision ,
- le mécanisme institutionnel qu'il instaure n'est pas propre à un fonctionnement efficace et démocratique .
Sur le fond , le pacte manque d'une assise économique solide.
A. FORMELLEMENT, LE PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE RECÈLE UNE MÉCANIQUE DANGEREUSE
Il apparaît essentiel que les règles de gouvernance économique soient dotées de propriétés formelles adaptées : elles doivent être suffisamment précises et leur interprétation doit être organisée correctement. Ce n'est pas le cas des règles du pacte de stabilité et de croissance.
Cette situation est doublement préoccupante : elle nuit à la crédibilité du pacte, qui est pourtant destiné à asseoir la crédibilité économique des pays ayant adopté l'euro ; elle pousse à des adaptations du pacte qui, allant au-delà d'un exercice de simple interprétation, contreviennent aux principes d'adoption des conventions internationales dans des systèmes de démocratie parlementaire.
1. L'imprécision des règles
Un critère important de la qualité de toutes règles est leur précision .
Ce critère est d'autant plus essentiel s'agissant du pacte de stabilité et de croissance que ses règles constituent des engagements politiques extrêmement importants . Elles sont en effet de nature non seulement à restreindre la souveraineté des États , mais encore, compte tenu des modalités de leur adoption et de leur mise en oeuvre, à limiter l'exercice de la démocratie représentative.
Rappelons, en effet, que les Parlements nationaux n'ont eu presque aucune part dans l'élaboration du pacte de stabilité et de croissance et sont mis à l'écart de son application . Quant à lui, le Parlement européen n'est que de façon très contingente intégré dans les procédures du pacte .
Une analyse soigneuse des règles du pacte montre que ces règles sont affectées d'une réelle imprécision. Elles appellent donc des interprétations, et d'ailleurs, elles en réservent parfois explicitement l'occurrence.
Une telle situation est usuelle s'agissant de règles. Encore faut-il d'abord que la nécessité d'interprétation ne concerne pas des aspects fondamentaux de la règle et que le processus d'interprétation soit correctement institutionnalisé.
Or, ces conditions ne sont pas vérifiées pour le pacte de stabilité et de croissance. Cette situation est d'une réelle gravité compte tenu des atteintes qu'elle porte à des principes aussi forts que la souveraineté des États et la démocratie . Elle fonde, par ailleurs, des polémiques qui nuisent à la crédibilité du système et pourrait, en cas de crises, déboucher sur de véritables impasses juridiques.
Des aspects fondamentaux du pacte requièrent une interprétation .
a) L'imprécision de la règle de l'équilibre, voire de l'excédent à moyen terme
Le premier exemple concerne la règle de retour à l'équilibre, voire à l'excédent . Elle est énoncée en ces termes par l'article 3 du règlement 1466/97 :
« Chaque État membre participant présente au Conseil et à la Commission les informations nécessaires à l'exercice périodique de la surveillance multilatérale visée à l'article 103 du traité sous la forme d'un programme de stabilité ....
Un programme de stabilité fournit les informations suivantes :
(a) l'objectif à moyen terme d'une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire , ainsi que la trajectoire d'ajustement qui doit conduire à la réalisation de cet objectif concernant l'excédent/le déficit des administrations publiques et l'évolution prévisible du ratio d'endettement de l'État... ».
Une difficulté majeure consiste à définir ce qu'on doit entendre par « moyen terme ». Doit-il s'agir d'une échéance temporelle donnée (et pas trop éloignée) ou faut-il y voir une période de quelques années ? Le choix entre ces deux interprétations revêt une grande importance compte tenu des débats portant sur la politique budgétaire. Ceux-ci tendent en effet à opposer les partisans de l'assainissement budgétaire en soi, quelles que soient les conditions économiques, aux partisans d'une politique budgétaire dessinée en fonction du cycle économique, les premiers favorisant logiquement le « moyen terme-échéance », les seconds le « moyen terme-période ».
b) L'imprécision de la règle de prohibition-sanction des déficits excessifs
Le second exemple de l'indétermination des règles du pacte concerne la sanction des déficits excessifs . On pourra s'étonner de cette appréciation : la prohibition des déficits publics dépassant les 3 points de PIB prend des apparences très rigoureuses. Toutefois, une réserve fondamentale doit être prise en compte : le Conseil est doté d'une compétence d'évaluation globale (article 104.6 du Traité) pour juger qu'un déficit est excessif. La portée d'un dépassement du plafond des 3 % du PIB est, par conséquent, totalement indéterminée juridiquement . Elle dépend de l'évaluation du Conseil puis, bien sûr, de sa décision.
Sans doute, certains prétendront-ils que le pacte de stabilité et de croissance a remédié à cette indétermination en précisant au paragraphe 3 de l'article 2 du règlement 1467/97 :
Le Conseil tient compte « dans son évaluation globale, des observations éventuelles de l'État membre concerné, lui indiquant qu'une baisse annuelle du produit intérieur brut de moins de 2 % en termes réels est néanmoins exceptionnelle, eu égard à d'autres éléments d'information allant dans le même sens... ». Ceux-ci sont, en particulier, « le caractère soudain de la récession ou la baisse cumulative de la production par rapport à l'évolution constatée dans le passé » .
Sans doute, doit-on rappeler que dans la résolution d'Amsterdam, autre pilier du pacte, les États se sont engagés à ne pas invoquer le bénéfice de la clause d'exonération liée à la survenance de conditions exceptionnelles et temporaires lorsque la baisse annuelle du PIB réel serait inférieure à 0,75 %.
Il reste que la compétence d'évaluation globale du Conseil prévue à l'article 104 du traité est générale et que, comme les précisions apportées par le pacte ne portent que sur un des éléments de cette évaluation (la survenance d'une récession), on ne peut juridiquement considérer qu'elles s'appliquent à la totalité du spectre de l'évaluation confiée au Conseil.
Au demeurant, le fait même que cette question se pose entraîne une difficulté substantielle puisque, notamment, la portée du critère des 3 points de PIB de déficit public est en jeu.
c) Des imprécisions très préoccupantes
(1) Il n'existe nulle procédure spécifique d'interprétation...
Il faut d'abord souligner que ces problèmes d'interprétation sont d'autant plus lourds que les besoins d'interprétation des règles du pacte de stabilité et de croissance ne reçoivent aucun début d'organisation institutionnelle appropriée.
Le pacte ne prévoit pas que ces règles puissent devoir être interprétées. Par conséquent, il n'organise pas de procédures spécifiques permettant de résoudre les problèmes d'interprétation qui pourraient survenir.
Compte tenu de l'importance des problèmes qui se posent de ce point de vue, cette lacune est extrêmement préoccupante.
Tout se passe comme si l'interprétation des règles du pacte pouvait être existentielle, c'est-à-dire réalisée au gré des événements, et confiée, sans problème, à la Commission et au Conseil.
C'est oublier un certain nombre de considérations capitales.
(2) ... ce qui favorise l'apparition et la persistance de conflits dommageables...
La première d'entre elles est qu'il risque à tout moment d'exister une divergence d'interprétation entre Commission et Conseil et au sein même du Conseil . Le fonctionnement concret du pacte donne une réelle résonance à cette inquiétude, qui joue contre la crédibilité du pacte . Si la Commission semble parvenir aisément à faire adopter par le Conseil ses vues sur le sens et le tempo de la discipline budgétaire en Europe, une sorte de jeu de rôles contre-productif s'instaure dès qu'il s'agit d'appliquer concrètement ces vues. On y revient plus avant.
(3) ... et l'éventualité d'atteintes indues à certains principes essentiels
En outre, il apparaît tout à fait anormal, s'agissant de règles qui concernent la souveraineté des États et qui limitent l'exercice démocratique de détermination de la politique des finances publiques, qu'un tel espace soit offert à l'interprétation par des instances à la légitimité démocratique spécifique et qu'on peut juger réduite .
2. Une architecture institutionnelle défaillante
On peut s'accorder sur le constat que la coordination des politiques économiques par le PSC fonctionne mal . Le PSC en lui-même en est une manifestation évidente . Le contenu du règlement 1466/97, censé donner de l'ampleur à la coordination des politiques économiques prévue par l'article 99 du traité que sont supposées incarner les Grandes orientations de politique économique (GOPE) adoptées par le Conseil, a été restreint au seul champ de la politique budgétaire , ce qui ne témoigne pas de l'efficacité du Conseil à coordonner les politiques économiques.
Le constat d'un dysfonctionnement de la coordination des seules politiques envisagées par le pacte , les politiques budgétaires , peut encore être fait par tout observateur. L'Europe, à l'inverse des États-Unis, n'a pas montré sa capacité à définir une politique budgétaire. Et même jugé à la seule aune de sa mission unique de surveillance, l'échec est patent. Certains États s'affranchissent des règles, des dissonances très fortes apparaissent périodiquement entre la Commission et le Conseil, le Conseil fait étalage de ses divisions, etc.
L'organisation institutionnelle du pacte repose sur un modèle combinant avis d'experts et décision politique par les pairs .
Le Conseil a, en théorie, une responsabilité éminente . Mais, cependant, cette responsabilité n'est pas exclusive de l'intervention d'autres institutions. En effet, le Conseil procède à son examen sur la base d'évaluations effectuées par la Commission et par le Comité économique et financier.
A l'expérience, cette organisation a montré ses limites. Elle souffre de plusieurs défauts.
Sans doute, faut-il souligner qu'une bonne part des dysfonctionnements du pacte ne lui est pas imputable. L'absence de clarté et de précision des règles que les institutions européennes sont chargées d'appliquer est largement en cause. Mais, ces ambiguïtés rejaillissent sur les postures prises par les institutions et le « jeu de rôles » inévitable qui s'ensuit mine la crédibilité du mécanisme .
La Commission tend, en effet, à adopter une posture de vigilance extrême, que suit le Conseil lorsqu'il s'agit de préciser la doctrine, comme dans le cas des Codes de conduite 33 ( * ) , mais dont il s'éloigne au moment des décisions lorsqu'il cherche une voie moyenne entre un objectif de crédibilité , qui suppose qu'il ne s'écarte pas systématiquement des « avis d'experts » que représentent les évaluations de la Commission, et une contrainte diplomatique qui peut inciter à pondérer la rigueur avec des préoccupations d'équilibre politique.
Ce « jeu de rôles » n'est pas anodin. Il se déroule sur la place publique, ce qui a pour effet de renverser totalement la hiérarchie théorique des pouvoirs des différentes institutions et d'exposer au public les difficultés de fonctionnement du pacte qui, inhérentes à sa conception même, sont attribuées à tort au Conseil.
En effet, si, théoriquement , le Conseil a le dernier mot , la publicité donnée aux avis de la Commission donne à ceux-ci une influence identique à celle du Conseil . Or, la Commission jouit , en tant qu'organe d'expertise, présenté comme indépendant, d'un effet de réputation qui lui donne une autorité supérieure à celle du Conseil.
L'image d'une Commission rigoureuse et d'un Conseil hésitant tend à se répandre et se renforce à mesure que le Conseil s'écarte des positions prises par la Commission.
La publicité donnée à ce « jeu de rôles » donne le sentiment que les institutions ne sont pas en mesure de se coordonner. Ce sentiment est de nature à provoquer chez les agents l'impression que le pacte de stabilité et de croissance , présenté abusivement comme le seul outil de la discipline budgétaire en Europe, n'est pas crédible . Ceci ne peut manquer d'influencer négativement les agents économiques, les autorités monétaires et les marchés.
Cette mécanique déplaisante est quasiment inéluctable compte tenu du compromis institutionnel sur lequel repose le pacte.
Il s'efforce de concilier deux logiques , celle d'une gouvernance politique et celle d'une gouvernance par les experts . Le compromis que représente le pacte de stabilité et de croissance, qui tend à consacrer la gouvernance politique mais en la cernant par des règles et en l'aiguillonnant par la pression de l'expertise, ne peut fonctionner que si les règles sont claires et si les acteurs sont réputés crédibles . Ni l'une ni l'autre de ces conditions ne sont remplies . On l'a abondamment démontré pour ce qui concerne la clarté des règles. S'agissant de la crédibilité des acteurs, on a également indiqué comment les postures prises par chacun d'eux pouvaient la miner.
Il faut ici ajouter deux considérations :
la dévolution de la fonction de surveillance à la Commission n'est probablement pas appropriée ;
la gouvernance du pacte de stabilité et de croissance est insuffisamment démocratique .
Dans un compromis où le rôle de l'expertise est reconnu, il convient de s'assurer que ce rôle est dévolu à une instance qui réunit les qualités que doit présenter tout bon organe de contrôle : l'indépendance, la transparence et le professionnalisme. Sans dénier à la Commission cette dernière qualité, force est de constater qu'elle ne dispose pas des deux autres.
L'exercice par la Commission de prérogatives propres lui donne le rôle d'un acteur de la construction européenne qui lui ôte l'indépendance que doit avoir un organe de contrôle par rapport aux gestionnaires du projet ou du système contrôlé.
S'agissant de la transparence, la situation paraît également peu satisfaisante. Si la Commission s'entoure d'experts, l'évaluation de ses propres conclusions n'est pas formellement organisée ni publiée.
Enfin, la Commission ne rend pas suffisamment compte de ces travaux auprès des institutions politiques nationales , ce qui limite singulièrement les débats qu'ils pourraient susciter.
Avec cette dernière observation, on touche à une autre carence intrinsèque de la gouvernance du pacte , son caractère insuffisamment démocratique . Cette lacune concerne, on l'a vu, les conditions d'élaboration de l'expertise, mais elle concerne aussi les pouvoirs politiques du Conseil . Ceux-ci sont exercés sans que les législateurs nationaux n'interviennent. Cette situation crée un sentiment d'expropriation, qui renforce les incompréhensions nationales par rapport à la gouvernance européenne.
B. SUR LE FOND, UNE NÉCESSAIRE REFONDATION ÉCONOMIQUE
Le pacte de stabilité et de croissance devrait traduire une vision claire et adaptée de la discipline budgétaire nécessaire à une union monétaire. Votre Délégation estime que tel n'est pas le cas, la cohérence du PSC étant affectée d'un vice originel que les différentes versions du Code de conduite censées en guider l'application ont aggravé.
Les interventions du colloque organisé par votre Délégation le 5 juin 2003, avaient presque unanimement diagnostiqué un problème de pertinence économique du PSC.
Ce consensus était d'autant plus remarquable que les experts venaient d'horizons très variés et qu'en revanche, ils ne s'étaient pas accordés sur les réformes à mettre en oeuvre 34 ( * ) .
Les critiques de votre Délégation porte essentiellement sur l'asymétrie du pacte et sur l'insuffisance de prise en compte des propriétés d'ajustement conjoncturel de la politique budgétaire. En outre, les conceptions financières sous-jacentes paraissent manquer de fondement sûr.
1. L'asymétrie du pacte de stabilité et de croissance
Votre Délégation a été conduite à s'inquiéter des propriétés asymétriques du pacte de stabilité et de croissance.
Le problème vient, à la fois, de l' absence d'incitations à conduire des politiques contra-cycliques dans la phase haute du cycle et de l'application de règles uniformes à des situations nationales très disparates.
a) La discipline budgétaire dans les phases hautes du cycle n'est pas assez garantie
Sur le premier point, il semble nécessaire de remédier à l'illusion qu'engendre en période de croissance supérieure au potentiel la seule considération du solde nominal . Il conviendrait de sélectionner un meilleur indicateur et d' instaurer un mécanisme incitant les États à mettre en oeuvre dans de telles phases de l'activité économique une politique de provisionnement budgétaire .
Il est sans doute exact, comme le remarquait Jean-Paul FITOUSSI , à l'occasion du colloque organisé par votre Délégation, que l'existence d'un taux de croissance supérieur au potentiel peut relever d'un épisode de rattrapage après une phase de croissance fiable, qui n'appelle pas en soi le déclenchement d'une politique budgétaire contra-cyclique, c'est-à-dire d'un resserrement volontaire de cette politique. Il n'en est pas moins vrai que l'ampleur et la durée de tels épisodes sont a priori peu prévisibles et que le risque d'une consommation excessive des fruits de la croissance se traduisant par une dégradation de l'équilibre structurel des finances publiques est particulièrement fort dans des circonstances économiques favorables.
C'est pour tenir compte de ces analyses nuancées que votre Délégation estime souhaitable de confier aux États membres une certaine latitude pour définir des cibles de politique budgétaire adaptées dans de telles hypothèses .
La proposition de confier au Conseil la compétence encadrée de fixer des objectifs d'évolution du solde nominal en fonction des perspectives économiques traduit cette volonté.
Outre qu'elle donnerait une plus grande lisibilité , sinon une certaine existence, à la coordination des politiques budgétaires en Europe, cette réforme conférerait à la discipline budgétaire plus de clarté et, en même temps que plus de rigueur, plus de souplesse.
Celles-ci sont également indispensables pour que les politiques budgétaires soient plus en harmonie avec les variations de l'activité. Mais elles le sont aussi pour que les situations nationales soient mieux prises en compte que par des règles uniformes.
b) Les problèmes posés par l'application de règles uniformes à des situations très contrastées
Il existe une source pourtant très importante d'asymétrie du PSC , qui vient que celui-ci plaque des règles universelles sur des situations économiques nationales pour le moins contrastées . Deux éléments, parmi d'autres, peuvent être relevés.
Jean-Paul FITOUSSI a judicieusement relevé en ce sens que les régimes d'inflation variables en Europe pouvaient sensiblement modifier, au moins à court terme, les conditions d'application du PSC.
« C'est vrai qu' il est intéressant de regarder le taux d'inflation parce que les pays dont le taux d'inflation est le plus important bénéficient d'un ballon d'oxygène budgétaire relatif par rapport aux autres. Pour un pays qui a un taux d'endettement de 60 % et qui a pour objectif de stabiliser sa dette publique, un point d'inflation en plus par rapport à la moyenne lui permet un déficit budgétaire de 0,6 point inférieur à la moyenne.
Lorsque nous comparons l'Espagne et l'Allemagne, nous nous apercevons que l'existence d'une inflation supérieure en Espagne soulage nettement le budget espagnol . Nous pourrions dire les choses autrement : le fait que l'inflation soit, en Allemagne, plus basse qu'elle ne l'est en moyenne implique que le déficit budgétaire allemand, du seul fait de la mécanique de la dette publique et des intérêts sur la dette publique, soit plus élevé. »
Votre Délégation avait, quant à elle, observé que la sensibilité des comptes publics à des variations de rythme d'activité diffère sensiblement entre les États européens. L'un des fondements essentiels du pacte étant de récuser toute politique budgétaire discrétionnaire, pour, théoriquement, s'en remettre à la seule vertu des stabilisateurs automatiques, l'hétérogénéité de leurs effets fait que le pacte exerce des contraintes disparates selon les pays.
|
SENSIBILITÉS DES BUDGETS NATIONAUX À
DIFFÉRENTS CHOCS
(en points de PIB) |
||||
|
|
Choc de consommation |
Choc d'investissement |
Choc sur les exportations |
Choc de productivité |
|
BELGIQUE |
0,57 |
0,17 |
0,27 |
2,07 |
|
ALLEMAGNE |
0,65 |
0,19 |
0,27 |
0,16 |
|
GRÈCE |
0,87 |
0,20 |
0,27 |
0,1 |
|
ESPAGNE |
0,77 |
0,18 |
0,25 |
0,09 |
|
FRANCE |
0,80 |
0,21 |
0,30 |
0,12 |
|
IRLANDE |
0,50 |
0,10 |
0,17 |
0,03 |
|
ITALIE |
0,68 |
0,22 |
0,30 |
0,23 |
|
PAYS-BAS |
0,59 |
0,15 |
0,23 |
0,08 |
|
AUTRICHE |
0,61 |
0,17 |
0,26 |
0,09 |
|
PORTUGAL |
0,82 |
0,17 |
0,26 |
0,13 |
|
FINLANDE |
0,77 |
0,16 |
0,25 |
0,03 |
|
ZONE EURO |
0,70 |
0,19 |
0,28 |
0,14 |
L'efficacité variable des stabilisateurs automatiques invite à laisser quelques marges à l'adaptation des objectifs budgétaires en fonction des situations nationales.
2. Le pacte de stabilité et de croissance joue contre la mobilisation de la politique budgétaire à des fins de stabilisation conjoncturelle
Votre Délégation avait insisté sur les failles logiques du pacte de stabilité et de croissance. Ce défaut de logique du pacte tend à s'accentuer à mesure que les institutions européennes, Commission et Conseil, retouchent ces règles.
Pour votre Délégation, l'élément-clef expliquant le caractère contradictoire entre elles des règles du pacte de stabilité et de croissance réside dans l'interprétation donnée à la règle du retour à l'équilibre , voire à l'excédent, à moyen terme .
La règle du retour à l'équilibre du solde public nominal à une échéance fixée , plutôt que sur une période économique donnée (celle du cycle), est contradictoire avec les autres piliers du pacte de stabilité et de croissance qui, contrairement à elle, introduisent une relation entre la gestion du solde public et les évolutions conjoncturelles.
Plus fondamentalement, elle conduit à mettre en place un paradigme budgétaire, susceptible de nuire à l'efficacité et à la crédibilité de la politique économique en Europe.
Au lieu de lever cette contradiction, les différentes versions du Code de conduite l'ont, malheureusement, accentuée.
En fait, tout se passe comme si l'Europe était privée de doctrine budgétaire , dans un conflit permanent entre un keynésianisme tiède et un néoclassicisme sourcilleux .
a) Un paradigme budgétaire aux multiples dangers...
Le « volet préventif » du pacte de stabilité et de croissance exige que les États présentent des programmes de stabilité décrivant une trajectoire d'évolution vers un solde public équilibré, voire excédentaire.
Cette obligation est absolue . Elle n'est pas suspendue à la réunion de conditions économiques pouvant justifier qu'une telle trajectoire soit recherchée.
La justification donnée à cette obligation est que sa mise en oeuvre permettrait d'éviter l'apparition de déficit public excédant 3 points du PIB.
La cohérence du dispositif, à défaut de sa pertinence, pourrait être assurée si, plutôt que de consacrer une conception du « moyen terme-échéance », les autorités en charge du pacte avaient opté pour une conception plus en accord avec le fonctionnement cyclique de l'économie basée sur la considération d'un « moyen terme-période ».
Avec cette dernière acception, la règle de l'équilibre budgétaire serait comprise comme s'appliquant en moyenne sur la durée d'un cycle économique.
Tel n'a pas été le cas et la conception d'un retour à l'équilibre, voire à l'excédent, à une date donnée a prévalu, sans considération aucune pour le contexte économique d'exécution de cette obligation.
L'impossible conciliation entre les obligations
imposées aux Etats
par le volet préventif et les autres
instruments
du pacte de stabilité et de croissance
L'option consistant à imposer aux Etats d'adapter un programme de finances publiques avec solde nul ou excédentaire conforme à la lettre du règlement préventif, est pourtant en contradiction avec les autres volets du pacte de stabilité et de croissance.
- L'interprétation donnée à la règle d'équilibre à moyen terme est, d'abord, en contradiction avec la résolution du Conseil européen d'Amsterdam du 17 juin 1997, qui constitue l'un des trois piliers du pacte et qui établit un lien entre la position budgétaire des États et leurs situations économiques.
En effet, cette résolution indique que « l'adhésion à l'objectif qui consiste à parvenir à une situation budgétaire saine proche de l'équilibre ou excédentaire permettra à tous les États membres de faire face aux fluctuations conjoncturelles normales tout en maintenant le déficit public dans la limite de la valeur de référence de 3 % du PIB ».
Étant précisé que cette résolution n'a pas de caractère contraignant, à l'inverse des deux autres piliers du pacte qui sont des règlements dérivés du traité, il faut souligner que sa teneur contredit les termes du règlement ici examiné.
Alors que celui-ci fait peser sur la politique budgétaire une contrainte d'équilibre permanent, qui semble correspondre à une conception économique particulière fondée sur la répudiation des déficits publics - v. infra -, la résolution d'Amsterdam est compatible avec une autre vision dans laquelle les soldes publics peuvent fluctuer, et s'accompagner de situations de déficits dans des limites données (3 % du PIB), en fonction de la situation économique.
- Ensuite, et plus encore, l'existence même d'une procédure sanctionnant les déficits excessifs conduit à admettre l'éventualité de déficits qui ne sont pas excessifs et, par là même, à récuser l'interprétation donnée à la règle qui suppose l'existence d'un régime permanent de position équilibrée ou excédentaire des comptes publics.
-
Enfin, le sens même de l'examen par le
Conseil des programmes n'est pas conforme
avec une telle
lecture de la règle
,
puisque le règlement
prévoit que le Conseil procède à une évaluation
globale de la position budgétaire dont la raison d'être est
précisément de juger de l'opportunité d'une position non
équilibrée.
Sur le fond, l'essentiel est bien qu'en imposant aux Etats d'observer une règle d'équilibre , voire d'excédent budgétaire nominal, le pacte de stabilité et de croissance met en place un paradigme de politique budgétaire, qui nuit à son efficacité et à la crédibilité de l'Union monétaire.
(1) Une règle paralysant la stabilisation budgétaire
L'efficacité de la politique budgétaire est, entre autres choses, conditionnée à sa capacité à exercer des effets de stabilisation conjoncturelle . En exigeant des Etats qu'ils mettent en oeuvre coûte que coûte une trajectoire vers un solde nominal nul, le pacte de stabilité, qui est pourtant censé préserver le jeu des stabilisateurs automatiques, n'empêche pas seulement les Etats de renforcer leurs effets en recourrant, si nécessaire, à des politiques discrétionnaires, mais encore vient réduire leur efficacité, et ce, pour au moins deux raisons :
• Les Etats ne peuvent plus laisser jouer les stabilisateurs économiques . Soit un pays dans la phase basse de son cycle économique, connaissant une croissance inférieure à son potentiel, la composante conjoncturelle de son solde public se dégrade. Le pays reste tenu à retrouver l'équilibre budgétaire. Il lui faut donc améliorer la composante structurelle de son solde public, ce qui suppose une politique d'ajustement structurel, venant au moins compenser les effets budgétaires des stabilisateurs automatiques. Dans ces conditions, la politique budgétaire est au mieux acyclique .
• La surveillance économique
exercée à partir de la règle d'équilibre
budgétaire joue contre la croissance
. A supposer que le pays en
question ne se résolve pas à contrecarrer le glissement de son
solde public par une politique budgétaire discrétionnaire
contracyclique, le mécanisme de surveillance du pacte conduit à
blâmer sa politique économique. Les effets de réputation
négatifs qui s'ensuivent peuvent contribuer à affecter son
attractivité. En outre, les agents économiques risquent fort
d'être désagréablement impressionnés par les
appréciations portées sur une politique budgétaire, qui
peut pourtant être parfaitement adaptée.
Un assombrissement
des anticipations des agents, susceptible de nuire à une confiance qui
est -
voir supra
- un déterminant essentiel de la dynamique de
leurs comportements économiques à toutes chances d'intervenir.
Ainsi, la règle d'équilibre budgétaire nominale empêche à deux titres les stabilisations automatiques de jouer, en obligeant à les contrecarrer par des politiques discrétionnaires contraires d'amélioration de la composante structurelle du solde, et en réduisant la confiance des agents si l'Etat souhaite s'affranchir d'une règle interdisant toute stabilisation budgétaire.
(2) Une règle qui nuit à la crédibilité de l'UEM
En privant les Etats des marges nécessaires à la mise en oeuvre d'une politique contracyclique , le PSC contribue à faire de l'UEM une zone d'économie languissante, qui peine à se montrer résiliente aux chocs économiques et à entamer des reprises rapides et soutenues .
En outre, le PSC comporte des incitations qui conduisent les différents gouvernements à biaiser l'information donnée aux agents . Afin d'éviter les remontrances de la Commission, les Etats sont conduits à présenter des prévisions de croissance moyenne (ni trop fortes afin d'éviter la critique d'irréalisme, ni trop basses pour que le sentier de réduction du déficit public soit praticable) et à afficher des politiques budgétaires systématiquement restrictives.
L'impulsion budgétaire négative qui est annoncée d'emblée pèse d'autant plus sur les anticipations des agents que les prévisions économiques sont prudentes.
Prudentes mais pas nécessairement réalistes . Ainsi, la cohérence entre le cheminement économique et la politique budgétaire annoncée semble rarement exister. Les sentiers de croissance mis en évidence sont apparemment réalistes, mais les programmes comportant une impulsion budgétaire négative , la croissance sous-jacente dépasse toujours la prévision économique affichée et, fréquemment de beaucoup, la croissance potentielle réclamant ainsi des conditions de réalisation pour le moins exigeantes.
De ce fait, la probabilité de révisions à la baisse des perspectives de croissance est grande. Lorsqu'elles interviennent, les Etats sont liés par les annonces faites en matière de politique budgétaire et se découvrent liés par des engagements intenables économiquement.
Dans un tel contexte, enfin, le PSC pousse à des expédients . On ne peut qu'être frappé par le développement de la créativité comptable en Europe depuis l'adoption du PSC.
Tout cela nuit considérablement à la crédibilité de l'UEM. Tout se passe comme si le PSC imposait à l'UEM de respecter une norme budgétaire irréaliste pour mieux les blâmer de ne s'y point conformer.
b) ...accentués par les Codes de conduite successifs...
L'aspect essentiel du Code adopté en 1998 réside dans les tentatives d' interprétation du principe d'une position à moyen terme proche de l'équilibre ou excédentaire qu'il comporte .
Sur ce sujet, on ne peut qu'être étonné par la coexistence d'éléments d'interprétation susceptibles de déboucher sur un assouplissement de la règle de retour à l'équilibre adoptée en 1997 avec la réaffirmation de cette même règle dans toute sa pureté.
Du côté des analyses susceptibles de soutenir une application assouplie de la règle , il convient d'abord de souligner la référence à la résolution du Conseil européen d'Amsterdam , déjà mentionnée, qui implique de récuser le retour coûte que coûte à l'équilibre. Par ailleurs, le Conseil fait siens les arguments tendant à une appréciation relative des programmes et de leur application tenant compte de l'impact de la conjoncture sur les finances publiques . Une précision importante est apportée à ce sujet puisque le Conseil , suivant en cela le comité monétaire, estime que l'objectif de moyen terme doit être envisagé par référence à la longueur du cycle économique . Il ajoute que tout jugement sur la position budgétaire doit emprunter la méthode de l'ajustement conjoncturel à partir des conditions propres à chaque pays, c'est-à-dire tenir compte de l'évolution des soldes structurels.
L'ensemble de ces considérations est toutefois contrebattu par la réaffirmation de la règle de retour à l'équilibre dans toute la pureté qu'elle présente dans les dispositions du règlement 1466/97.
En effet, adoptant une démarche curieuse, le Conseil estime qu'« il importe d'empêcher que la situation budgétaire à moyen terme proche de l'équilibre ou excédentaire devienne une cible mouvante ». Il demande donc que les programmes de stabilité et de convergence , qui, alors, devaient être soumis à la fin de 1998, fassent état de la réalisation aussi rapide que possible de l'objectif à moyen terme du pacte de stabilité et de croissance. Il considère même, sur la base de l'analyse de la Commission, que cet objectif devrait être atteint à la fin de 2002 au plus tard .
Ainsi, le même document, entériné par le Conseil, contient deux conceptions contradictoires des règles du pacte.
La révision du Code de conduite en juillet 2001 n'a pas remédié à cette contradiction. Elle l'a accentuée.
En effet, s'il comporte à nouveau la recommandation d'apprécier les positions budgétaires des États en les corrigeant de leur composante conjoncturelle, le code révisé réaffirme le principe d'une vérification de l'application de la règle de retour à l'équilibre nominal . En bref, une approche visant à ajuster la politique budgétaire en fonction du cycle économique est, aussitôt qu'entamée, récusée.
c) ... qui représentent une fuite en avant allant jusqu'à contrevenir au pacte
Le fonctionnement concret du pacte laisse apparaître la coexistence d'une incapacité à appliquer des règles mal conçues , incapacité plutôt salutaire étant donné les effets négatifs d'une application des règles, et d' une fuite en avant vers un durcissement doctrinal qui va jusqu'à contrevenir aux règles initiales du pacte .
Le Code de conduite révisé en 2001 illustre ce propos. Avec ce Code, le Conseil estime que « l'utilité d'un examen des positions budgétaires corrigeant les effets du cycle économique réside dans les possibilités qu'il offre pour s'assurer que la situation structurelle des comptes publics présente une marge suffisante pour qu'une dégradation conjoncturelle n'éloigne pas le solde public d'une situation budgétaire proche de l'équilibre à moyen terme. »
Cette recommandation implique que soit consacré un principe d'équilibre permanent du solde nominal des comptes publics, qu'un excédent permanent du solde structurel vienne garantir.
Le Code de conduite révisé n'alourdit pas seulement les contradictions des règles du PSC relevées plus haut, il contrevient à ces règles.
Avec cette recommandation, le Conseil, sur la proposition de la Commission, opère un renoncement de principe à tout déficit public, ce qui va bien au-delà des règles du pacte de stabilité et de croissance.
Pour « visualiser » ce glissement, on peut comparer deux graphiques correspondants, l'un au cadre budgétaire du Code révisé, l'autre au cadre budgétaire du PSC.
Il faut, au préalable, rappeler que le solde structurel correspond à l'équilibre des recettes et dépenses publiques d'un pays qui serait toujours en situation de croissance conforme à son potentiel. On sait que tel peut ne pas être le cas et que la croissance est parfois inférieure, parfois supérieure au potentiel (cf. infra ).
En exigeant des États qu'ils connaissent une situation permanente d'excédent structurel en raison des garanties qu'offrirait une telle position dans les phases de ralentissement du cycle économique, au regard de la règle d'équilibre nominal des comptes publics, le Code révisé introduit une nouvelle règle, sensiblement plus contraignante que celle du PSC.
Avec le Code de conduite révisé , le solde public évoluerait dans un tunnel qu'on peut représenter graphiquement comme suit :
Excédent
Solde nominal
Déficit
Croissance inférieure au potentiel
Croissance supérieure au potentiel
Solde structurel
0
Croissance
Cette représentation graphique peut être comparée avec celle que formalise une règle d'équilibre du solde nominal sur la période d'un cycle .
Excédent
Solde nominal
Déficit
Croissance inférieure au potentiel
Croissance supérieure au potentiel
Solde structurel
0
Croissance
On constate que le Code révisé va bien au-delà du PSC .
3. Une conception financière contestable
Il ne borne d'ailleurs pas là le renforcement de la discipline budgétaire par rapport au pacte de stabilité et de croissance initial. Celui-ci se manifeste encore par la recommandation de réunir des marges de manoeuvre supplémentaires en visant un excédent structurel tel que se produise une rapide réduction du ratio dette publique/PIB , afin de se garantir contre des risques budgétaires indépendants des variations cycliques.
Cet accroissement des exigences du pacte n'est pas anodin. Il est à comprendre en fonction des recommandations du Conseil européen de Stockholm (mars 2001) visant à un examen régulier de la soutenabilité des finances publiques, notamment au regard de l'impact sur les budgets publics du vieillissement de la population qui laisse présager une augmentation de plusieurs points de PIB de la charge des retraites.
La logique sous-jacente au Code révisé est que le niveau de la dette publique soit réduit dans des proportions telles que les économies de charges d'intérêt réalisées financent le surcroît de charges publiques résultant de l'alourdissement des retraites. Une telle logique est critiquable.
En outre, il convient de ne pas négliger les effets pervers d'une excessive sévérité budgétaire sur certaines dépenses publiques.
La préoccupation d'éviter que la discipline budgétaire ne conduise à sacrifier les dépenses jugées utiles est parfaitement légitime . Parmi celles-ci sont fréquemment citées les dépenses d'investissement, les dépenses de recherche-développement ou encore les dépenses militaires .
Avec cette dernière catégorie de dépenses, on touche à une seconde justification de ces propositions, qui est de traiter plus équitablement des Etats de l'UEM en tenant compte des efforts particuliers réalisés dans certains domaines présentés comme d'intérêt général.
Une solution régulièrement envisagée consisterait à exclure ces dépenses du calcul des soldes publics et donc de les protéger.
Des arguments convaincants peuvent être opposés à ces préconisations même s'il convient de reconnaître , d'une part, que les ajustements budgétaires conduisent souvent à sacrifier les dépenses les moins inertes, qui sont aussi les plus utiles et, d'autre part, que la qualité de la dépense publique est une composante importante des conditions de la croissance en Europe.
La raison d'être du PSC n'est pas d'améliorer la qualité de la dépense publique mais d'assurer la discipline budgétaire en Europe.
En outre, des difficultés concrètes existent. Les dépenses publiques utiles sont extrêmement difficiles à circonscrire.
Lors du colloque organisé par votre Délégation, un intervenant les avait illustrées ainsi :
« ... Je voudrais citer une autre étude du Professeur Modigliani avec M. Padoa-Schiopa, un peu plus ancienne où ils essayaient de voir à l'intérieur du budget total de l'Italie et des dépenses publiques ce qu'étaient les dépenses favorables à la croissance. A l'époque -c'était avant la « new economy », peut-être que maintenant nous pourrions en rajouter- nous arrivions, si je ne m'abuse, aux alentours de 16 % du PIB. Nous exclurions 16 % du PIB du calcul du déficit ? Je me pose la question.
Lisbonne, par ailleurs, dessine une stratégie de croissance où il y a les dépenses de recherche et développement, de formation, etc... qui sont des « dépenses soft » plutôt que des dépenses d'infrastructures. C'est un peu la nouvelle voie pour une stratégie de croissance. Tout cela devient très flou. Il me semble difficile, même avec une décision du Conseil Européen, d'appliquer de telles règles. »
S'il semble à votre Délégation très difficile de dépasser les objections adressées aux propositions visant à prendre en compte la seule qualité de la dépense publique dans le formatage des règles de surveillance budgétaire en Europe, elle estime néanmoins qu'il convient de porter une considération raisonnable à la nature de la dépense publique .
Il convient de réserver la question des investissements publics . Les règles de la surveillance budgétaire en Europe mentionnent d'ailleurs expressément ce type de dépenses que l'évaluation de la situation budgétaire des Etats peut être amené à prendre en compte. Par ailleurs, la règle d'or appliquée au Royaume-Uni permet, sous certaines réserves, le lancement d'emprunts publics susceptibles de financer l'investissement.
Enfin, si les investissements publics ne sont pas systématiquement porteurs de croissance, ils réunissent deux propriétés particulières :
• l'absence de récurrence de la dépense ;
• l'utilité prolongée des biens qu'ils produisent.
Il est donc raisonnable que la discipline budgétaire en Europe n'interdise pas de financer, au moins en partie, de telles dépenses par l'emprunt .
Enfin, à l'heure où la Commission formule des propositions tendant à accroître la sévérité des règles de politique budgétaire en Europe, le Conseil doit peser les pertes de marges de manoeuvre auxquelles conduirait l'acceptation de ce processus . L'augmentation du niveau de croissance potentielle souhaitée par lui appelle le financement de biens publics, tel que l'effort de recherche-développement. Une contrainte budgétaire excessive n'est pas compatible, il faut être réaliste, avec les objectifs fixés à Lisbonne de faire de l'Europe la zone la plus compétitive du monde.
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Votre rapporteur constate que le code de conduite ainsi révisé comporte une modification des règles du pacte de stabilité et de croissance.
S'il est bien vrai que les finances publiques des États européens doivent être assainies, il n'est guère admissible que le cadre de la discipline budgétaire en Europe soit si profondément modifié dans de telles conditions.
Du reste, de telles initiatives augmentent la distance qui sépare les règles des conditions de leur application, ce qui ne renforce pas la crédibilité de l'ensemble.
* 32 Ainsi que l'indique le III de la résolution du Conseil européen d'Amsterdam.
* 33 Voir infra.
* 34 Voir le rapport d'information n° 369 du 25 juin 2003 : « Le pacte de stabilité et de croissance, un débat au Sénat ».