Enquête de la Cour des comptes relative à la gestion du patrimoine immobilier du ministère de l'équipement

L'ORGANISATION ET LES MOYENS D'ACTION DE LA FONCTION IMMOBILIERE

Malgré l'importance de son patrimoine immobilier, le ministère de l'équipement ne dispose pas des moyens administratifs, opérationnels et financiers qui lui seraient nécessaires pour en assurer la gestion dans les meilleures conditions et mener une véritable politique immobilière.

I. L'ORGANISATION ET LE PILOTAGE DE LA FONCTION IMMOBILIÈRE

L'analyse concerne d'abord la période 2000-2004, la réorganisation du ministère de l'équipement intervenue en mai 2005 étant présentée ensuite.

A. UNE ORGANISATION GÉNÉRALE SANS UNITE

Au sein du ministère de l'équipement, l'organisation de la fonction immobilière se caractérisait pendant la période sous revue par une forte atomisation : en effet, la gestion du parc immobilier bâti du ministère ne relevait pas de la responsabilité d'une structure unique, mais était scindée entre sept gestionnaires centraux principaux ayant chacun en charge une partie du parc, ainsi que le montre le tableau suivant.

Secteur d'activité	Gestionnaire central	Parc immobilier bâti concerné
		Nombre de bâtiments	Surface HON	% du parc ministériel
Equipement	DPSM	4 000	2 100 000	42,9 %
Sécurité routière	DSCR	30	70 000	1,4 %
Tourisme	DT	30	11 000	0,2 %
Administration centrale	DAFAG	50	250 000 ^10 ( * )	5 %
Routes	DR	4 400	1 770 000	36,2 %
Mer	DMGM	160	60 000	1,2 %
Aviation civile	DGAC	1 600	640 000	13,1 %
TOTAL		10 270	4 901 000	100 %

Source : ministère de l'équipement

1) Cette répartition faisait coexister des gestionnaires chargés d'un parc important et d'autres qui, au contraire, ne disposaient que d'un parc modeste, voire très modeste.

Ainsi, le secteur, dit « Equipement », géré par la DPSM, couvrait l'ensemble des activités tertiaires (bureaux banalisés) des 170 services déconcentrés du ministère, hors aviation civile et tourisme, et représentait, à lui seul, 42,9 % du parc immobilier du ministère pour 4 000 bâtiments et 2 100 000 m² de SHON. Le secteur « Routes », géré par la direction des routes, comprenait 36,2 % du parc avec 4 400 centres d'exploitation routière des DDE pour 1 770 000 m² de SHON. En revanche, le secteur « Sécurité routière », avec 30 bâtiments et 70 000 m² de SHON, soit 1,4 % du parc, et le secteur « Mer », avec 160 bâtiments et 60 000 m² de SHON, soit 1,2 % du parc, étaient d'une taille beaucoup plus modeste. Quant au secteur Tourisme, relevant de la direction du tourisme, il ne représentait que 0,2 % du parc pour 11 000 m² de SHON disséminés entre 30 bâtiments en 2004.

2) De surcroît, certains gestionnaires géraient l'ensemble des services centraux et déconcentrés de leur secteur tandis que d'autres ne géraient que certains des services centraux ou, au contraire, certains des services déconcentrés.

La DGAC gérait de manière autonome l'ensemble de son parc de 1 600 bâtiments, représentant 640 000 m² de SHON soit 13,1 % du total ministériel. De même, la direction du tourisme gérait l'ensemble de ses services centraux et déconcentrés. En revanche, la DAFAG ne gérait que des services centraux, à l'exception de surcroît des « blocs » aviation civile et tourisme. Enfin, pour les services déconcentrés, la compétence de la DPSM s'arrêtait dès lors que leurs locaux relevaient du domaine « technique » concerné, par exemple les centres d'exploitation routière gérés par la direction des routes. Parfois, la distinction passait « à l'intérieur même des bâtiments », notamment dans certaines écoles qui relevaient de la DPSM, dont les salles de formation des conducteurs étaient de la compétence de la DSCR.

Cette organisation ne résultait pas d'une réflexion stratégique : elle tenait au maintien de particularismes, comme celui de l'aviation civile qui, depuis l'après-guerre, est géré « à part » dans tous les domaines, l'existence d'un budget annexe et de ressources propres constituant un puissant levier d'autonomie de ce secteur. Il en allait de même de la gestion particulière des services déconcentrés de la Mer qui, tout comme l'existence d'un budget voté propre, témoigne de la volonté politique de conserver un secteur identifié « Mer » alors que l'administration centrale a été rattachée au budget des  « services communs » de l'équipement. Quant au secteur du Tourisme, la reprise en gestion par la DAFAG de son administration centrale, envisagée depuis plusieurs années, n'avait toujours pas été mise en oeuvre, alors qu'elle entraînerait des économies d'échelle, la DAFAG étant d'ailleurs déjà contrainte, selon ses responsables, d'apporter son appui à la « micro-administration » gestionnaire du tourisme.

L'existence d'une gestion immobilière propre pour les secteurs techniques posait aussi question. Pour le secteur « Sécurité routière », on pouvait s'interroger sur la rationalité d'une gestion autonome des centres du permis de conduire, vu leur taille, par rapport aux immeubles gérés par la DPSM. Pour le secteur « Routes », la gestion immobilière propre concernait les centres d'exploitation, alors que les subdivisions, qui travaillent en majorité dans le domaine routier, relevaient de la DPSM : la décentralisation et la réorganisation du réseau routier auront des conséquences très fortes sur la gestion immobilière de ce secteur.

Cette situation n'a pas été modifiée par la réorganisation de mai 2005, qui a seulement regroupé la DAFAG et la DPSM dans une nouvelle direction générale d'administration centrale, dite du personnel et de l'administration.

En définitive, l'organisation générale de la fonction immobilière du ministère apparaît excessivement dispersée. La mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale dans son rapport sur l'immobilier de l'Etat, a préconisé la création d'une direction ministérielle de l'immobilier. Dans le cadre de la LOLF, la mise en place d'un tel service support supposerait qu'elle exerce une « délégation de gestion » pour les directions de programme concernées.

* ¹⁰ Ces données, issues du plan de modernisation immobilière du ministère ne sont pas identiques à celles mentionnées infra pour l'administration centrale, car sont ici inclus les services à compétence nationale.