N° 346
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
|
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 mai 2008 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes (1) sur les comptes du Sénat de l' exercice 2007 ,
BILAN AGRÉGÉ DU SÉNAT
Par M. Marc MASSION,
Secrétaire-rapporteur,
Sénateur.
|
(1) Cette commission mentionnée à l'article 103 du Règlement est composée de : M. Paul Girod, président ; M. Joël Bourdin, vice-président ; M. Marc Massion, secrétaire-rapporteur ; MM. François Fortassin, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Yann Gaillard, Jean-Jacques Jégou, François Marc, Jean-Pierre Plancade et François Trucy |
Introduction
Mesdames, Messieurs,
En vertu de l'autonomie financière des Assemblées parlementaires, inscrite au premier alinéa de l'article 7 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des Assemblées parlementaires et solennellement réaffirmée par deux décisions du Conseil Constitutionnel, la vérification et l'apurement des comptes du Sénat sont confiés à une commission parlementaire, qui rend publiques ses conclusions depuis l'exercice 2002.
Cette commission spéciale, instituée par l'article 103 du règlement du Sénat, est nommée à l'ouverture de chaque session ordinaire, conformément à la règle de proportionnalité entre les groupes politiques. Elle compte normalement dix membres. Toutefois, dans la mesure où tous les groupes politiques doivent y être représentés, le nombre de ses membres est éventuellement augmenté pour satisfaire à cette obligation. Tel est le cas de la commission nommée au mois d'octobre 2007, qui compte onze membres.
La mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et, en particulier, de ses dispositions relatives au projet de loi de règlement et à la certification des comptes de l'État, ont conduit à faire évoluer les procédures de contrôle budgétaires et comptables et l'organisation du travail de la Commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes du Sénat, et ce en deux étapes .
Dès l'an dernier, la Commission spéciale a publié son rapport d'information sur les comptes de l'exercice 2006 avant le 1 er juin 2007, date limite posée par l'article 46 de la LOLF pour le dépôt et la distribution du projet de loi de règlement dudit exercice. Le rapport de la Commission spéciale constitue donc en quelque sorte le « pendant » des rapports annuels de performance établis pour chaque mission du budget général.
L'exercice 2007 a accentué ce mouvement vers une plus grande clarté des comptes, dans le respect tout à la fois de la LOLF et de l'autonomie financière des Assemblées parlementaires.
Dans le cadre de la réserve n° 13 de son rapport portant sur la certification des comptes de l'État en 2006, la Cour des comptes a observé que si les écritures comptables des Assemblées parlementaires s'inspiraient étroitement du plan comptable général, elles ne pouvaient être intégrées dans celles de l'État qu'à la condition de se rapprocher des principes comptables adoptés par ce dernier.
Plusieurs échanges avec la Cour ont permis de définir une méthodologie permettant au Sénat de s'inscrire dans ce processus de certification, qui suppose tout à la fois une réforme comptable et un examen des comptes propre à garantir à la Cour une assurance raisonnable sur leur qualité et leur exhaustivité.
A cet effet, le Conseil de Questure et le Président de la Commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes se sont conjointement rapprochés du Conseil supérieur de l'Ordre des Experts-comptables, qui a accepté d'assister le Sénat, comme l'Assemblée nationale qui s'est jointe à lui.
Dans ce cadre, le Conseil supérieur a apporté aux Assemblées son assistance dans la définition de leurs nouveaux référentiels comptables et, de manière générale, pour l'examen de l'ensemble des procédures de contrôle interne et la revue annuelle de leurs comptes. Les conditions de cette assistance ont été définies par une convention en date du 14 mars 2007.
1. La mise en place d'un nouveau référentiel comptable et l'adoption d'un nouveau Règlement budgétaire et comptable
Conformément à cette convention et aux engagements pris, le Bureau du Sénat a adopté, le 27 novembre 2007, un arrêté définissant le nouveau référentiel comptable de la Haute Assemblée , qui « se fonde sur le plan comptable général et ne se distingue des règles applicables aux entreprises qu'en raison des spécificités de son action et de son patrimoine », et notamment par les règles posées par le recueil des normes comptables de l'État, tant en ce qui concerne les immobilisations corporelles que les passifs liés aux engagements de retraite et aux avantages similaires.
La Commission spéciale a donc eu à examiner des comptes profondément rénovés .
En effet, ces normes ont pour effet d'estimer le patrimoine historique à l'euro symbolique et d'inscrire les engagements de retraite en annexe au bilan.
Les recommandations du Conseil supérieur de l'Ordre des Experts-comptables ont également conduit à modifier les pratiques du Sénat sur plusieurs points importants :
- la subvention d'investissement de la dotation a été supprimée et réintégrée à la subvention de fonctionnement, tandis que la dotation de la société Public Sénat transite désormais par le compte de résultat, c'est-à-dire qu'elle apparaît en charge et en produit ;
- un rattachement plus exigeant à l'exercice 2007 des charges et produits a été pratiqué, ce qui a conduit, en accord avec les cabinets, à développer la constatation de provisions ;
- enfin, un nouveau bilan d'ouverture au 1 er janvier 2007 a été reconstitué. D'une part, les immobilisations corporelles et incorporelles ont été intégralement revues : les immeubles ont été valorisés et l'ensemble des biens mobiliers a été repris. D'autre part, les immobilisations financières ont été restructurées : une partie des valeurs mobilières de placement ont ainsi été reclassées en immobilisations de long terme. Enfin, les titres de participation Public Sénat ont été ajoutés à l'actif.
Dorénavant, le patrimoine du Sénat est en intégralité porté à son bilan, ce qui en améliore la sincérité et la lisibilité .
Les comptes du Sénat ont pu être transmis dans les délais à la Direction Générale de la Comptabilité Publique, qui a pu procéder à leur intégration dans ceux de l'État, en vue de la présentation du projet de loi de règlement pour 2007.
Afin de tirer toutes les conséquences de ces réformes, le Bureau a adopté, le 13 mai 2008, un nouveau Règlement budgétaire et comptable . Ce Règlement remplace le précédent qui datait de 1972 et fonde le régime budgétaire et comptable du Sénat sur les principes définis par la loi organique relative aux lois de finances.
Il réécrit la procédure de clôture et de contrôle des comptes pour tirer les conséquences du nouveau référentiel comptable du Sénat, notamment en renforçant la séparation de l'ordonnateur et du comptable, en répartissant mieux les compétences en ce qui concerne l'arrêté des comptes et en clarifiant les modalités de délivrance des quitus.
2. L'examen des comptes par le Conseil supérieur de l'Ordre des experts comptables
Le Conseil supérieur de l'Ordre des Experts-comptables, assisté par les cabinets Deloitte et Scacchi, a remis à la Commission spéciale au début du mois de mai 2008 ses conclusions à l'issue de la revue des comptes du Sénat pour l'année 2007 à laquelle ils ont procédé, conclusions qui sont annexées au présent rapport, et qui indiquent qu'il n'a « pas été relevé d'anomalies significatives de nature à remettre en cause, au regard du référentiel comptable tel qu'adopté par le Bureau du Sénat, la régularité et la sincérité des comptes et l'image fidèle qu'ils donnent du résultat des opérations de l'exercice écoulé ainsi que de la situation financière et du patrimoine à la fin de cet exercice ».
Conformément aux dispositions du nouveau Règlement budgétaire et comptable, la Commission spéciale a transmis ces conclusions à la Cour des comptes, conclusions propres à offrir à cette dernière, comme l'avait souhaité son Premier Président, une assurance raisonnable sur la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes du Sénat.
Il convient cependant de relever que si, pour cette première année, les comptes du Sénat ont été soumis à un examen dit « limité », suivant les normes de la profession, le Conseil supérieur de l'Ordre des experts comptables et les cabinets Deloitte et Scacchi ont également accompli des diligences qui excèdent ce cadre, comme en témoigne leur lettre au Président de la Commission spéciale annexé au présent document.
Ils ont ainsi procédé à l'appréciation du caractère approprié du nouveau référentiel comptable, à la revue de l'application dudit référentiel aux soldes d'ouverture du bilan et aux opérations de l'exercice, à la revue des procédures de contrôle interne, ainsi que la mise en oeuvre et l'exploitation de circularisations concernant les établissements bancaires et les principaux fournisseurs, autant d'éléments qui rapprochent cet examen d'un véritable audit contractuel des comptes .
3. Un calendrier et des méthodes de travail rénovées pour la Commission spéciale
Le calendrier de travail de la Commission spéciale a été profondément rénové en application du nouveau Règlement budgétaire et comptable.
Les comptes de l'année sont clos dès la fin de l'exercice considéré, sans journée complémentaire. Dans les délais applicables à ceux de l'État, le Trésorier transmet à la direction générale de la comptabilité publique les comptes du Sénat afin qu'elle puisse procéder à leur intégration dans ceux de l'État.
Le 15 mars au plus tard , la Commission spéciale se voit adresser deux documents :
- d'une part, le compte administratif établi par les Questeurs . A compter de sa transmission, la Commission spéciale dispose de 10 semaines pour procéder, sur pièces et sur place, aux contrôles qu'elle juge utiles. Dans ce cadre, elle entend les Questeurs et leur adresse un questionnaire. Au terme de cet examen, la Commission spéciale arrête les comptes et donne quitus aux Questeurs de leur gestion ;
- d'autre part, le compte de gestion du Trésorier . La Commission spéciale transmet ce document à l'entité tierce désignée pour effectuer l'examen des comptes. Cette entité dispose d'un délai de 45 jours avant de transmettre ses conclusions à la Commission spéciale, qui les transmet à son tour à la Cour des comptes afin que cette dernière puisse disposer d'une assurance raisonnable sur la sincérité des comptes du Sénat. Sur la base des conclusions de l'examen mené par l'entité tierce, la Commission spéciale donne quitus au Trésorier de la régularité du compte de gestion.
Les travaux de la Commission spéciale donnent lieu à la publication d'un rapport public qui reprend à la fois ses observations sur la gestion de l'exercice considéré, mais également les conclusions de l'examen des comptes par l'entité tierce sans que celles-ci puissent être modifiées.
Par ailleurs, la Commission spéciale garde la faculté de se réunir pendant toute la durée de la désignation de ses membres afin de débattre de l'ensemble des sujets qui entrent dans ses compétences.
