Dix ans après la loi du 22 juillet 2013 : donner des moyens et des prérogatives aux élus et aux instances des Français établis hors de France

B. DONNER AUX ÉLUS LES MOYENS D'EXERCER LEUR MANDAT

1. En dépit des améliorations apportées par les lois des 27 décembre 2019 et 22 juin 2020, la nécessaire instauration d'un statut de l'élu des Français de l'étranger

Dans leur rapport de 2015, Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte, dressaient un bilan très mitigé des dispositions relatives aux moyens donnés aux élus des Français de l'étranger pour exercer leur mandat. Ils soulignaient en particulier la nécessité d'intensifier l'effort de formation, d'ajuster le régime d'indemnités et de globaliser la protection assurantielle^64(*).

Les lois des 27 décembre 2019 et du 22 juin 2020 ont traduit quelques-unes des recommandations formulées à l'époque.

a) Le régime indemnitaire

Dans sa version initiale, la loi du 22 juillet 2013 renvoyait à un décret en Conseil d'État la détermination du régime indemnitaire des conseillers consulaires et des « remboursements forfaitaires » de leurs frais de mandat ainsi que de ceux des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger^65(*).

Si l'exercice des mandats de conseiller des Français de l'étranger et de conseiller à l'Assemblée des Français de l'étranger est bénévole^66(*), à l'instar des élus locaux en France, les conseillers des Français de l'étranger ont ainsi droit à une indemnité semestrielle, versée à chaque début de semestre civil, et dont le montant est fixé par l'annexe n° 1 du décret n° 2014-144 du 18 février 2014, en fonction de la circonscription d'élection^67(*). L'indemnité semestrielle varie ainsi de 1 888 euros (soit 3 776 euros par an) pour les conseillers des Français de l'étranger de Serbie, jusqu'à 2 790 euros (soit 5 580 euros par an) pour ceux du Japon.

Ces indemnités peuvent être minorées en fonction de la participation aux réunions de chaque conseiller.

En complément, les conseillers des Français de l'étranger ont droit au remboursement de leurs frais de déplacement lorsque ceux-ci sont supérieurs, sur une année, à 60 % du montant annuel de leur indemnité de mandat^68(*). Pour un conseiller des Français de l'étranger de la circonscription comprenant l'Iran, le Pakistan, l'Afghanistan, l'Azerbaïdjan, le Turkménistan, le Kazakhstan, le Tadjikistan, l'Ouzbékistan et le Kirghizistan, ce remboursement est donc ouvert lorsque ses frais annuels de déplacement dépassent 2 052 euros.

Le montant de ce remboursement est égal à la différence entre le coût des déplacements, d'une part, et 60 % du montant annuel de l'indemnité de mandat, d'autre part. Ainsi, un conseiller des Français de l'étranger de la circonscription précitée dont les déplacements ont coûté 4 000 euros en 2022 est remboursé début 2023 à hauteur de 1 948 euros, le reste des frais étant à sa charge.

Régime indemnitaire des élus des Français de l'étranger

	Conseillers des Français de l'étranger		Conseiller à l'AFE
	Indemnité de mandat	Remboursement des déplacements	Indemnité forfaitaire
Critère de versement	Tous les conseillers	Lorsque les frais de déplacement sont supérieurs à 60% du montant annuel de l'indemnité de mandat, sur présentation des pièces justificatives	Pour couvrir les frais de déplacement et de séjour occasionnés par la participation aux sessions plénières de l'AFE, sur présentation des pièces justificatives
Date de calcul	Au début de chaque semestre de l'année N	Au début de l'année N+1	À la fin de l'année N
Mode de calcul	Montant semestriel fixé par décret, en fonction du coût de la vie dans le pays d'élection	Différence entre le coût des déplacements et 60% du montant annuel de l'indemnité de mandat	Montant annuel fixé par décret, en fonction du coût de la vie dans le pays d'élection

Source : commission des lois du Sénat

Le mandat de conseiller à l'AFE ne comporte quant à lui pas d'indemnité spécifique, ces élus étant déjà indemnisés au titre de leur mandat de conseiller des Français de l'étranger. Leurs frais de déplacement et de séjour pour assister aux sessions de l'AFE - qui se tiennent au moins deux fois par an à Paris^69(*) - sont toutefois remboursés sur une base forfaitaire, en fonction de l'éloignement géographique de leur pays de résidence^70(*). Le montant annuel de ce remboursement est déterminé par l'annexe n° 2 du décret n° 2014-144 du 18 février 2014. Ces versements sont effectués a posteriori, à la fin de l'année, sur présentation des pièces justificatives.

Ainsi, les conseillers à l'AFE résidant au Vanuatu sont remboursés de leurs frais de séjour et déplacement à hauteur de 6 938 euros par an, tandis que ceux résidant au Luxembourg sont remboursés à hauteur de 1 976 euros par an.

Mettant en avant le fait que ce régime indemnitaire conduisait les élus des Français de l'étranger à avancer eux-mêmes leurs frais de déplacement, qui pouvaient pourtant atteindre plusieurs milliers d'euros, Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte avaient recommandé de rétablir la possibilité pour l'État de verser une avance sur frais de mandat. L'article 1^er de la proposition de loi n° 57 (2018-2019) avait ensuite traduit cette recommandation.

Reprenant cette disposition, l'article 15 de la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 a modifié les articles 5 et 13 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 afin de remplacer la notion de « remboursements forfaitaires » des frais de mandat des conseillers des Français de l'étranger et des membres de l'AFE par celle, plus large, de couverture des « frais exposés lors de l'exercice de leur mandat ».

Si l'esprit d'une telle modification était bel et bien d'instaurer un système d'avances sur frais de mandat, devant permettre, sous réserve d'un contrôle ex post, la prise en charge de l'intégralité des dépenses engagées par les élus des Français de l'étranger dans le cadre de l'exercice de leur mandat, la pratique s'est révélée très en-deçà des attentes. Les termes des articles 20, 21 et 34 du décret n° 2014-144 du 18 février 2014 n'ont pas été modifiés à la suite de la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020, si bien que le système antérieur de remboursement forfaitaire des frais de mandat continue de s'appliquer.

En conséquence, les moyens alloués aux élus demeurent inférieurs aux frais réels engagés, ne permettant pas à ceux-ci d'exercer leur mandat dans des conditions satisfaisantes. Les élus de circonscriptions étendues couvrant plusieurs pays sont particulièrement entravés dans l'exercice de leur mandat, n'ayant parfois pas la possibilité matérielle d'aller à la rencontre de leurs électeurs.

Pour les rapporteurs, il n'est pas admissible de contraindre les élus des Français de l'étranger à financer sur leurs deniers propres une partie de leurs frais de déplacement et de séjour occasionnés par l'exercice de leur mandat. Il leur semble indispensable de verser aux conseillers des Français de l'étranger et aux conseillers à l'AFE une indemnité de fonction couvrant l'intégralité des frais exposés dans le cadre de leur mandat.

Proposition : Verser aux conseillers des Français de l'étranger une indemnité de fonction couvrant les frais exposés dans le cadre de leur mandat et notamment les frais de déplacement au sein de leur circonscription d'élection.

Verser aux conseillers à l'Assemblée des Français une indemnité de fonction couvrant les frais exposés dans le cadre de leur mandat et notamment les frais de déplacement au sein de leur circonscription d'élection ainsi que les frais de participation aux sessions plénières de l'AFE à Paris.

Dans la même optique de permettre aux élus des Français de l'étranger de se déplacer dans leur circonscription d'élection, en particulier lorsque celle-ci couvre plusieurs pays, les rapporteurs renouvellent, en la précisant, la proposition formulée en 2015 et invitent à délivrer un passeport de service^71(*) aux conseillers des Français de l'étranger et aux conseillers à l'Assemblée des Français élus dans des circonscriptions électorales couvrant plusieurs pays.

Comme rappelé aux rapporteurs pendant les auditions, dans certains États, les droits de visa s'élèvent en effet à plusieurs centaines d'euros, ce qui peut constituer un frein aux déplacements des élus alors même que ceux-ci font partie intégrante de l'exercice de leur mandat.

Proposition : Délivrer un passeport de service aux conseillers des Français de l'étranger et aux conseillers à l'Assemblée des Français élus dans des circonscriptions électorales couvrant plusieurs pays.

b) La protection assurantielle

La loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 renvoie à un décret en Conseil d'État les conditions dans lesquelles les conseillers des Français de l'étranger et les membres de l'AFE sont « indemnisés des dommages résultant des accidents subis dans le cadre de leur mandat »^72(*).

Les élus sont ainsi invités à contracter une assurance individuelle et reçoivent, en contrepartie, une allocation annuelle versée par l'État, dont le montant est fixé en fonction de la circonscription d'élection^73(*). Son versement est conditionné à la présentation d'une attestation d'assurance^74(*).

Dans leur rapport de 2015, Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte soulignaient déjà que ce dispositif soulevait des difficultés administratives tant pour les élus que pour l'administration : en effet, « les élus ont dû s'assurer que leurs contrats d'assurance couvrent ce type de dommages ou, le cas échéant, en souscrire un nouveau, parfois dans des pays où les compagnies d'assurance locales ne proposent pas de tels services. De son côté, l'administration [a dû] s'assurer, à son tour, que le contrat présenté par l'élu pour bénéficier du versement de l'allocation répond aux exigences réglementaires »³.

Ils proposaient, en conséquence, de rétablir le système prévalant sous l' « ancienne » AFE, dans lequel il revenait à l'administration de conclure un contrat d'assurance unique couvrant l'ensemble des élus^75(*) et de verser directement le coût de la police d'assurance, plutôt que de rembourser individuellement chaque élu sur une base forfaitaire.

Traduite par l'article 1^er de la proposition de loi n° 57 (2018-2019), cette disposition n'a toutefois pas vu le jour depuis.

Considérant qu'une souscription groupée faciliterait les démarches des élus, et réduirait leurs frais ainsi que le coût induit pour l'État, les rapporteurs souhaitent renouveler cette proposition, qui participerait de la valorisation du statut de l'élu des Français de l'étranger.

Proposition : Privilégier la conclusion d'une assurance collective pour les élus des instances représentatives des Français établis hors de France plutôt que le remboursement individuel des frais d'assurance exposés.

c) Le droit à la formation

La loi du 22 juillet 2013 a consacré, dès sa version initiale, le droit à la formation des conseillers consulaires et des membres de l'AFE. Les articles 5 et 13 renvoient ainsi à un décret en Conseil d'État la détermination des conditions dans lesquelles les élus des Français de l'étranger « exercent leur droit à la formation au titre de leur mandat ».

L'article 24 du décret n° 2014-144 du 18 février 2014 précise que les conseillers des Français de l'étranger « reçoivent une formation dans les domaines de compétence des conseils consulaires » et qu'à cette fin, ils ont accès « aux actions de formation organisées localement et destinées aux personnels diplomatiques et consulaires » et « aux didacticiels mis en ligne par le ministère des affaires étrangères ».

L'article 36 du même décret prévoit pour les conseillers à l'AFE une formation complémentaire dispensée à l'occasion des sessions plénières dans ses domaines de compétence.

Si, en 2015, les actions de formation à l'attention des élus des Français de l'étranger étaient encore en cours d'élaboration, Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte soulignaient la nécessité que les nouveaux élus soient « initiés au fonctionnement des services administratifs qui interviennent dans le champ de compétence du ministère »^76(*).

La loi dite « Engagement et proximité » a ensuite clarifié le droit à la formation des conseillers des Français de l'étranger, en inscrivant à l'article 3 de la loi du 22 juillet 2013 que ceux-ci ont « droit à une formation adaptée à leurs fonctions » et qu'ils ont « accès à des formations organisées par le ministère des affaires étrangères » - celles-ci pouvant être organisées à distance ou lors des sessions de l'AFE.

En application de cette disposition, une formation de trois demi-journées s'est tenue à la suite de l'élection des conseillers des Français de l'étranger de 2021, afin de présenter à ces derniers le cadre de leur mandat et le rôle et les missions des consulats ; un guide de l'élu et du conseil consulaire a par ailleurs été mis à la disposition des nouveaux élus^77(*).

Par ailleurs, entre l'élection de l'AFE de décembre 2021 et le début de l'année 2023, trois demandes de formation ont été formulées par l'AFE. Les deux premières - introduction aux fondamentaux des finances publiques, d'une part, et atelier de sensibilisation aux enjeux climatiques, d'autre part - ont été satisfaites à l'occasion de la 38^e session plénière de l'AFE ; la troisième formation, consacrée au « recueil de la parole » dans le cadre de la cellule de règlement des conflits de l'AFE, sera organisée lors de la session plénière d'octobre 2023^78(*).

En outre, un cycle de formation dispensé par le Collège des Hautes études de l'Institut Diplomatique (CHEID) à destination des cadres supérieurs du public et du privé, des élus nationaux et locaux, des journalistes, des chercheurs, a également été ouvert aux conseillers des Français de l'étranger pour la session 2023.

Si les évolutions récentes intervenues dans la loi et la pratique constituent un progrès, elles apparaissent toutefois encore insuffisantes aux yeux des élus des Français de l'étranger, comme indiqué aux rapporteurs lors des auditions. En particulier, un certain nombre de Français de l'étranger ont fait part du souhait de bénéficier d'une formation dans des domaines ne relevant pas strictement du champ de compétences des conseils consulaires tel qu'identifié à l'article 3 de la loi du 22 juillet 2013^79(*). Il en est ainsi des questions relatives aux visas et au droit de la nationalité.

Par ailleurs, la session de formation organisée en visio-conférence en décembre 2021 à la suite des élections consulaires de la même année a présenté des limites, déjà relevées par la commission des lois, règlements et affaires consulaires de l'AFE dans son rapport d'octobre 2022^80(*). En particulier, l'organisation des trois demi-journées successives de formation selon deux horaires distincts^81(*), visant à couvrir plusieurs fuseaux horaires, s'est révélée insuffisante pour permettre au plus grand nombre de conseillers d'y participer^82(*). L'absence d'enregistrement de la session en vue de son visionnage en différé est également regrettable.

Aussi les rapporteurs jugent-ils nécessaire, de manière générale, de renforcer la formation dispensée aux nouveaux conseillers des Français de l'étranger.

Proposition : Renforcer la formation dispensée aux nouveaux conseillers des Français de l'étranger, en en allongeant la durée et en y intégrant de nouveaux modules (notamment sur les visas et le droit de la nationalité)

Régime indemnitaire décent, couverture assurantielle efficace, droit à la formation effectif : pour les rapporteurs, il est urgent d'instaurer un statut de l'élu des Français de l'étranger à la hauteur de l'engagement des conseillers des Français de l'étranger et des conseillers à l'AFE et cohérent avec les exigences démocratiques.

2. Renforcer l'appui administratif et améliorer l'information dont disposent les élus des Français de l'étranger

L'instauration des conseils consulaires et des conseillers des Français de l'étranger ne s'est pas accompagnée de la mise en place d'un interlocuteur ni d'une structure chargés de répondre à leurs interrogations, pourtant nombreuses. Tandis que les conseillers à l'AFE disposent du secrétariat général pour les assister et les conseiller, les conseillers des Français de l'étranger qui ne sont pas membres de l'AFE manquent d'informations et de soutien administratif, même s'ils disposent du poste consulaire.

Le constat fait par les rapporteurs en 2015 d'un « sentiment d'abandon »^83(*) chez les conseillers consulaires semble s'être aggravé depuis, si bien que la proposition faite à l'époque de confier au secrétariat général de l'AFE un rôle de coordination au bénéfice de l'ensemble des élus - conseillers des Français de l'étranger comme conseillers à l'AFE - conserve toute sa pertinence. Le secrétariat général de l'AFE deviendrait ainsi un secrétariat général de l'AFE et des conseils consulaires.

Proposition : Prévoir que le secrétariat général de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) assure un rôle de coordination au bénéfice de l'ensemble des élus (conseillers des Français de l'étranger et conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger), et devienne ainsi un secrétariat général de l'AFE et des conseils consulaires.

Dans la perspective de faire bénéficier tous les conseillers des Français de l'étranger, qu'ils soient conseillers à l'AFE ou non, d'un même niveau élevé d'informations, les rapporteurs jugent également souhaitable de prévoir que le rapport annuel aujourd'hui remis à l'AFE par le Gouvernement sur la situation des Français établis hors de France^84(*) soit aussi remis aux conseillers des Français de l'étranger.

Proposition : Prévoir que le rapport annuel remis par le Gouvernement sur la situation des Français établis hors de France soit également remis aux conseillers des Français de l'étranger, et non seulement à l'AFE

Au-delà de l'assistance administrative et de l'information qu'ils souhaiteraient voir renforcer, les conseillers des Français de l'étranger auditionnés par les rapporteurs ont également évoqué la question de l'exercice concret de leur mandat, et donc celle de la mise à disposition d'un lieu à cette fin.

Si, dans les communes françaises, les conseillers municipaux disposent d'un local^85(*), aucune disposition similaire n'existe aujourd'hui pour les conseillers des Français de l'étranger. Disposer d'un local de réunion et de permanence est pourtant indispensable au bon exercice d'un mandat électif ; aussi les rapporteurs invitent-ils à garantir l'accès continu des élus aux locaux consulaires ainsi que la possibilité d'y tenir une permanence.

Proposition : Garantir l'accès continu des élus aux locaux consulaires ainsi que la possibilité d'y tenir une permanence.

Enfin, l'octroi de nouvelles attributions au secrétariat général de l'AFE, tel qu'évoqué plus haut, rendrait d'autant plus indispensable le renforcement des moyens administratifs dont il est doté.

Les rapporteurs déplorent la réduction des moyens consacrés au secrétariat général de l'AFE depuis 2013 ainsi que l'absence d'une structure dédiée entièrement à l'appui administratif des élus. En effet, le secrétariat général de l'AFE, composé d'agents du ministère des affaires étrangères, remplit d'autres missions entre les deux sessions plénières de l'AFE. Dans ces conditions, les rapporteurs des commissions peuvent, au mieux, compter sur l'assistance de stagiaires ou vacataires recrutés pour la seule durée de la session.

C'est pourquoi, dans la lignée de la proposition formulée en février 2023 par le groupe d'études « Statut, rôle et place des Français établis hors de France » du Sénat^86(*), les rapporteurs jugent nécessaire de renforcer le secrétariat de l'AFE, afin que chaque commission^87(*) bénéficie au moins d'un équivalent temps plein pour l'organisation des travaux de la commission et la rédaction des comptes rendus et des rapports.

Proposition : Renforcer le secrétariat général de l'AFE et mettre à disposition de chaque commission au moins un équivalent temps plein pour l'organisation de ses travaux et la rédaction des comptes rendus et des rapports.

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* ⁶⁴ Rapport n° 481 (2014-2015), pp. 17 à 20.

* ⁶⁵ Articles 5 et 13 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013.

* ⁶⁶ En application, respectivement, des articles 19 et 34 du décret n° 2014-144 du 18 février 2014.

* ⁶⁷ Conformément à l'article 20 du décret n° 2014-144 du 18 février 2014. Pour chaque circonscription, le montant de l'indemnité des conseillers des Français de l'étranger est calculé par référence à l'indemnité versée à un conseiller municipal d'une ville de moins de 100 000 habitants et en prenant en compte le coût de la vie dans le pays d'élection.

* ⁶⁸ Article 21 du décret n° 2014-144 du 18 février 2014.

* ⁶⁹ Article 9 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013.

* ⁷⁰ Article 34 du décret n° 2014-144 du 18 février 2014.

* ⁷¹ Comme les passeports et les passeports de mission, les passeports de service sont régis par le décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005.

* ⁷² Article 5 de la loi du 22 juillet 2013 pour les conseillers des Français de l'étranger ; article 13 de la même loi pour les conseillers à l'AFE.

* ⁷³ Arrêté du 6 août 2014 fixant le montant de l'allocation visée aux articles 22 et 34 du décret n° 2014-144 du 18 février 2014.

* ⁷⁴ Article 22 du décret n° 2014-144 du 18 février 2014 pour les conseillers des Français de l'étranger ; article 34 du même décret pour les conseillers à l'AFE.

* ⁷⁵ Entre 1984 et 2013, le ministère des affaires étrangères disposait d'un contrat d'assurance groupé ce type.

* ⁷⁶ Rapport n° 481 (2014-2015), p. 18.

* ⁷⁷ Source : direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire.

* ⁷⁸ Source : direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire.

* ⁷⁹ Voir page 40 et suivantes pour plus de précisions sur les compétences du conseil consulaire.

* ⁸⁰ « Cadre juridique, conditions et moyens de travail des conseillers des Français de l'étranger et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger », fait par Warda Souihi, p.16.

* ⁸¹ De 9h à 12h heure de Paris, et de 14h à 17h heure de Paris.

* ⁸² Pour un conseiller des Français de l'étranger résidant à l'ouest du continent nord-américain, par exemple, les horaires de Paris 9h-12h et 14h-17h correspondaient, respectivement aux horaires 00h-3h et 5h-8h en heure locale.

* ⁸³ Rapport n° 481 (2014-2015), p. 20.

* ⁸⁴ En application de l'article 10 de la loi du 22 juillet 2013.

* ⁸⁵ Les conseillers appartenant à la majorité municipale disposent d'un bureau à la mairie ; conformément à l'article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales, dans les communes de plus de 3 500 habitants, les conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale qui en font la demande peuvent disposer sans frais du prêt d'un local commun, selon des modalités fixées par décret.

* ⁸⁶ Note de synthèse sur le statut des conseillers des Français de l'étranger et des conseillers à l'AFE : https://www.senat.fr/fileadmin/import/files/fileadmin/Fichiers/Images/relations_internationales/Expatries/PDF/Note_de_synthese_Statut_de_l_elu_MEP_2.pdf

* ⁸⁷ Pour rappel, les commissions de l'AFE sont au nombre de six.