IV. PARLEMENTS NATIONAUX :
COMMENT PASSER D'UN POUVOIR
DE VETO À UN RÔLE PROACTIF ?
Mme
Katrin Auel, professeure associée à l'Institut d'études
avancées de Vienne
1. Introduction
Souvent salué comme le « traité des parlements », le traité de Lisbonne a élargi de manière significative le rôle des parlements nationaux dans le système multi-niveaux de l'UE. Alors que les traités précédents mentionnaient également leur rôle dans les protocoles, l'article 12 du traité de Lisbonne reconnaît formellement que les parlements nationaux « contribuent activement au bon fonctionnement » de l'Union et définit un certain nombre d'instruments et de mécanismes spécifiques qui complètent les droits de contrôle nationaux existants et le « dialogue politique »63(*). Parmi ces instruments et mécanismes, on peut citer le système d'alerte précoce64(*) (EWS) destiné à garantir le respect du principe de subsidiarité par l'UE, les nouvelles compétences parlementaires d'évaluation et de contrôle dans le domaine de la sécurité intérieure (Europol et Eurojust), ainsi que l'accent mis sur la coopération interparlementaire (IPC).
Comme nous le verrons plus loin, ces instruments semblent avoir peu contribué à accroître l'influence parlementaire dans la politique de l'UE. Ils offrent toutefois aux parlements nationaux la possibilité de s'affranchir de leur rôle stratégique de « veto externe » (Benz 2004) et d'adopter un rôle plus proactif, constructif et délibératif dans la politique de l'UE. Les nouvelles dispositions mettent l'accent sur la coopération interparlementaire qui peut, à son tour, créer une structure publique de communication dans laquelle les politiques européennes sont délibérées au-delà des frontières. Partant de l'idée que l'émergence d'une telle structure de communication nécessite à la fois des délibérations interparlementaires et un lien de communication avec les publics nationaux, nous évaluerons ci-après la contribution du SAP, du dialogue politique et des formes institutionnelles de la CIP.
2. Après Lisbonne : une influence parlementaire plus forte sur la politique de l'UE ?
Plus de dix ans après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les évaluations de l'impact sur le rôle des parlements nationaux dans les affaires européennes sont mitigées. À première vue, le système d'alerte précoce semble avoir été un succès : Les parlements nationaux se sont engagés à un degré variable (Auel et Neuhold 2018), mais dans l'ensemble plutôt actif, à la fois dans le SAP et dans le dialogue politique, et ils ont jusqu'à présent atteint le quorum nécessaire pour adresser un carton jaune à la Commission à trois reprises65(*). Un examen plus approfondi révèle toutefois que l'influence parlementaire exercée par le biais de ces nouvelles arènes semble être restée marginale dans le meilleur des cas. Alors que Cooper (2019 : 936) identifie « au moins une poignée de cas » où les contributions des SAP par les parlements nationaux ont exercé une certaine influence sur le résultat législatif final, une évaluation du Riksdag suédois suggère que les opinions parlementaires semblent au mieux redondantes : Lorsque la formulation finale des actes législatifs de l'UE adoptés reflète effectivement les préoccupations parlementaires, cela semble principalement dû au fait que » le législateur au niveau de l'UE, c'est-à-dire le Conseil et, le cas échéant, le Parlement européen, avait, au moins dans une certaine mesure, des préoccupations similaires concernant la proposition de la Commission » (Swedish Riksdag, 2018 : 177, traduction de l'auteur). En effet, comme le montrent van Gruisen et Huysmans (2020), les avis motivés parlementaires semblent servir principalement d'alerte précoce pour la Commission européenne concernant une opposition potentielle au sein du Conseil. Les parlements nationaux ont également critiqué à plusieurs reprises le fait qu'il n'est pas clair dans quelle mesure leurs objections, commentaires et préoccupations sont réellement pris en compte (au lieu de beaucoup, COSAC 2019). Pire encore, comme le critiquent De Wilde et Raunio (2018), l'engagement intensif en ressources dans les SAP peut distraire les parlements nationaux de leur contrôle national.
En revanche, des formes plus institutionnalisées de CIP ont prospéré depuis le traité de Lisbonne avec la création de deux nouvelles conférences interparlementaires majeures sur le SECG et la PSDC/PFDP, ainsi qu'un grand nombre de réunions plus petites au niveau des commissions (président) (voir Kreilinger 2013, Cooper 2017 et les contributions de Lupo et Fasone 2016). Le dernier ajout est le groupe de contrôle parlementaire conjoint sur Europol (Kreilinger 2017) constitué en octobre 2017. Ces contacts directs sont également complétés par d'autres formes d'échange d'informations, notamment par l'intermédiaire d'IPEX.eu66(*) ou du Centre européen de recherche et de développement parlementaires (CERDP). Cependant, des doutes subsistent quant à l'influence parlementaire par le biais de l'IPC. L'une des raisons est que la composition et le taux de participation des délégations parlementaires aux réunions et conférences varient fréquemment, ce qui est considéré comme un obstacle au « développement d'une mémoire institutionnelle partagée et, en fin de compte, à l'influence globale de la CIP sur les politiques de l'UE » (Wouters et al. 2014 : 8). Les conclusions des conférences interparlementaires n'ont aucun rôle formel dans les processus politiques de l'UE, elles ne sont même pas contraignantes pour les parlements participants. Enfin, bien qu'ils soient souvent désignés collectivement, les parlements ne constituent en aucun cas un groupe homogène. Ils ont non seulement des intérêts et des préférences politiques différents, mais aussi des points de vue très différents sur la manière dont la légitimité parlementaire devrait être obtenue au sein de l'UE, ce qui se traduit également par des préférences différentes concernant l'implication des parlements dans la politique de l'UE. Winzen (2017), par exemple, soutient que des préférences plus intergouvernementales ou plus fédérales concernant le développement constitutionnel de la politique de l'UE informent également les préférences des parlementaires concernant leurs droits collectifs au sein de l'UE (voir également Winzen et al. 2015). Bolleyer (2017 : 528), en revanche, soutient que « l'activisme interparlementaire » visant à renforcer l'influence parlementaire dépend, entre autres, de la question de savoir si « les parlements se perçoivent comme des détenteurs d'intérêts distincts de ceux de leurs exécutifs ». Pour les systèmes parlementaires européens, cela implique une déviation sérieuse de la logique standard des relations exécutif-législatif. La persistance de cette logique est également évidente dans le contexte du MEF, où les avis parlementaires sont un bon prédicteur de l'opposition du gouvernement aux propositions législatives au sein du Conseil (Van Gruisen et Huysmans 2020), car ils soutiennent souvent les positions du gouvernement (Fromage et Kreilinger 2017 : 144). Il est donc difficile pour les parlements nationaux de développer une position unifiée.
3. Un nouveau rôle délibératif pour les parlements nationaux au sein du système multi-niveaux de l'UE ?
D'un point de vue différent, cependant, on peut affirmer que les nouvelles dispositions du traité sont importantes, non pas tant parce qu'elles prévoient une influence parlementaire collective supplémentaire, mais parce qu'elles ont le potentiel de renforcer la délibération et la communication interparlementaires. Cooper (2012), par exemple, affirme que l'implication des parlements nationaux dans le SAP crée une « troisième chambre virtuelle » pour l'UE : Bien qu'ils ne se réunissent pas dans un espace physique, ils forment un organe collectif qui peut, entre autres, exercer une fonction délibérative. De même, Benz (2013, 2016) souligne que les relations interparlementaires sont un élément important de la démocratie dans l'UE parce qu'elles fournissent une structure de communication qui peut générer un espace public pour discuter des politiques et relier ces discussions aux publics nationaux. L'accent mis sur le potentiel de légitimation de la communication parlementaire se reflète également dans un « tournant communicatif » plus large dans la littérature sur les parlements nationaux de l'UE. Ici, les chercheurs ont remis en question l'accent prédominant mis sur l'influence et le contrôle parlementaires, soulignant plutôt l'importance de la fonction de communication parlementaire et son potentiel à rendre les décisions et les processus politiques de l'UE plus accessibles aux citoyens (par exemple, Auel 2007 ; Rauh 2015). Il est également prouvé que les parlements nationaux se sont davantage préoccupés de leur rôle de communication dans les affaires européennes. Un certain nombre d'études comparatives récentes indiquent qu'ils ont fait des efforts, bien que variables, pour communiquer les politiques de l'UE aux citoyens67(*).
Cependant, la question reste de savoir si et comment les parlements nationaux peuvent utiliser ces instruments pour étendre la portée de la communication parlementaire au-delà des frontières nationales afin de créer « une structure horizontale de communication publique dans une représentation à plusieurs niveaux » (Benz 2016 : 12). Ici, les conditions minimales pour l'émergence d'une telle structure de communication sont, premièrement, le développement de délibérations interparlementaires significatives et substantielles et, deuxièmement, que les résultats des délibérations interparlementaires soient liés et intégrés dans les discours publics nationaux.
4. Une structure de communication interparlementaire émergente ?
Comme l'ont montré les trois cartes jaunes, le SAP a certainement amélioré la coordination entre les parlements nationaux, mais les attentes concernant le développement de délibérations interparlementaires significatives par le biais du SAP ou du Dialogue politique semblent exagérées. Une coordination efficace semble dépendre fortement de l'investissement des parlements68(*). De plus, étant donné le court délai de huit semaines, la coordination a généralement lieu vers la fin du délai, sous une pression considérable et par le biais d'une communication plus ou moins informelle entre les parlements ou leurs agents de liaison à Bruxelles. Par conséquent, il semble qu'il y ait peu de temps pour s'engager dans un échange de vues interparlementaire substantiel. Le dialogue politique, quant à lui, bien que moins contraignant en termes d'objectifs et de délais, n'a pas d'impact formel au-delà des réponses (volontaires) de la Commission européenne. Par conséquent, il n'est pas nécessaire d'atteindre un quorum et les parlements sont moins incités à coordonner leurs opinions. Enfin, dans les deux contextes, le contrôle est souvent délégué à l'administration parlementaire, ce qui peut conduire à une bureaucratisation plutôt qu'à une parlementarisation de la politique de l'UE : « Le dialogue n'est parfois ni politique ni un dialogue » (Rozenberg 2017 : 24).
La CIP, quant à elle, semble plutôt bien remplir son rôle d'arène de partage d'informations et de communication interparlementaire, même si les réunions plus petites et plus ciblées au niveau des commissions semblent avoir plus de succès à cet égard. En revanche, les grandes conférences, comme la conférence phare de la COSAC, ont souvent été critiquées pour leurs séances plénières qui ne permettent guère de discussions et d'interactions réelles en raison de la prédominance des discours et des interventions préparés à l'avance. Ces réunions [de la conférence du SECG] sont toujours un peu frustrantes. Chaque personne exprime sa position en deux minutes, ce qui limite la profondeur de la réflexion sur des sujets aussi vastes (Sabine Thillaye, ancienne présidente du CCE de l'Assemblée nationale, citée par Boroñska-Hryniewiecka 2021 : 151). Pourtant, l'échange de points de vue et de bonnes pratiques ainsi que le réseautage avec des représentants d'autres parlements nationaux et/ou d'institutions de l'UE semblent être les principales motivations des parlementaires nationaux pour participer à des réunions interparlementaires (Boroñska-Hryniewiecka 2021 : 148 ; voir aussi Malang 2019, COSAC 2019).
Pourtant, bien que nous manquions de recherches systématiques dans ce domaine, certains éléments indiquent que la communication interparlementaire est rarement reliée aux discours nationaux, à la fois au sein des parlements et au-delà. Les députés rendent rarement compte des activités de la CIP à la plénière ou même aux commissions concernées (pour la France et la Pologne : Boroñska-Hryniewiecka 2021 : 150ff.), et les avis du SAP sont généralement adoptés sans débat en plénière. En revanche, les délibérations interparlementaires sont, dans une large mesure, accessibles au public. La plupart des conférences interparlementaires proposent aujourd'hui des retransmissions en direct et/ou publient des vidéos de leurs réunions plénières. En outre, elles fournissent souvent des informations sur les réunions, notamment un résumé des réunions, des déclarations, des résolutions et des rapports. Cependant, même si ces informations sont les bienvenues, il n'est pas certain qu'elles atteignent réellement le grand public. La plupart des citoyens font l'expérience de la politique principalement de manière indirecte par le biais des médias, et ces derniers ne semblent pas considérer les réunions de la CIP, même les plus importantes, comme suffisamment dignes d'intérêt pour les couvrir. Sur plus de 10 000 articles de presse sur la participation parlementaire à l'UE dans l'ensemble de données69(*), certes daté, d'Auel et al. (2018), moins de 50 mentionnent même une forme quelconque de CIP - et il en va de même pour les avis de la SAP ou du dialogue politique. L'une des raisons pourrait bien être qu'aucun de ces instruments ne figure très souvent, voire pas du tout, à l'ordre du jour des sessions plénières nationales. Comme le montrent Auel et al. (2018), les débats en plénière font partie des rares activités parlementaires dans le domaine des affaires européennes qui bénéficient d'une couverture médiatique régulière.
Il y a cependant des développements qui pourraient conduire à une délibération interparlementaire plus substantielle concernant les propositions législatives de l'UE : Un instrument potentiellement prometteur pourrait être l'introduction d'un « carton vert », un mécanisme qui permettrait aux parlements, à condition qu'ils atteignent un certain quorum, de proposer de nouvelles initiatives législatives ou non législatives, ou des amendements à la législation existante. L'idée de la « carte verte » a fait son chemin parmi les parlements nationaux il y a quelques années (par exemple, COSAC 2015a, 2015b), le PE a signalé son soutien à la proposition (Parlement européen 2017 : para 60), et même la Commission a déclaré son ouverture générale à l'idée (Commission européenne 2017). L'idée de la carte verte a récemment été reléguée au second plan, mais si elle est correctement mise en oeuvre, elle pourrait donner aux parlementaires nationaux l'occasion de participer à une délibération interparlementaire plus active et constructive sur les responsabilités de l'UE que le SAP, qui est principalement un mécanisme de défense.
Un autre développement intéressant est l'intérêt croissant des parlements nationaux pour le programme de travail annuel de la Commission (CWP) en tant que moyen de planifier leurs activités de contrôle de manière plus stratégique. Il est important de noter que le programme de travail est désormais également discuté lors des réunions de la COSAC, en particulier lors de la réunion des présidents de la COSAC au début de l'année, et qu'il sert à identifier un ou deux sujets qui seront au centre de l'activité de la COSAC pour l'année à venir (pour plus de détails, voir Fasone et Fromage 2016 : 300f.). Par conséquent, les parlements pourraient utiliser le PTCE non seulement pour établir un lien plus fort entre leurs activités de contrôle nationales, mais aussi comme moyen de favoriser la délibération interparlementaire sur les initiatives et les propositions de l'UE.
Cela pourrait également être combiné à une proposition présentée dans un rapport de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen (Parlement européen 2018a : 5) et approuvée dans une résolution du Parlement européen le 19 avril 2018 (Parlement européen 2018b), à savoir l'introduction d'une « semaine européenne » annuelle se déroulant simultanément dans tous les parlements nationaux, avec des débats sur l'agenda européen entre les députés, les commissaires européens, les membres du Parlement européen et les représentants de la société civile. S'il est soutenu par les parlements nationaux, un tel format pourrait en effet favoriser l'émergence de quelque chose qui s'apparente à un espace public européen parlementaire.
5. Conclusion
Lorsque le traité de Lisbonne est finalement entré en vigueur en décembre 2009, il a été salué comme le traité des parlements. En effet, le nouveau traité a fourni aux parlements nationaux un certain nombre de moyens nouveaux ou renforcés, principalement « doux », d'implication directe dans le processus législatif au niveau européen. En conséquence, les parlements nationaux disposent désormais d'arènes supplémentaires d'implication collective dans la politique de l'UE - et donc de l'opportunité de passer du statut d'« acteurs de veto » externes à celui d'« acteurs multi-arènes » (Auel et Neuhold 2017). Bien que l'impact des nouvelles dispositions en termes d'influence parlementaire directe sur l'élaboration des politiques de l'UE ait été jusqu'à présent décevant, l'attente selon laquelle les nouvelles dispositions conduiraient à une coopération et une communication interparlementaires accrues a, malgré toutes les difficultés, certainement été satisfaite. Ceci est principalement vrai en ce qui concerne l'augmentation des arènes institutionnalisées de la CIP, et moins en ce qui concerne le SAP ou le dialogue politique, où les règles de procédure entravent le développement d'une communication interparlementaire significative. Les parlements ont également redoublé d'efforts non seulement pour faire connaître à leurs citoyens la politique intérieure de l'UE, mais aussi pour rendre la communication interparlementaire directement accessible au public. Dans l'ensemble, cependant, nous n'avons vu qu'un aperçu d'une structure de communication interparlementaire qui relie et connecte les discours publics nationaux sur les questions européennes.
Sur ce point, les parlements nationaux doivent trouver des moyens plus innovants de développer les liens entre les principales institutions démocratiques au niveau national (et européen) par le biais de la coopération et de la communication interparlementaires, afin de créer des liens de communication (au moins indirects) avec et entre les publics et les discours nationaux. À cet égard, des propositions telles que l'introduction d'une « carte verte » ou, surtout, l'organisation de débats parlementaires simultanés sur l'agenda européen et le programme de travail de la Commission dans le cadre d'une semaine européenne pourraient constituer une voie prometteuse.
* 63 Le dialogue politique, introduit avec l'initiative Barroso en 2006, vise à établir un dialogue entre les parlements nationaux et la Commission européenne au début du processus d'élaboration des politiques et n'est pas, comme le SAP, limité aux aspects de la subsidiarité (voir Janèiæ 2012).
* 64 Les parlements nationaux peuvent envoyer un avis motivé dans les huit semaines suivant la réception d'une proposition législative s'ils considèrent que la proposition viole le principe de subsidiarité. Ces avis sont comptabilisés comme des votes - deux par parlement, un par chambre dans les systèmes bicaméraux - et si certains seuils sont atteints (un quart des votes pour les propositions relatives à la liberté, la sécurité et la justice et un tiers pour toutes les autres propositions), la proposition doit être réexaminée (ce que l'on appelle le « carton jaune »). Si un seuil de plus de 50 % des voix est atteint, le « carton orange » oblige non seulement la Commission à réexaminer la proposition, mais permet également au Parlement européen ou au Conseil, statuant à des majorités définies, de rejeter la proposition.
* 65 Il s'agit des cartons jaunes sur la « Proposition de règlement du Conseil relatif à l'exercice du droit de mener une action collective... » (Monti II) (COM/2012/130), sur la « Proposition de règlement du Conseil sur la création du Parquet européen " (COM/2013/534) et sur la « Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil... modifiant la directive 96/71/CE... concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services » (COM(2016) 128 final).
* 66 Échange interparlementaire d'informations sur l'UE.
* 67 Par exemple, Auel et Raunio 2014 ; Auel et al. 2016 ; Rauh et De Wilde 2018 ; Umit 2017 ; Wendler 2016 ; Winzen et al. 2018.
* 68 Voir Cooper (2015) ou Neuhold et Högenauer (2016) sur le rôle du Folketing danois, et Pegan et Högenauer (2016) sur le rôle du Tweede Kamer néerlandais en tant que principaux entrepreneurs à l'origine des cartons jaunes sur la directive Monti II et la directive OEPP, respectivement.
* 69 L'ensemble des données se compose de tous les articles sur l'implication parlementaire dans les affaires européennes sur une période de quatre ans (2010 - 2013) dans sept États membres (Autriche, Finlande, France, Allemagne, Pologne, Espagne et Royaume-Uni) et dans trois journaux chacun.