Quel rôle pour les Parlements nationaux dans l'Union européenne ? - The role of national parliaments in the European Union

V. LES CONSÉQUENCES POUR LES PARLEMENTS NATIONAUX DU RÔLE CROISSANT DE L'UNION EUROPÉENNE SUR LES SUJETS D'UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE ET LES MOYENS DE S'Y ADAPTER
M. Gavin Barrett, professeur à l'University college Dublin

1. Introduction

Les actes adoptés dans le cadre de l'Union économique et monétaire sont parfois controversés, en particulier lorsqu'ils résultent de décisions de la Banque centrale européenne, étant donné le statut indépendant et non élu de cette institution, et ont parfois été décrits comme ayant une légitimité quelque peu précaire. Les parlements, y compris les parlements nationaux, ont sans doute un rôle important à jouer pour combler tout déficit dans ce domaine, étant donné le rôle qu'ils sont capables de jouer en fournissant une légitimité d'entrée, de sortie et de production. Il convient de définir ces termes. La légitimité d'entrée est présente lorsqu'une décision implique la participation des citoyens (soit directement, soit indirectement par l'intermédiaire de leurs représentants élus impliqués dans les processus décisionnels). La légitimité de sortie est présente lorsqu'un processus législatif produit des résultats efficaces pour les citoyens. La légitimité d'exécution se concentre sur la transparence et la responsabilité des processus décisionnels^70(*).

Pour l'instant, le parlementarisme comporte deux niveaux : celui du Parlement européen et celui des parlements nationaux. Bien sûr, une très grande partie du rôle des parlements nationaux est constituée par leur rôle législatif national et leur rôle de contrôle des gouvernements nationaux. Mais il semble approprié qu'ils aient également d'autres aspects - au niveau européen - de leurs activités, en particulier (a) lorsque le niveau auquel les choix politiques sont faits se déplace au niveau européen, privant ainsi de substance les décisions politiques prises au niveau national ; (b) lorsque les décisions prises au niveau européen introduisent des contraintes majeures sur les politiques nationales ; et (c) lorsque les États membres se voient contraints d'accepter de se soumettre à l'expérience souvent traumatisante des programmes d'ajustement macroéconomique afin d'obtenir l'assistance financière nécessaire pour échapper à une crise de la dette souveraine^71(*).

Même si, dans des cas tels que ceux mentionnés ci-dessus, il semble approprié que les parlements nationaux jouent un rôle européen, il se peut également qu'il y ait des limites inhérentes à la mesure dans laquelle le contrôle parlementaire national peut fonctionner de manière efficace. Ainsi, par exemple, le fait que les parlementaires nationaux ne sont généralement pas élus en fonction des questions européennes, mais plutôt en fonction des questions nationales, voire locales, impose des contraintes sur les ressources parlementaires nationales (de toutes sortes) qui peuvent être consacrées à ces questions.

Il ne faut pas oublier non plus que les parlements nationaux peuvent adopter de nombreuses approches différentes à l'égard des questions européennes. Celles-ci ont été classées de différentes manières (qui peuvent se chevaucher). Rozenberg et Hefftler proposent la taxonomie suivante^72(*) . Il y a les parlements qui utilisent l'approche de contrôle dite traditionnelle, en se concentrant principalement sur la législation en cours d'adoption. Deuxièmement, il y a ceux qui tentent d'influencer l'agenda politique (et dont les activités tendent à être associées au contrôle ex ante et à l'utilisation de mandats pour les représentants gouvernementaux dans l'UE). Troisièmement, il y a les chiens de garde du gouvernement, qui cherchent à imposer la responsabilité des mesures adoptées, par exemple en organisant des auditions après l'adoption d'une mesure. Quatrièmement, il y a les parlements qui agissent comme des forums politiques, cherchant à attirer l'attention sur les questions, et utilisant éventuellement les discussions en session plénière du parlement pour ce faire. Cinquièmement, certains parlements agissent également en tant qu'organes d'experts, tentant d'influencer le débat par le biais d'auditions et de rapports d'experts (l'ancienne Chambre des Lords au Royaume-Uni aurait été considérée comme le principal représentant de cette approche). Une sixième forme d'implication est celle où un parlement national cherche à agir en tant qu'acteur européen, c'est-à-dire où le Parlement cherche à jouer un rôle au niveau européen. Cela peut impliquer le déploiement de représentants parlementaires à Bruxelles, la participation au dialogue politique avec la Commission (anciennement appelé dialogue Barroso) et peut-être le déploiement du système d'alerte précoce^73(*).

L'objectif du présent document est de réfléchir très brièvement à l'implication parlementaire dans le paysage en rapide évolution de l'UEM et de la politique budgétaire de l'UE. Il s'agit d'un paysage radicalement différent de ce qu'il était auparavant. Et ce, pour deux raisons.

a) Les conséquences des crises financières

En premier lieu, les changements sont le résultat des crises financières qui ont frappé la zone euro avec une force particulière dans le sillage de la crise financière mondiale de 2007-2008.

Les événements qui se sont produits dans la période qui a suivi ont laissé une topographie juridique et institutionnelle très différente. Parmi les nombreux changements qui en ont résulté, il y a eu l'acceptation du déploiement de pouvoirs monétaires beaucoup plus étendus de la part de la Banque centrale européenne - il suffit de penser aux divers programmes d'achat d'actifs (mesures d'assouplissement quantitatif) lancés depuis 2014, qui ont vu des milliers de milliards d'euros injectés dans l'économie européenne, suivis depuis mars 2020 par un ambitieux programme d'achat d'urgence en cas de pandémie et précédés par la politique des opérations monétaires directes annoncée en septembre 2012, qui n'a jamais été mise en oeuvre, mais qui reste vitale

Dans le domaine bancaire, nous avons assisté à l'avènement de l'Union bancaire européenne, avec son système de surveillance unique impliquant un nouveau rôle de supervision pour la Banque centrale européenne et son système de résolution unique impliquant la création d'un Conseil de résolution unique (CRU) agissant en tant qu'autorité de résolution centrale au sein de l'Union bancaire.

En effet, une série de nouvelles institutions ont été créées à la suite de la crise financière, notamment le Mécanisme européen de stabilité, l'Eurogroupe - un organe qui, s'il n'est pas tout à fait nouveau, a au moins été nouvellement animé par la crise financière - et l'Eurosummit.

De nouveaux processus ont également été générés par la crise financière, y compris, dans le domaine budgétaire, le semestre européen.

b) Les conséquences de la crise Covid-19

Deuxièmement, l'impact de la crise Covid-19 a bien sûr été considérable. Dans le cadre de « Next Generation Europe », un instrument temporaire destiné à stimuler la reprise de l'Europe après la pandémie, qui prévoit le déploiement de plus de 800 milliards d'euros sous forme de prêts et de subventions, la facilité de reprise et de résilience de 672,5 milliards d'euros a été créée, entraînant la mise en place dans chaque État membre d'un plan de relance et de résilience visant à définir les réformes et les investissements à mettre en oeuvre d'ici la fin de l'année 2026, les États membres recevant un financement jusqu'à concurrence d'une allocation convenue au préalable.

Il est proposé d'examiner l'implication parlementaire dans l'UEM et la politique budgétaire de l'UE à la lumière de ces deux éléments.

2. Un résultat de la crise financière - le semestre européen

Le semestre européen est un cadre de gouvernance visant à coordonner et à contrôler les politiques fiscales et économiques des États membres de l'UE : il s'agit donc à la fois d'un système de coordination et de surveillance. Le Semestre fonctionne en quatre étapes, la première et la dernière impliquant des communications des États membres vers l'UE, la deuxième et la troisième impliquant des communications dans la direction opposée, c'est-à-dire de l'UE vers les États membres.

Étape 1) États membres UE

La première étape du semestre européen implique une communication des États membres à l'UE. Les États membres sont invités à soumettre des projets de plans budgétaires à la Commission européenne avant le 15 octobre de chaque année.

Étape 2) États membres UE

La deuxième étape du processus du Semestre européen implique des communications de l'UE aux États membres : (a) en premier lieu, la Commission européenne publie son examen annuel de la croissance (indiquant les préférences politiques à l'échelle de l'UE) ; (b) la Commission européenne publie également son rapport sur le mécanisme d'alerte (indiquant les déséquilibres macroéconomiques) ; et (c) enfin, la Commission européenne publie des rapports détaillés sur les pays.

Étape 3) États membres UE

La troisième étape du processus du semestre implique également des communications de l'UE vers les États membres : ainsi, le Conseil européen approuve les priorités de l'examen annuel de la croissance (ce qui se produit au mois de mars de chaque année).

Étape 4) États membres UE

La quatrième étape du processus du semestre - comme la première - implique une communication des États membres à l'UE : ainsi (a) tous les États membres soumettent leurs programmes de stabilité et de convergence ; et (b) tous les États membres soumettent leurs programmes nationaux de réforme (tout cela doit être fait avant le 30 avril).

Idéalement, les parlements nationaux sont censés participer à l'adoption des programmes de convergence en matière de stabilité et des programmes nationaux de réforme^74(*) et, bien sûr, contrôler ce qui se passe. Ils peuvent le faire, mais il ne faut pas sous-estimer les difficultés qui les en empêchent. Il y a plusieurs raisons à cela. La première est qu'il s'agit de créer la capacité de contrôler des procédures complexes, peu familières et opaques^75(*). Il peut s'agir de vérifier que les procédures budgétaires nationales du semestre européen sont correctement respectées. Il peut s'agir d'un contrôle similaire des procédures du Semestre européen au niveau de l'UE. Il peut s'agir de vérifier les engagements substantiels pris par les gouvernements au cours du processus du Semestre européen et de vérifier les recommandations substantielles de l'UE (par exemple, les recommandations spécifiques à un pays) dans le cadre du processus du Semestre européen. Deuxièmement, cela implique la tâche difficile de situer la responsabilité politique dans un cycle sans fin de contrôle budgétaire^76(*). Troisièmement, une grande partie du travail n'est pas effectuée par les hommes politiques. Il n'est pas non plus effectué par le gouvernement en tant que tel. Il est effectué par des fonctionnaires des ministères des finances nationaux qui discutent avec des fonctionnaires de la Commission. Il s'agit souvent d'un travail technique et détaillé.

De manière surprenante, des études ont montré que seul un tiers des parlements nationaux ont institué de nouvelles compétences pour gérer le semestre européen^77(*). En outre, la manière dont les différents parlements s'y prennent varie considérablement, de même que les performances des mêmes parlements nationaux au fil du temps.

Plusieurs facteurs peuvent à la fois influencer et servir d'indicateurs de l'approche nationale du semestre. Le premier est l'approche générale du parlement national concerné à l'égard de ses tâches. Les léopards n'ont généralement pas tendance à changer de couleur. Par conséquent, la force ou la faiblesse générale d'un parlement national peut être un bon indicateur de sa capacité à gérer le semestre européen. Il n'est cependant pas infaillible. Il a été noté que le parlement allemand n'a pas obtenu d'aussi bons résultats avec le semestre qu'avec d'autres domaines de la législation européenne (où il combine les fonctions de chien de garde et de concepteur de politiques^78(*)). Inversement, peut-être parce que les effets économiques du semestre ont été plus importants dans certains États que dans d'autres, et de manière quelque peu inattendue, compte tenu de leurs performances habituellement plutôt faibles en ce qui concerne les affaires européennes, les parlements nationaux des pays méditerranéens et du Portugal se sont bien impliqués dans les questions relatives au semestre européen.

Deuxièmement, il convient de prêter attention aux pouvoirs budgétaires normaux d'un parlement national concernant la préparation, l'adoption, la mise en oeuvre et l'évaluation du budget national. En réalité, de nombreux parlements nationaux ne disposent pas de ces pouvoirs. En d'autres termes, ils n'ont peut-être pas les ressources institutionnelles ou l'indépendance politique nécessaires pour faire beaucoup dans ce domaine.

Pour certains - et j'inclurais mon propre pays, l'Irlande, dans cette catégorie - l'approbation du budget manque d'une certaine réalité : en fait, Wehner est allé jusqu'à la décrire comme un mythe constitutionnel^79(*). Il est évident que de tels parlements sont mal adaptés à une participation significative au processus du semestre européen.

Un troisième facteur à surveiller est la présence de mesures juridiques établissant spécifiquement des procédures de contrôle pour le semestre européen. Des dispositions sur mesure de cette nature devraient évidemment faciliter les choses. Toutefois, rares sont les systèmes juridiques (voire les parlements eux-mêmes) qui ont adopté de telles dispositions. Le Danemark est le seul État membre à l'avoir fait. D'autres États membres se sont appuyés sur des procédures existantes (par exemple, la Finlande) ou ont agi en utilisant des procédures adoptées de manière informelle.

Enfin, des facteurs politiques peuvent évidemment entrer en ligne de compte. Il y a eu des exemples - par exemple en France - de questions qui ont été soumises au vote une année et qui ont été simplement discutées l'année suivante. Pour diverses raisons - y compris la majorité (ou l'absence de majorité) dont jouit un gouvernement - celui-ci peut ou non vouloir prendre le risque de voir les questions budgétaires soumises à un vote^80(*).

3. Un résultat de la crise Covid-19 - la facilité de reprise et de résilience

Le mécanisme de reprise et de résilience est au coeur de l'Europe de demain, le plan de l'UE pour lutter contre les effets économiques de la crise Covid-19. Il permet de soutenir les États membres par l'octroi de subventions et de prêts qui, à leur tour, financent des projets définis dans des plans nationaux détaillés de relance et de résilience.

La facilité de reprise et de résilience est basée sur un règlement de l'UE établissant la facilité de reprise et de résilience initialement proposée par la Commission en mai 2020 et approuvée par le Parlement et le Conseil au mois de décembre suivant^81(*). Il est donc très récent. Il devrait également être décrit comme faiblement politisé^82(*) - et une grande partie de cette politisation se concentre sur le Parlement européen. Une disposition spécifique prévoit un dialogue structuré pour interroger la Commission sur la mise en oeuvre du dispositif de relance et de résilience. Ces « dialogues sur la relance et la résilience » sont basés sur les dialogues économiques et doivent avoir lieu tous les deux mois^83(*). Il est également prévu d'interroger la Commission. La facilité exige des rapports et des examens fréquents. Il existe également un tableau de bord permettant au public et aux tiers de suivre l'évolution de la situation.

Les parlements nationaux sont toutefois très peu impliqués. Ils ne sont pas explicitement mentionnés dans le règlement, qui se contente d'exiger que les plans de rétablissement et de résilience contiennent « un résumé du processus de consultation, mené conformément au cadre juridique national... et la manière dont les contributions des parties prenantes sont prises en compte dans le plan de rétablissement et de résilience ». La référence aux parties prenantes plutôt qu'aux parlements est à la fois remarquable et surprenante. Cependant, la Commission a encouragé l'implication des parlements nationaux. En outre, le Parlement européen a également demandé que cela se produise et a déploré les cas où cela n'a pas été le cas.

Nous pouvons nous pencher brièvement sur trois questions concernant les parlements nationaux dans le cadre de la facilité de reprise et de résilience et des plans de relance et de résilience.

a) Le rôle des parlements nationaux dans l'adoption des dispositifs de reprise et de résilience

Le rôle des parlements nationaux dans l'adoption des dispositifs de rétablissement et de résilience est en fait assez limité. Selon les recherches menées par Dias Pinheiro et Sofia Dias^84(*), IPEX (la plateforme interparlementaire pour l'échange d'informations sur l'UE entre les parlements nationaux de l'UE et le Parlement européen) indique que seules six contributions parlementaires nationales ont été apportées à la proposition de mécanisme de rétablissement et de résilience. Parmi celles-ci, seules trois ont engagé le dialogue politique. Les autres se sont contentées de partager des informations. Les préoccupations nationales concernaient le financement (en particulier la question de la dépendance de la facilité pour la relance et la résilience sous forme de prêts plutôt que de subventions), la gouvernance et la conditionnalité (donc, par exemple, les questions relatives à l'État de droit)^85(*).

b) Le rôle des parlements nationaux dans l'élaboration des plans de reprise et de résilience

Le rôle des parlements nationaux dans l'élaboration des plans de relance et de résilience a été remarquablement faible. Selon Dias Pinheiro et Sofia Dias^86(*), sur les 33 parlements/chambres nationaux qui ont répondu et dont les opinions ont été consignées dans le 35^e rapport semestriel de la COSAC^87(*), seuls cinq parlements nationaux ont reçu le plan national avant que le projet ne soit adopté. Les autres parlements/chambres nationaux l'ont reçu trop tard pour en faire quoi que ce soit, et seuls quatre autres parlements/chambres nationaux l'ont reçu avant sa soumission, ce qui était de toute façon trop tard pour en influencer le contenu. Il est frappant de constater que la grande majorité (27/33) des parlements/chambres nationaux n'a pas adopté de résolution/opinion sur le plan, bien que seize d'entre eux aient déclaré avoir examiné le document.

c) Le rôle des parlements nationaux dans la mise en oeuvre des plans de reprise et de résilience

En général, on peut s'attendre à ce que l'approche des parlements nationaux soit liée à leur approche du Semestre européen. En effet, même la conception des plans de relance et de résilience est liée au Semestre européen. Les plans de relance et de résilience doivent être cohérents avec les défis et les priorités du Semestre européen. La date de soumission des plans de relance et de résilience est la même que celle du semestre européen, à savoir le même délai du 30 avril que pour les programmes nationaux de réforme. En outre, les rapports sur la mise en oeuvre des plans de relance et de résilience sont établis deux fois par an dans le cadre du semestre européen.

L'approche des parlements nationaux semble refléter cette similitude. Il est intéressant et peut-être surprenant, compte tenu des sommes en jeu, de constater qu'aucun parlement/chambre national - à l'exception de celui du Portugal - n'a mis en place une commission spécifiquement chargée d'examiner les plans de relance et de résilience/la facilité de relance et de résilience^88(*).

4. Quelques réflexions finales

Le rôle du Parlement européen et des parlements nationaux semble destiné à s'entremêler : ou, pour dire les choses autrement, le fédéralisme exécutif qui caractérise le mode de fonctionnement de l'Union européenne donne sans doute lieu à la nécessité d'une Europe des parlements interconnectée. Cette interconnexion peut se faire de différentes manières. La coopération interparlementaire a un rôle clé à jouer à cet égard. La Conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance (basée sur l'article 13 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l'Union économique et monétaire) en est un exemple pertinent pour le présent sujet. Cette conférence, qui a lieu deux fois par an - la première fois à Bruxelles pendant la Semaine parlementaire européenne - est examinée plus en détail par d'autres contributeurs au présent ouvrage.^89(*)

Il convient de souligner que les règles budgétaires au niveau européen ne sont pas nécessairement un jeu à somme nulle - en d'autres termes, les gains de compétence au niveau de l'Union européenne ne signifient pas toujours une perte d'influence pour les parlements nationaux. Bien sûr, le semestre européen limite les politiques budgétaires nationales dans une certaine mesure. Mais il représente également une opportunité pour les parlements nationaux de gagner en influence dans un processus budgétaire qui aurait pu être moins ouvert à une telle intervention lorsqu'il était de nature entièrement nationale. On peut soutenir qu'un exécutif budgétaire européen plus fort pourrait en fait soutenir la cause de la responsabilité parlementaire en fournissant une cible plus précise pour les mécanismes de responsabilité que ce qui a été disponible jusqu'à présent.

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* ⁷⁰ Voir R. Repasi, "European Parliament and National Parliaments", chapitre 17 de F. Amtenbrink et C. Herrmann (eds.), The EU Law of Economic and Monetary Union (Oxford University Press, Oxford, 2019) 457 à 458. Voir plus loin concernant les différentes formes de légitimité, Diane Fromage & Ton van den Brink, Democratic Legitimation of EU Economic Governance : Challenges and Opportunities for European Legislatures, (2018) 40 Journal of European Integration 235-248 ; et plus généralement, D. Fromage et T. van den Brink (eds.), Parliaments in EU Economic Governance : Powers, Potential and Practice (Routledge, Abingdon-on-Thames, 2019).

* ⁷¹ Voir également Repasi, loc. cit. à la page 499.

* ⁷² Voir O. Rozenberg et C. Hefftler, chapitre 1 "Introduction" dans C. Hefftler, C. Neuhold, O. Rozenberg, J. Smith et W. Wessels, Palgrave Handbook of National Parliaments and the European Union (Palgrave Macmillan, 2015) 1, p. 27 et suivantes.

* ⁷³Ibid.

* ⁷⁴Voir à cet effet le rapport dit des cinq présidents de juin 2015 (Commission européenne, Compléter l'Union économique et monétaire de l'Europe disponible en ligne à l'adresse https://wayback.archive-it.org/12090/20201010124339/https://ec.europa.eu/commission/five-presidents-report_en ).

* ⁷⁵C. Lord, « Comment les parlements peuvent-ils contribuer à la légitimité du semestre européen ? » (2017) Parliamentary Affairs 70 673 à 682, cité dans V. Kreilinger, National parliaments in Europe's post-crisis economic governance (Thèse de doctorat non publiée, Hertie School of Governance, Berlin 2019) à 72.

* ⁷⁶La description de M. Dawson, "The Legal and Political Accountability Structure of `Post-Crisis' EU Economic Governance", (2015) 53 Journal of Common Market Studies 976, p. 982, et cité par Kreilinger, op. cit. p. 66.

* ⁷⁷Voir Kreilinger, op. cit. 67.

* ⁷⁸ Kreilinger, op. cit. p. 70.

* ⁷⁹ Voir J. Wehner, Legislatures and the Budget Process : The Myth of Fiscal Control (Palgrave Macmillan, Houndmills, 2010), p. 141, cité par Kreilinger, op. cit. p. 75.

* ⁸⁰ Voir plus généralement, en relation avec le sujet de cette section, y compris les approches spécifiques des différents États membres, Kreilinger, op. cit. et du même auteur, National Parliaments, Surveillance Mechanisms and Ownership in the Euro Area, (Jacques Delors Institut, Berlin, 2016) ; D. Fromage et T. van den Brink, Parliaments in EU Economic Governance: Powers, Potential and Practice (Routledge, Abingdon-on-Thames, 2019) ; et C. Fasone, Taking budgetary powers away from national parliaments? : on parliamentary prerogatives in the Eurozone crisis (European University Institute Working Paper 2015/37).

* ⁸¹Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 instituant le mécanisme de financement de la relance et de la résilience, JO L 57 du 18.2.2021, p. 17-75.

* ⁸² Voir à ce sujet B. Dias Pinheiro et D. Fromage (eds.), National and European parliamentary involvement in the EU's economic response to the COVID-19 crisis, EU Law Live, Weekend Edition No. 36, 7 novembre 2020.

* ⁸³ Voir B. Dias Pinheiro et C. Sofia Dias, Parliaments Involvement in the Recovery and Resilience Facility, document non publié présenté à l'atelier en ligne Parliaments in times of crises: EMU accountability post-COVID, 18 novembre 2021, p. 5.

* ⁸⁴Loc. cit.

* ⁸⁵ Voir à cet égard T. van den Brink, "National Parliaments and the Next Generation EU Recovery Fund", dans Dias Pinheiro et Fromage op. cit. à 21.

* ⁸⁶ Dias Pinheiro et Sofia Dias, loc.cit.

* ⁸⁷ Voir Developments in European Union Procedures and Practices Relevant to Parliamentary Scrutiny, 35th COSAC Bi-annual Report prepared by the COSAC Secretariat and presented to the LXV Conference of Parliamentary Committees for Union Affairs of Parliaments of the European Union, Lisbon, 31 May-1 June 2021.

* ⁸⁸Dias Pinheiro et Sofia Dias, loc. cit. à 11.

* ⁸⁹ Voir sur cette conférence, V. Kreilinger, "From procedural disagreement to joint scrutiny? The Interparliamentary Conference on Stability, Economic Coordination and Governance" (2018) 10 Perspectives on Federalism; I. Cooper, "The Interparliamentary Conference on Stability, Economic Coordination and Governance (the `Article 13 Conference')" in N. Lupo and C. Fasone (eds. ), Interparliamentary Cooperation in the Composite European Constitution (Hart Publishing, Oxford, 2016), 247 ; et par le même auteur, "The politicization of interparliamentary relations in the EU : constructing and contesting the `Article 13 conference' on economic governance", (2016) 14 Comparative European Politics 196.